Ávarp Katrínar Jakobsdóttur forsætisráðherra á dómstóladeginum 8. september 2023
Kæru gestir, takk fyrir að bjóða okkur handhöfum ríkisvalds á dómstóladaginn – þetta er einn skemmtilegasti klúbbur á landinu.
Í dag ræðum við þrískiptingu ríkisvaldsins með sérlegri áherslu á sjálfstæði dómsvaldsins en þrískiptingunni er ætlað að tryggja sjálfstæði hverrar greinar ríkisvaldsins og tempra áhrif eins valdhafa fram yfir aðra og koma þar með í veg fyrir misnotkun valdhafa gagnvart fólkinu í landinu. Þetta er hvorki nýtt álitamál né þess eðlis að umræðu um inntak og eðli þess verði einhvern tímann lokið. Breytingar á samfélaginu, þjóðfélagsgerð og tækniframfarir eru allar til þess fallnar að vekja upp spurningar um samspil og þessi mörk.
Í upphafi vil ég hins vegar benda sérstaklega á að margt fleira í stjórnskipan okkar og samfélaginu sjálfu temprar vald – til dæmis innan hverrar greinar ríkisvaldsins. Ef ég sem forsætisráðherra gerist of gírug til valda er ég í fyrsta lagi með embættismenn mér við hlið sem myndu vara mig við. Í öðru lagi þarf ég að koma stærri málum í gegnum ríkisstjórn, til dæmis breytingar á lögum sem lögð eru fram sem stjórnarfrumvörp á Alþingi. Hver ráðherra fer síðan samkvæmt forsetaúrskurði með tiltekin málefni og getur því ekki beitt valdi sínu á öðrum sviðum en þeim sem heyra undir hann – og ráðherrar eru almennt mjög passasamir um að aðrir ráðherrar seilist ekki inn á þeirra svið.
En þótt í stjórnskipan okkar sé ráðherra æðsti handhafi framkvæmdavalds á sínu málefnasviði setur stjórnarskrá og löggjöf þessu framkvæmdavaldi ráðherra mörk. Samkvæmt stjórnarskrá hafa sveitarfélög sjálfsstjórnarrétt og ráða málum sínum sjálf eftir því sem lög ákveða. Þá eru fjölmörg sjálfstæð stjórnvöld, kærunefndir og úrskurðarnefndir sett á fót með lögum sem takmarka framkvæmdavald ráðherra. Forseti lýðveldisins er varnagli þegar mikið liggur við. Þá er þingið með sérstakar eftirlitsstofnanir, þ.e. umboðsmann Alþingis og Ríkisendurskoðun. Síðan er það auðvitað aðhald almennings og fjölmiðla á grundvelli tjáningarfrelsis og síðan kjósenda í kosningum. Loks má ekki gleyma aðhaldinu sem kemur frá alþjóðasamfélaginu.
Þótt ég nefni þarna ýmsa fleiri aðila sem veita aðhald þá eru dómstólar í algeru lykilhlutverki sem síðasta vígið þegar á reynir sem áttaviti réttarríkisins. Þangað geta einstaklingar leitað þegar allt annað þrýtur og dómarar gæta að ýmsum grundvallarréttindum eins og þeirra sem sviptir eru frelsi. En dómstólarnir hafa auðvitað líka óbein áhrif á allt samfélagið með því að túlka lögin, þróa réttinn og taka þátt í að leggja línur um hvað það þýðir að búa í lýðræðissamfélagi. Embættismaðurinn sem hefur temprandi áhrif á ákvarðanir ráðherra styðst við fordæmi dómstóla og afstýrir því að mál þurfi nokkurn tíma að fara svo langt.
Eftir sem áður er ætíð til staðar hættan á of mikilli samþjöppun valds og misbeitingu þess í þágu ólýðræðislegra eða annarlegra hagsmuna. Á leiðtogafundi Evrópuráðsins sem haldinn var í Reykjavík í maí síðastliðnum var lýst áhyggjum af því bakslagi sem hugsjónir Evrópuráðsins um lýðræði, mannréttindi og réttarríkið verða nú fyrir, grófasta dæmið er auðvitað innrás Rússa í Úkraínu, en aðför að dómsvaldinu í Póllandi og Ungverjalandi hefur einnig verið mikið áhyggjuefni. Utan Evrópu má nefna gríðarleg átök um sjálfstæði dómstóla í Ísrael.
Leiðtogarnir sáu því ástæðu til þess nú að ítreka helstu grunngildi lýðræðisríkja og að þátttökuríkin myndu meðal annars standa vörð um aðgreiningu valdstoðanna með viðeigandi gagnkvæmu aðhaldi milli mismunandi stofnana ríkisins á öllum stigum til að afstýra of mikilli samþjöppun valds.
Þá skyldi tryggja sjálfstæða, óhlutdræga og skilvirka dómstóla. Dómarar þyrftu að vera frjálsir gagnvart utanaðkomandi íhlutun, þar á meðal frá framkvæmdarvaldinu.
Þannig að frumskylda mín á þessu sviði í forystu fyrir framkvæmdavaldinu er að stuðla að og standa vörð um sjálfstæði dómstóla. Það varðar m.a. fyrirkomulag við val á dómurum, afskiptaleysi af meðferð dómsmála og að virða dómsniðurstöður en einnig aðbúnað og fjárhag dómstóla. Hér á landi höfum við styrkt dómskerfið með ýmsum hætti á undanförnum árum. Nýtt dómstig var tekið upp og sjálfstæði dómstólanna frekar tryggð í stjórnsýslu og sameiginlegum málefnum með tilkomu Dómstólasýslunnar.
Hins vegar verður ekki annað sagt en að ákveðið bakslag hafi orðið í þessari þróun þegar íslenska ríkið var talið brotlegt við 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu í Landsréttarmálinu. Það mál ætti að vera okkur öllum lærdómur um að vanda þurfi sérstaklega vel til verka til að tryggja hið mikilvæga jafnvægi milli ólíkra greina ríkisvaldsins og sjálfstæði dómstóla.
Í yfirskrift þessa dagskrárliðar er talað um valdmörk. Fræðilega séð getur misbeiting valds orðið hvar sem er innan ríkisvaldsins og reyndar utan þess líka. Oftast hafa menn auðvitað framkvæmdarvaldið í huga og að koma þurfi í veg fyrir að forseti eða forsætisráðherra sé of einráður og beygi aðra handhafa ríkisvalds undir sig.
Skiptar skoðanir eru á því hvernig dómstólar standa sig í því hér á landi að veita löggjafar- og framkvæmdarvaldi aðhald. Eftirlit dómstóla með athöfnum annarra handhafa ríkisvalds er hins vegar ekki almennt heldur reynir á það þegar aðilar bera mál upp fyrir dómstóla þar sem reynir á stjórnskipulegt gildi laga og heimildir framkvæmdarvalds. Dómstólar annast ekki almennt eftirlit með störfum okkar hinna. Þá eru ýmis réttarfarsskilyrði sem þarf að uppfylla þ.m.t. áskilnaðurinn um lögvarða hagsmuni af sakarefni og að dómstólar svari ekki svokölluðum lögspurningum sem reynir oft á í slíkum málum. Einhverjir hafa bent á að strangar kröfur dómstóla varðandi réttarfarsskilyrði séu fyrst og fremst í þágu annarra valdhafa, þ.e. löggjafans og framkvæmdarvaldsins, og að það hafi leitt af sér verulegar takmarkanir á því hvaða athafnir opinberra aðila verði bornar undir dómstóla. Þá hefur verið vakið máls á því hvort að reglur um málsforræði og útilokun bindi hendur dómstóla of mikið þegar reynir á handhöfn framkvæmdavalds eða stjórnskipulegt gildi laga.
Aðrir eru hins vegar á því að sé tekið mið af þróun í réttarframkvæmd hér á landi verði ekki annað ályktað en að eftirlitshlutverk dómstólanna gagnvart framkvæmdavaldinu hafi aukist. Vegur þar þungt aukin áhersla á hugmyndir um réttarríkið og rétt borgaranna til að fá úrlausn sjálfstæðra dómstóla um hvort handhafar ríkisvalds misbeita valdi sínu.
Sú staða getur líka komið upp að dómstólar setji ofan í við aðrar stoðir ríkisvalds vegna aðgerðaleysis. Slíkir dómar hafa verið að falla erlendis – meðal annars á sviði umhverfismála og vegna loftslagsvandans. Ég nefni hér að 7. júní sl. féll dómur í æðsta stjórnsýsludómstóli Finnlands um það hvort að umhverfisverndarsamtök gætu borið aðgerðarleysi finnskra stjórnvalda í að draga úr losun gróðurhúslofttegunda undir dómstóla. Enda þótt að ekki hafi verið um áfellisdóm að ræða af þeirri ástæðu að ekki hafi legið fyrir eiginleg ákvörðun sem bera mátti undir dóminn má ráða af forsendum hans að dómstólar kunni að þurfa að skera úr áframhaldandi aðgerðarleysi.
Ég hef sjálf barist um árabil fyrir því að rétturinn til heilnæms umhverfis verði stjórnarskrárvarinn – og mun leggja á ný fram tillögur þessa efnis á þessu kjörtímabili. Meðal annars fyrir tilstilli Íslands var fjallað um þennan rétt í niðurstöðum leiðtogafundar Evrópuráðsins sem ég vísaði til hér áðan.
Ef löggjafarvaldið tekur ekki á þessu álitaefni getum við reiknað með því að slík mál muni rata til dómstóla sem þurfa þá að leysa úr álitaefninu. Að sjálfsögðu á þetta að vera hlutverk löggjafarvaldsins að móta almennar reglur sem framkvæmdavaldið fylgir eftir en dómstólar skeri úr álitaefnum slíkrar settra lagareglna ef á reynir.
En afskiptin geta verið í báðar áttir. Nýlega hefur reynt á mörk afskipta löggjafar- og framkvæmdarvalds af launakjörum dómara. Í frumvarpi til laga sem ég flutti til að draga úr launahækkunum til æðstu embættismanna var vitnað til þess í greinargerð að Feneyjanefnd Evrópuráðsins hefði sagt í áliti; „... að komi til skerðingar á kjörum dómara af efnahagslegum ástæðum þá þurfi að gæta þess að launin séu áfram í samræmi við virðingu embættisins og ábyrgð sem því fylgi. Almenn lækkun launa opinberra starfsmanna þegar harðnar verulega á dalnum megi ná til dómara og verði ekki talin brot á sjálfstæði dómstóla. Laun dómara hljóti að taka mið af aðstæðum og kjörum annarra háttsettra embættismanna. Það megi líta á slíkt sem tákn um samstöðu og félagslegt réttlæti.“ Nú stendur yfir dómsmál þar sem dómarar telji að þessi sameiginlega aðgerð vegi að sjálfstæði dómstóla. Eðli málsins samkvæmt eru það dómstólar sem þurfa að skera úr þeirri þrætu líkt og þegar deilt er um gildi löggjafar eða athafna framkvæmdavaldsins.
En það má spyrja sig þegar um er að ræða almennar aðgerðir til þess að bregðast við yfirvofandi efnahagsvanda þjóðarinnar og landsins forna fjanda verðbólgunni hvort að handhafar einnar greinar ríkisvaldsins þ.e. dómsvaldsins eigi að vera þar undanskildir? Spyrja má sig ef dómarar væru ávallt undanskildir slíkum breytingum hvort að í því fælust skilaboð um að sú grein ríkisvalds sé mikilvægari heldur en aðrar? Að sama skapi má spyrja hvort að slíkar breytingar vegi þá líka að sjálfstæði annarra greina ríkisvaldsins ekki síður en dómsvaldsins? Ég ítreka að á endanum er það dómstóla að skera úr þessum ágreiningi sem endranær – en það er mín skoðun að allar greinar ríkisvaldsins beri ríka skyldu til að sýna samfélagslega ábyrgð og samstöðu þegar tekist er á við efnahagslegan vanda.
Í stærra samhengi má greina visst jákvætt samspil handhafa ríkisvalds við að þróa samfélagið áfram. Stundum ryður löggjafinn nýjum viðhorfum braut en stundum er dómsvaldið í því hlutverki, þessa má sjá stað í jafnréttismálum til dæmis. Ég vil nefna annað dæmi um slíkt samspil í almannaþágu. Alþingi setti árið 1998 lög um þjóðlendur. Síðan hefur hægt og bítandi verið farið yfir allt landið á vegum framkvæmdarvaldsins til að draga mörk milli eignarlanda og þjóðlendna. Mörg málanna hafa komið til kasta dómstóla sem hafa leyst úr endanlegum álitamálum hvað þetta varðar. Einstaka lagabreytingar hefur þurft að gera til að fínpússa regluverkið. Ríki og sveitarfélög taka svo við umsýslu viðkomandi landsvæða. Þarna hafa allar þrjár greinar ríkisvaldsins og ýmsar deildir innan þess á 25 ára tímabili hjálpast að við að færa landsmönnum auðlind sem áður var mjög óljóst hver réði yfir.
Annað sem er sameiginlegt viðfangsefni er traust til okkar starfa. Ef marka má mælingar Gallup og OECD þá getum við bætt okkur verulega þar. Vantraust getur haft slæmar afleiðingar, gert erfiðara að halda uppi lögum og reglu og meðal annars aukið líkur á að popúlískir flokkar komist til valda með tilheyrandi hættu fyrir grundvöll samfélagsins. Eitt af því sem stuðlað getur að auknu trausti er gagnsæi. Nýlegar breytingar á upplýsingalögum fólu í sér að þau ná nú yfir allar þrjár greinar ríkisvaldsins. Það má spyrja sig hvort meira þurfi að koma til til að bæta aðgengi almennings að upplýsingum á öllum sviðum hins opinbera.
Í þessu sambandi vil ég velta því upp hvernig megi auka skilning á störfum dómara. Ég hygg að það sé nokkuð sérstakt hér á landi hversu mjög dómarar halda sér til hlés í opinberri umræðu. Að vissu marki er það skiljanlegt, sérstaklega í fámennu landi þar sem nálægðin er meiri en annars staðar. Dómar eiga að tala sínu máli og dómarar vilja sjálfsagt ekki lenda í þeirri aðstöðu að dragast inn í rifrildi um dómsniðurstöður. Ég vek hins vegar athygli á því til samanburðar að núverandi forseti Hæstaréttar Danmerkur skrifaði á árunum 2010-2022 tæplega 100 greinar í Jyllandsposten um áhugaverð dómsmál og það á meðan hann var hæstaréttardómari. Hann hætti því svo þegar hann varð forseti réttarins því þá yrði erfiðara fyrir hann að tjá sig í eigin nafni, þ.e.a.s. hættara væri að orð hans yrðu túlkuð sem skoðun Hæstaréttar.
Í framhaldinu má velta því upp hversu mikið löggjafarvaldið og framkvæmdavaldið geta tjáð sig um störf dómsvaldsins. Sjálf hef ég frekar haldið mér til hlés þegar niðurstöður dómsmála eru til umræðu í samfélaginu en hef þó oft heilmiklar skoðanir á málum. Á forsætisráðherra að tjá sig um niðurstöður dómstóla eða á hún að sleppa því að tjá sig um slíkar niðurstöður stöðu sinnar vegna? Þó að dómur sé endir allrar þrætu og ekki verði meira gert í málum getur maður vissulega haft skoðanir á niðurstöðunum – ýmist verið sammála eða haft verulegar athugasemdir við röksemdir eða niðurstöðu. En ef forsætisráðherra lýsir skoðun sinni þegar dómur er fallinn – er hún þá að hafa afskipti af dómstólum? Ég hef hins vegar ávallt verið skýr með það að þegar endanlegur dómur er fallinn ber framkvæmdavaldi skýlaust að fara að niðurstöðum dómstóla.
Í fyrrnefndri ályktun leiðtogafundar Evrópuráðsins var vísað í það fræga hugtak: checks and balances, á endanum snýst þetta samspil valdstoðanna um að veita mótspyrnu þegar komið er út fyrir eðlileg mörk og tryggja þannig eins konar jafnvægi þar sem enginn einn valtar yfir hina. Að flestu leyti held ég að okkur hafi lánast ágætlega að viðhalda slíku jafnvægi á Íslandi í heildina tekið. Og það er mikilvægt – þrískipting ríkisvaldsins sem fæst okkar velta mikið fyrir sér í daglegu lífi er í raun undirstaða þeirrar samfélagsgerðar sem við eigum og mikilvægi þess að viðhalda jafnvæginu milli ólíkra stoða verður seint ítrekað nægjanlega.
Takk fyrir.