Um vanhæfi

Davíð Oddsson
forsætisráðherra:

Um vanhæfi

Skyndilega hófust umræður um að forseti Íslands kynni að notfæra sér heimild í 26. gr. stjórnarskrárinnar, til þess að synja lögum frá Alþingi staðfestingar. Fjölmiðlar þeir, sem fyrirtækið Baugur ræður yfir, hófu umræðuna og kynntu með stríðsletri, að forsetinn væri í fullri alvöru að hugleiða slíkt. Fullyrðingarnar voru ekki bornar til baka af forsetaembættinu. Þvert á móti. Forsetinn ákvað, án nokkurs samráðs við utanríkisráðherra, sem samkvæmt lögum fer með slík mál, að afboða för til Danmerkur til að vera viðstaddur brúðkaup krónprinsins. Skýringar voru sagðar þær að afgreiðsla mála í þinginu væri óljós! Þetta er fordæmalaust með öllu.

Það var því ekki að undra, þótt fjölmiðlar færu mikinn. Ég var þannig spurður um það af fréttamanni sjónvarps, hvort ég teldi að forseti myndi þegar þar að kæmi synja lögum, sem enn eru til meðferðar í þinginu. Ég svaraði spurningunni og lét í ljós þá skoðun mína, að í þessu tilfelli sæi ég ekki að forseti gæti synjað nefndu lagafrumvarpi.

Þeir, sem nær ætíð óskapast láti ég skoðun mína í ljós, hafa ekki brugðið vana sínum, og hafa stóryrðin að þessu sinni verið yfir meðallagi. Geri ég ekkert með það. En hver voru og eru mín sjónarmið? Þau eru þessi:

26. gr. stjórnarskrárinnar fjallar um, hvernig fara beri með lagafrumvörp, eftir að Alþingi hefur samþykkt þau. Óumdeilt er, að ráðherra er skylt að bera lagafrumvarpið upp við forseta innan 14 daga. Vonandi er einnig óumdeilt, að staðfesti forseti lögin með undirskrift sinni, að tillögu ráðherrans, er sá gerningur á ábyrgð ráðherrans, en forsetinn ber enga ábyrgð á því að lögin hafi þannig verið staðfest. Enda segir í 11. gr. stjórnarskrárinnar: „Forseti lýðveldisins er ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum." Og í 1. mgr. 13. gr. segir: „Forseti lætur ráðherra framkvæma vald sitt."

Þar sem enginn vafi leikur á að ráðherrann ber stjórnskipulega ábyrgð sé tillaga hans staðfest, geta engin vanhæfissjónarmið komið til álita um forsetann. Skiptir þá engu, þótt forseti hafi fyrr eða síðar tjáð sig um málið, eða hvort málið snertir stöðu hans eða persónulega afkomu, svo sem lög um afnám skattfrelsis forseta.

Þegar Ólafur Jóhannesson fyrrum prófessor og forsætisráðherra segir á einum stað, sem nú er mikið vitnað til, að forsetinn verði aldrei vanhæfur, byggir hann auðvitað á því, að öll ábyrgð hvíli á ráðherranum, enda er forsetinn ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum. Næsta augljóst er, að Ólafur Jóhannesson nefnir ekki þá hugsanlegu undantekningu frá meginreglunni sem synjunarákvæði 26. gr. er, enda hefur hún aldrei verið notuð á Íslandi frá lýðveldisstofnun.

Sumir fræðimenn telja, og hafa fært fyrir því veigamikil rök, að þessi undantekning sé gild og synjunarvaldið sé sérstök persónuleg heimild forsetans, sem hann væntanlega ber ábyrgð á, þótt stjórnarskráin geti engra undantekninga frá meginreglu 11. gr. Það styrkir vissulega þetta sjónarmið að nefndin sem undirbjó stjórnarskrárfrumvarpið, getur þessa viðhorfs og gerir að sínu í athugasemdum við frumvarpið. Hitt er hins vegar jafn ljóst að slíkar skýringar geta aldrei orðið rétthærri ljósum ákvæðum stjórnarskrárinnar sjálfrar.

Þá hafa ýmsir virtir fræðimenn tekið undir þau sjónarmið að skv. 26. gr. hafi forseti þetta persónulega vald, óháð afstöðu ráðherrans, en af ýmsum ástæðum öðrum verði heimildinni vart beitt. Þannig segir prófessor Ólafur Jóhannesson að „[e]ins og 26. gr. er úr garði gerð þarf varla að reikna með lagasynjunum …". Og stjórnlagaprófessorinn dr. Bjarni Benediktsson fyrrv. forsætisráðherra segir efnislega að þótt ákvæðið megi túlka sem persónulega heimild forsetans myndi beiting þess brjóta gegn þingræðisreglunni, sem talin er felast í stjórnarskránni og hefur verið virt hér á landi í heila öld.

Stjórnmálafræðingurinn Ólafur Ragnar Grímsson segir árið 1977 í ritgerð sinni að þetta ákvæði sé dauður bókstafur vegna notkunarleysis. Hafi það verið rétt skýring árið 1977 hefur hún styrkst mjög að gildi á þessum 27 árum sem síðan eru liðin. Rétt er að halda því til haga að stjórnmálamaðurinn Ólafur Ragnar Grímsson hefur á forsetastóli sagt að ákvæðið sé bæði „vakandi" og „dýrmætt" þjóðinni. Er hann þar algjörlega á öndverðum meiði við fræðimanninn.

Þá hefur Þór Vilhjálmsson fyrrum prófessor, forseti Hæstaréttar og dómari við Mannréttindadómstólinn skrifað mjög athyglisverða og lærða ritgerð um efnið. Þar færir hann fram gild rök fyrir því, að án atbeina ráðherra, geti forseti ekki beitt neitunarvaldi sínu. Þór hefur þó vissulega fyrirvara á niðurstöðu sinni. Lokaorð ritgerðar hans eru þessi:

„Greinarhöfundur er í miklum vafa um svarið við þeirri spurningu, sem sett var fram í upphafi. [Hvort forseti geti einn og án atbeina ráðherra synjað lagafrumvarpi staðfestingar samkvæmt 26. gr. stjórnarskrárinnar.] Því veldur fyrst og fremst það, sem segir í athugasemdum milliþinganefndarinnar í stjórnarskrármálinu, sem lagðar voru fram á Alþingi 1944. Röksemdir þær, sem styðja þá skoðun að um lagasynjanir gildi hin almenna regla um frumkvæði og meðundirritun ráðherra eru raktar hér að framan. Þar er fyrst getið um venjulega lögskýringu á stjórnarskrárákvæðunum um forsetann, síðan þess að á árunum 1874–1904 voru lagasynjanir gerðar með venjulegum konungsúrskurði að frumkvæði ráðherra og loks er rætt um stöðu forsetans sem ópólitísks aðila. Þetta eru aðalatriðin. Greinarhöfundur telur þessi rök þyngri á metunum en þau sem leiða til hinnar niðurstöðunnar. Gagnstætt því, sem ýmsir fræðimenn telja, álítur hann, að forsetinn hafi ekki persónulegt synjunarvald. Forseta ber því skylda til þess eftir stjórnarskránni að fallast á tillögu ráðherra um staðfestingu (undirritun) lagafrumvarps sem Alþingi hefur samþykkt. Ef svo ólíklega færi, að forsetinn undirritaði ekki, væri sú neitun þýðingarlaus og lögin tækju gildi sem staðfest væru og án þess að þjóðaratkvæðagreiðsla færi fram.

Undir lokin er rétt að að fjalla um það, hvernig greinarhöfundur hugsar sér að mál þróist ef til lagasynjunar kemur.

Lagafrumvarp, sem Alþingi hefur samþykkt, sendir forseti þingsins til ráðherrans, er fer með málaflokkinn, sem frumvarpið varðar. Ráðherra er skylt að leggja það fyrir forseta innan tveggja vikna. Ef hann gerir það ekki, hefur hann brotið stjórnarskrána og unnið til viðurlaga eftir ráðherraábyrgðarlögunum. Sennilega getur forsætisráðherra skorist í leikinn áður en til ákvörðunar kemur og sjálfur fengið forsetastaðfestingu, en um það er vafi. Ráðherra verður aðeins dreginn fyrir landsdóm eftir Alþingissamþykkt og um skyldur þingsins í því efni er allt á huldu. Sjálfsagt er ekkert við því að segja, ef ráðherra leggur ekki frumvarp fyrir forseta vegna mistaka á þingi. Samkvæmt því, sem haldið hefur verið fram í þessari grein, á ráðherra ella tvo kosti. Annaðhvort gerir hann tillögu um staðfestingu eða hann gerir tillögu um synjun staðfestingar. Forseta er skylt að undirrita tillöguna, hvert sem efni hennar er. Ef hann lætur hjá líða að staðfesta lagafrumvarp að „tillögu" ráðherra verður það að lögum engu að síður eftir ákvörðun þings og ráðherra. Myndi líklega þurfa einhvers konar formlega yfirlýsingu um að frumvarp hefði verið lagt fyrir forseta, en hann synjað um undirritun.

Eins og fræðimenn hafa lagt áherslu á og vel má ítreka er næsta ósennilegt að til lagasynjunar komi. Forseti blandar sér varla í löggjafarmál persónulega, þó að hann kunni að vera höfundi þessarar greinar ósammála um vald sitt skv. 26. gr. stjórnarskrárinnar. Það sem gerðist 13. janúar 1993 [yfirlýsing Vigdísar Finnbogadóttur forseta Íslands um að hún myndi ekki ganga gegn þeirri ákvörðun sem lýðræðislega kjörið Alþingi hefði löglega tekið] sýnir ríka tilfinningu fyrir samspili æðstu handhafa ríkisvaldsins og þeirri virðingarskyldu sem á þeim hvílir innbyrðis." (Þór Vilhjálmsson, Afmælisrit Gaukur Jörundsson sextugur 24. september 1994, bls. 635–636.)

Af framansögðu má sjá, að fjarri fer því að hægt sé að ganga að einni augljósri túlkun á synjunarvaldi forseta og lagaóvissa mikil. En af því hafa menn ekki haft áhyggjur vegna þess að fáir hafa talið að nokkurn tíma myndi á það reyna.

Mín sjónarmið, sem m.a. komu fram í svari við spurningu fréttamannsins, lutu ekki að því, hvaða skýringarkostur á synjunarvaldinu væri réttastur. Enda vefst sú niðurstaða töluvert fyrir mér lærðari mönnum í fræðunum, eins og að framan greinir.

Á hinn bóginn vill svo til, að í því tilviki, sem nú er helst rætt um, er staðan augljósari en í flestum öðrum tilvikum.

Ef sá skýringarkostur er réttur, að forsetinn hafi ekki synjunarvaldið, eins og rökstutt hefur verið, er vandamálið úr sögunni. Ef sá skýringarkostur er á hinn bóginn réttur að persónulegt vald sé til staðar skv. 26. gr. og þau atriði sem dr. Bjarni Benediktsson og Ólafur Jóhannesson telja að stæðu gegn beitingu þess, yrðu ekki heldur talin gild, þá hljóta alvarlegar spurningar um vanhæfi forsetans í hinu umrædda tilviki að vakna.

Því svo vill til að það fyrirtæki og fjölmiðlar þess sem jafnan eru nefndir til sögunnar hafa haft og hafa fyrirsvarsmenn sem eru nánustu stuðningsmenn forsetans og hafa haft gríðarleg áhrif á persónulegan hag hans og stöðu. Og eins og fram hefur komið hafa þessir aðilar opinberlega kallað eftir afskiptum forsetans af málinu! Það gefur því auga leið að þarna eru komin upp alvarleg álitamál.

Eiríkur Tómasson nefndi í sjónvarpsviðtali að forseti hafi sjálfur staðfest lög sem afnámu skattfrelsi embættisins, sem sýndi að meira að segja í svo miklu persónulegu hagsmunamáli hafi vanhæfi ekki komið til álita! Að sjálfsögðu ekki. Ráðherrann sem undirritaði lögin, sem forsetinn staðfesti bar einn á þeim stjórnskipulega ábyrgð samkvæmt stjórnarskránni og þetta er ekki umdeilt eins og að framan sagði. Því gat aldrei vaknað spurningin um vanhæfi forsetans. Ef forsetinn hefði á hinn bóginn notað sér persónulegan synjunarrétt, sem Eiríkur og fleiri fræðimenn hafa með sterkum rökum stutt að sé til staðar, þá hefir málið gjörbreyst. Þá hefði spurning um vanhæfi risið á augabragði. Þannig að dæmi Eiríks kom því ekki álitaefninu við, eins og hann kynnti það, en passar prýðilega til skýringar á þeim sjónarmiðum sem ég er að reifa. Kjarni málsins er sá að reglur um vanhæfi geta aðeins komið til athugunar um þann sem hverju sinni ber ábyrgð á þeirri ákvörðun sem tekin er. Sé aðild að ákvörðun einungis af formlegum toga en ábyrgð engin, koma vanhæfisreglur ekki til.

Til að undirstrika ábyrgð ráðherrans og þingsins og ábyrgðarleysi forsetans má nefna einfalt dæmi. Það kemur fyrir að hæstiréttur ályktar að tilteknir þættir laga stangist á við ákvæði stjórnarskrár, sbr. lög nr. 3/2001, um breytingu á lögum um almannatryggingar, nr. 117 20. desember 1993, með síðari breytingum. Forsetinn hafði staðfest þau lög. Engum datt í hug að hann bæri nokkra ábyrgð á „stjórnarskrárbroti" eins og það var kallað í umræðunni. Allri skuldinni (ábyrgðinni) var réttilega skellt á ráðherra, ríkisstjórnina og þingmeirihlutann.

Og jafnvel þótt virtustu sérfræðingar eftir góða athugun kæmust að hinni sérkennilegu niðurstöðu, að mínu mati, að hin nánu tengsl og þó einkum hinir ríku hagsmunir sem liggja ótvírætt fyrir, sköpuðu ekki vanhæfi að lögum, myndu þau eftir sem áður að öllu öðru leyti gera synjun forseta og ákvörðun hans, að virða ekki vilja Alþingis, afar tortryggilega, svo ekki sé meira sagt. Því er óhætt að segja, að vildu menn nú í fyrsta sinn láta reyna á og vekja hinn „dauða bókstaf" upp hefðu þeir valið sér til þess eitthvert óheppilegasta mál sem þeir gætu fundið.

Því er stundum haldið fram að að sú staðreynd að forseti sé þjóðkjörinn „hljóti" að færa honum frekara vald en stjórnarskráin mælir fyrir um. Hvergi er stafur fyrir þeirri túlkun. Þannig gerir stjórnarskráin ráð fyrir að handhafar forsetavalds geti farið með öll þau sömu störf og forsetinn í fjarveru hans. Ekki eru þeir sem slíkir þjóðkjörnir. Ætla menn að halda því fram að þeir hafi ekki það sama synjunarvald og forsetinn? Ef það er svo, þá gæti synjunarvaldið fallið niður í jafnvel allt að þriðjung af hverju ári. Og þeir tugir lagafrumvarpa sem handhafar staðfesta árlega lúta þá ekki sömu örlögum og lögmálum og þau frumvörp sem forsetinn staðfestir. Ekki er heil brú í slíkri kenningu.

Hitt er svo að mestu utan við þessa umræðu, en ekki síður snúið, að enginn veit með vissu hvernig við slíkri synjun ætti að bregðast. Þingmenn þeir sem setið hafa á Alþingi síðastliðin 60 ár hafa ekki talið þetta ákvæði svo virkt að rétt væri að undirbúa grundvöll þess með almennri lagasetningu.

En eins og prófessor Björg Thorarensen við Háskóla Íslands og Jón Steinar Gunnlaugsson prófessor við Háskólann í Reykjavík hafa bent á, þyrfti með lögum að taka afstöðu til fjölda vandasamra álitaefna, sem fjarri því er víst að góð samstaða myndi nást um í þinginu. Allt yrði þetta því hið mesta óefni. Sá sem ylli þeim skaða hefði illilega brugðist þeim sjónarmiðum sem frú Vigdís Finnbogadóttir fyrrverandi forseti setti svo viturlega fram hinn 13. janúar 1993:

„Frá stofnun lýðveldis á Íslandi hefur embætti forseta Íslands verið í mótun. Þar hefur jafnt og þétt styrkst sá meginþáttur embættisins að vera óháð og hafið yfir flokkapólitík og flokkadrætti, en um leið samnefnari fyrir íslenska þjóðmenningu, mennta- og menningarstefnu Íslendinga, tákn sameiningar en ekki sundrungar. Glöggt vitni um það eðli embættisins er að enginn forseti hefur gripið fram fyrir hendur á lýðræðislega kjörnu Alþingi sem tekið hefur ákvarðanir sínar með lögmætum hætti."

Ég geri orð frú Vigdísar að mínum og það mættu allir góðir menn gera.