Hoppa yfir valmynd

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál er starfrækt á grundvelli V. kafla upplýsingalaga nr. 140/2012 til að leysa úr ágreiningsmálum um aðgang almennings að upplýsingum hjá stjórnvöldum. Nefndin er sjálfstæð og óháð stjórnsýslunefnd sem skipað er til hliðar við hið almenna stjórnkerfi ríkis og sveitarfélaga. Valdsvið nefndarinnar nær til allrar stjórnsýslu hins opinbera án tillits til á hvaða stjórnsýslustigi ákvörðun er tekin. Aðili þarf því ekki að tæma aðrar kæruleiðir innan stjórnsýslunnar áður en til hennar er leitað. Úrskurðir nefndarinnar eru endanlegir og verður ekki skotið annað innan stjórnsýslunnar. Þeir hafa því jafnframt fordæmisgildi fyrir önnur stjórnvöld og stuðla þannig að auknu samræmi í framkvæmd upplýsingalaganna. 

Sjá nánar um kæruheimild og verklagsreglur nefndarinnar

Skipan úrskurðarnefndar

Samkvæmt 21. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 skipar forsætisráðherra þrjá menn í úrskurðarnefnd um upplýsingamál til fjögurra ára í senn og jafnmarga til vara. Tveir nefndarmenn og varamenn þeirra skulu uppfylla starfsgengisskilyrði héraðsdómara. Skal annar þeirra vera formaður nefndarinnar en hinn varaformaður. Nefndarmenn mega ekki vera fastráðnir starfsmenn í Stjórnarráði Íslands. Sjá skipan úrskurðarnefndar.

Nefndin er sjálfstæð í störfum sínum og óháð öðrum stjórnvöldum. Nefndin nýtur þó ritara og skrifstofuþjónustu úr forsætisráðuneytinu og má beina kærum til nefndarinnar á netfangið [email protected]. Einnig er unnt að senda kæru til nefndarinnar með því að fylla út rafrænt eyðublað á vef Stjórnarráðsins, mínar síður (sjá leiðbeiningar um notkun á mínum síðum).

Ritari nefndarinnar er Egill Pétursson. 

Hér fyrir neðan eru allir úrskurðir nefndarinnar. Á annarri síðu er hægt að nota fullkomnari leit sem tekur t.d. tillit til beygingar orða og þar er einnig hægt að leita innan ákveðins árs.


NúmerSummaryContent
1168/2023. Úrskurður frá 20. desember 2023

Kærendur óskuðu svara hjá matvælaráðuneyti um það til hvaða ákvæða í lögum um stjórn fiskveiða og lögum um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands reglugerð nr. 477/2011, um bann við notkun haukalóða við lúðuveiðar, sækti lagastoð sína. Ráðuneytið staðhæfði að ekki lægju fyrir nein gögn sem svöruðu spurningu kærenda. Þeim hefði hins vegar verið leiðbeint um það til hvaða ákvæða væri eðlilegt að líta til við mat á lagastoð reglugerðarinnar. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál taldi samkvæmt þessu að kærendum hefði ekki verið synjað um aðgang að gögnum, og var kærunni vísað frá úrskurðarnefndinni.

<p>Hinn 20. desember 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1168/2023 í máli ÚNU 23110009.</p> <h2><strong>Kæra, málsatvik og málsmeðferð</strong></h2> <p>Hinn 8. nóvember 2023 barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæra frá Valþóri ehf. og Skúmi útgerð ehf. vegna afgreiðslu matvælaráðuneytis á beiðni um gögn.</p> <p>Í kæru er rakið að árið 2011 hafi verið sett reglugerð um bann við notkun haukalóða við lúðuveiðar, nr. 477/2011. Í 5. gr. hennar hafi komið fram að reglugerðin væri sett samkvæmt ákvæðum laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, og laga um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, nr. 79/1997. Kærendur hafi frá árinu 2008 og þar til reglugerðin var sett gert út báta sem voru á lúðuveiðum með haukalóð. Setning reglugerðarinnar hafi haft veruleg áhrif á rekstur þeirra.</p> <p>Kærendur hefðu átt í samskiptum við matvælaráðuneytið í þeirri viðleitni að fá svör við þeirri spurn­ingu til hvaða lagagreina í framangreindum lögum reglugerð nr. 477/2011 sækti lagastoð sína, þar sem í reglugerðinni væri aðeins vísað til laganna með almennum hætti. Sendu kærendur ráðuneytinu fyrir­spurn þess efnis hinn 5. apríl 2023. Þeirri fyrirspurn var svarað hinn 2. maí sama ár. Frekari samskipti áttu sér stað í kjölfarið og sendi ráðuneytið kærendum annað erindi hinn 22. júní 2023. Vísaði ráðu­neytið þar til ákvæða í lögum nr. 116/2006 og 79/1997 sem horfa mætti til við mat á því hvert reglu­gerðin sækti lagastoð sína, nánar tiltekið til 8. gr. laga nr. 116/2006 og 1. mgr. 9. gr. og 14. gr. laga nr. 79/1997.</p> <p>Í framhaldi af því áttu sér stað frekari samskipti milli kærenda og ráðuneytisins auk þess sem aðilar funduðu um málið. Daginn eftir fund aðila hinn 27. september 2023 sendi ráðuneytið kærendum tölvu­póst þar sem fram kom að ráðuneytið gæti ekki gefið upplýsingar um það nú til hvaða ákvæða hefði verið horft þegar reglugerðin var sett árið 2011, sem haft gæti sama gildi og ef reglugerðin hefði vísað til tiltekinna ákvæða. Það hefði tíðkast á þeim tíma að vísa til laga í heild varðandi laga­stoð reglu­gerða.</p> <p>Frekari samskipti áttu sér stað í kjölfarið og hinn 31. október 2023 óskuðu kærendur enn á ný eftir svörum við spurningu sinni. Ráðuneytið svaraði erindinu samdægurs og vísaði til fyrri svara.</p> <p>Kæran var kynnt matvælaráðuneyti með erindi, dags. 18. nóvember 2023, og ráðuneytinu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p>Umsögn ráðuneytisins barst úrskurðarnefndinni hinn 27. nóvember 2023. Í henni kemur fram að það sé mat ráðuneytisins að málið snúist ekki um aðgang að upplýsingum, enda hafi ráðuneytið ekki ákveðið að halda neinum upplýsingum frá kærendum. Kærendur vilji að ráðuneytið búi til nýjar upp­lýsingar um það hvaða lagagreinar séu lagastoð fyrir reglugerð nr. 477/2011. Ráðuneytið hafi leiðbeint kærendum um það hvaða ákvæði hafi verið til staðar í lögum nr. 116/2006 og 79/1997 sem eðlilegt væri að vísa til sem lagastoðar. Þá hefði ráðuneytið upplýst að það gæti ekki gefið skriflega staðfestingu á því sem hefði sama gildi og ef vísað hefði verið til greinanna í reglugerðinni sjálfri. Ráðuneytið hafi ekki ákveðið að synja kærendum um aðgang að gögnum í málinu, enda séu ekki til staðar nein gögn sem synjað hafi verið um afhendingu á.</p> <p>Umsögn ráðuneytisins var kynnt kærendum með bréfi, dags. 29. nóvember 2023, og þeim veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Þær bárust hinn 4. desember 2023. Óþarft er að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úr­skurð­ar­­nefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.</p> <h2><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p>Mál þetta lýtur að viðleitni kærenda til að fá svör við þeirri spurningu til hvaða lagagreina í lögum um stjórn fiskveiða og lögum um fiskveiðar í landhelgi Íslands reglugerð nr. 477/2011 sæki lagastoð sína, þar sem í reglugerðinni sé aðeins vísað til laganna með almennum hætti.</p> <p>Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga er heimilt að bera synjun beiðni um aðgang að gögnum sam­­kvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Hið sama gildir um synjun beiðni um að afhenda gögn á því formi sem óskað er. Af því leiðir að úr­skurð­ar­vald nefndarinnar er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögn­um samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda fyrirliggjandi gögn á tiltæku formi.</p> <p>Matvælaráðuneyti hefur staðhæft að í ráðuneytinu liggi ekki fyrir nein gögn sem svari spurningu kær­enda. Ráðuneytið hafi hins vegar leitast við að leiðbeina kærendum um það til hvaða ákvæða eðlilegt megi teljast að líta til við mat á lagastoð reglugerðarinnar, þótt ekki sé hægt að slá því föstu með end­an­legum hætti að það séu þau ákvæði sem horft hafi verið til þegar reglugerðin var sett. Úrskurð­arnefnd um upplýsingamál telur samkvæmt þessu að kærendum hafi ekki verið synjað um aðgang að gögnum. Þar af leiðandi hefur í málinu ekki verið tekin ákvörðun sem er kæranleg til nefnd­ar­innar samkvæmt 20. gr. upplýsingalaga. Telji kærendur að reglugerð nr. 477/2011 skorti lagastoð geta þeir að öðrum skilyrðum uppfylltum leitað til umboðsmanns Alþingis eða dómstóla. Verður kærunni því vísað frá úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál.</p> <h2><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p>Kæru Valþórs ehf. og Skúms útgerðar ehf., dags. 8. nóvember 2023, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p>Trausti Fannar Valsson, formaður<br /> Hafsteinn Þór Hauksson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1167/2023. Úrskurður frá 20. desember 2023

Óskað var eftir upplýsingum hjá fjármála- og efnahagsráðuneyti um þann arf sem hefði tæmst til ríkissjóðs á grundvelli 55. gr. erfðalaga, nr. 8/1962, undanfarin fimm ár. Ráðuneytið kvað upplýsingarnar ekki liggja fyrir í ráðuneytinu og því væri ekki hægt að verða við beiðni kæranda. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál taldi sig ekki hafa forsendur til að draga þá staðhæfingu í efa og var ákvörðun ráðuneytisins því staðfest.

<p>Hinn 20. desember 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1167/2023 í máli ÚNU 23110002.</p> <h2><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p>Hinn 1. nóvember 2023 barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæra frá A, blaðamanni hjá DV, vegna afgreiðslu fjármála- og efnahagsráðuneytis á beiðni um gögn.</p> <p>Kærandi óskaði með erindi, dags. 27. september 2023, eftir upplýsingum um þann arf sem hefði tæmst til ríkis­sjóðs á grundvelli 55. gr. erfðalaga, nr. 8/1962, undanfarin fimm ár. Þá var jafnframt óskað eftir sund­­ur­liðun sem sýndi hversu marga arfleifendur um ræddi, hversu miklar innistæður á bankareikn­ing­­um eða beina peninga væri um að ræða, hversu margar fasteignir eða eignarhluta í fast­­eign­um og annars konar verðmæti sem við gæti átt, svo sem listmuni, innbú, hlutabréf, ökutæki og svo fram­­vegis. Þá óskaði kærandi eftir upplýsingum um hvernig færi með erfðafjárskatt í slíkum tilvikum.</p> <p>Erindi kæranda var ítrekað nokkrum sinnum. Hinn 27. október 2023 barst kæranda svar frá ráðuneyt­inu þar sem fram kom að málið hefði verið kannað. Ekki væri haldið utan um umbeðnar upplýsingar kerfisbundið með þeirri sundurliðun sem óskað væri eftir. Því væru ekki tiltæk gögn til þess að svara fyrirspurninni.</p> <p>Í kæru til úrskurðarnefndarinnar tiltekur kærandi að til vara sé farið fram á upplýsingar um fjölda arf­leifenda á tilgreindu tímabili ásamt heildarfjárhæðum sem runnu í ríkissjóð og eftir atvikum upplýs­ingar um verðmæti sem ekki hafi verið komið í verð. Til þrautavara sé óskað eftir upplýsingum sem varði fjármuni sem renni í ríkissjóð á grundvelli 55. gr. erfðalaga, t.d. um verkferla við viðtöku slíks erfðafjár, um verðmatsferlið eða annað sem varpað geti ljósi á afdrif fjórðu erfðarinnar.</p> <p>Kærandi telur að ráðuneytið, sem fari með yfirstjórn opinberra fjár- og efnahagsmála, hafi upplýsingar um tekjur og eignir hins opinbera, sem og um uppruna þeirra. Því liggi í hlutarins eðli að beiðni kær­anda hefði verið hægt að svara, að minnsta kosti að hluta til. Þá sé minnt á leiðbeiningarskyldu stjórn­valda sem og ákvæði 15. gr. upplýsingalaga um að stjórnvald skuli gefa beiðanda færi á að afmarka beiðni sína nánar áður en henni er vísað frá. Kærandi vísar til úrskurðarframkvæmdar úrskurðarnefnd­arinnar þess efnis að gögn geti talist fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga þótt það þurfi að afmarka þau eða taka saman, sbr. úrskurði nefndarinnar nr. 1073/2022 og 918/2020, þar sem nefndin hafi rak­ið að upplýsingar sem vistaðar væru í gagnagrunnum gætu talist fyrirliggjandi ef unnt væri að kalla þær fram með einföldum hætti.</p> <h2><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p>Kæran var kynnt fjármála- og efnahagsráðuneyti með erindi, dags. 8. nóvember 2023, og ráðuneytinu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Þá tiltók nefndin að æskilegt væri að í umsögninni væri því svarað hvort í ráðuneytinu lægju fyrir upplýsingar eða gögn um eigur sem runnið hafa í ríkissjóð á grundvelli 55. gr. erfðalaga síðastliðin fimm ár frá 27. september 2023, þótt ekki væri haldið utan um þau með kerfisbundnum hætti. Væru upplýsingarnar til óskaði nefndin eftir svörum við eftirfarandi atriðum:</p> <ol> <li>Með hvaða hætti þau væru vistuð í ráðuneytinu, þ.e. hvort þær væri að finna í málaskrá eða öðru kerfi eða gagnagrunni á vegum ráðuneytisins.</li> <li>Hvort þau væru sundurliðuð með þeim hætti sem fram kæmi í beiðni kæranda frá 27. sep­tem­ber 2023.</li> <li>Hversu mikla vinnu það myndi útheimta að taka upplýsingarnar eða gögnin saman í samræmi við beiðni kæranda frá 27. september 2023. Æskilegt væri að ráðuneytið lýsti því með eins ítar­­legum hætti og unnt væri, svo sem með lýsingu á fjölda aðgerða til að taka þau saman og hve langan tíma það tæki.</li> </ol> <p>Umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytis barst úrskurðarnefndinni sama dag. Þar kom fram að þessar upplýsingar lægju ekki fyrir í ráðuneytinu og því væri ekki hægt að verða við fyrirspurninni. Nefndin sendi ráðuneytinu annað bréf hinn 10. nóvember 2023 og óskaði upplýsinga um hvort ráðuneytið hygðist skila frekari umsögn til nefndarinnar en fram hefði komið í svari ráðuneytisins frá 8. nóvember 2023. Í svari ráðu­neytisins, dags. 17. nóvember 2023, kom fram að ítrekað væri að þessar upplýsingar væru ekki fyrir­liggjandi í ráðuneytinu.</p> <p>Umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytis var kynnt kæranda með bréfi, dags. 17. nóvember 2023, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir kæranda bárust ekki.</p> <h2><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p>Í máli þessu hefur kærandi óskað eftir upplýsingum í tengslum við 55. gr. erfðalaga, en í ákvæðinu kemur fram að eigi maður engan erfingja renni eigur hans í ríkissjóð. Þá hefur kærandi óskað eftir til­­­tek­inni sundurliðun upplýsinga, svo sem um heildarverðmæti, fjölda arfleifenda og sundurliðun verð­­mæta eftir tegund þeirra.</p> <p>Réttur almennings til aðgangs að gögnum tekur samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, til fyrirliggjandi gagna sem varða tiltekið mál, og tiltekinna fyrirliggjandi gagna. Samkvæmt 20. gr. sömu laga er heimilt að kæra til úrskurðar­nefnd­ar um upplýsingamál synjun beiðni um að veita aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Hið sama gildir um synjun beiðni um að afhenda gögn á því formi sem óskað er.</p> <p>Fjármála- og efnahagsráðuneyti kveður þær upplýsingar sem óskað er eftir ekki liggja fyrir í ráðuneyt­inu. Úrskurðarnefndin fór þess sérstaklega á leit við ráðuneytið að það veitti henni upplýsingar um það hvort upplýsingar um einhver þau atriði sem kærandi tiltók í beiðni sinni lægju fyrir hjá ráðu­neyt­inu, til að gera nefndinni kleift að leggja mat á það hvort ráðuneytinu kynni að vera skylt að taka upp­lýsingarnar saman. Svör ráðuneytisins við þessu voru afdráttarlaus um það að þær upp­lýs­ing­ar væru ekki fyrirliggjandi. Nefndin hefur ekki forsendur til að draga þá staðhæfingu ráðuneyt­isins í efa. Með vísan til þess liggur ekki fyrir synjun á afhend­ingu gagna í skilningi 1. mgr. 20.&nbsp;gr. upp­lýs­inga­laga. Verður ákvörðun fjármála- og efna­hags­ráðu­neytis því staðfest.</p> <p>Í kæru til úrskurðarnefndarinnar fer kærandi fram á upplýsingar umfram það sem fram kom í upphaf­legri beiðni til ráðuneytisins, sbr. vara- og þrautavarakröfur. Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að úrskurðurinn varðar aðeins þá beiðni sem kærandi setti fram við ráðuneytið og tekin var af­staða til í hinni kærðu ákvörðun.</p> <h2><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p>Ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytis, dags. 27. október 2023, er staðfest.</p> <p>Trausti Fannar Valsson, formaður<br /> Hafsteinn Þór Hauksson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1166/2023. Úrskurður frá 8. desember 2023

Óskað var eftir svari Vinnueftirlitsins við því hvort tiltekinn skíðahjálmur væri viðurkenndur við löndun á sama hátt og byggingarvinnuhjálmur. Stofnunin svaraði ekki kæranda og var málinu því vísað til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Vinnueftirlitið taldi að beiðni kæranda rúmaðist ekki innan gildissviðs upplýsingalaga þar sem ekki væri óskað aðgangs að fyrirliggjandi gögnum heldur eftir afstöðu stofnunarinnar. Úrskurðarnefndin féllst á það að beiðnin lyti ekki að fyrirliggjandi gögnum í vörslum stofnunarinnar. Var kærunni því vísað frá úrskurðarnefndinni.

<p>Hinn 8. desember 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1166/2023 í máli ÚNU 23110008.</p> <h2><strong>Kæra, málsatvik og málsmeðferð</strong></h2> <p>Hinn 7. nóvember 2023 barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæra frá Vinnuverndarnámskeiðum ehf. þar sem Vinnueftirlitið hefði ekki afgreitt beiðni kæranda um gögn innan 30 virkra daga, sbr. 3.&nbsp;mgr. 17. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Í erindi kæranda til Vinnueftirlitsins, dags. 26. september 2023, var vísað til þess að á námskeiði um áhættumat hefði komið fram af hálfu eins fyrirtækis sem starfaði á sviði löndunar að skíðahjálmar væru betri en klassíski byggingarvinnuhjálmurinn. Óskaði kærandi eftir svari Vinnueftirlitsins við því hvort eftirlitið viðurkenndi hjálminn Gecko MK11 Open Face á sama hátt og byggingarvinnuhjálminn þegar kæmi að löndun.</p> <p>Kæran var kynnt Vinnueftirlitinu með erindi, dags. 10. nóvember 2023 og stofnuninni gefinn kostur á að bregðast við henni. Jafnframt var þess óskað að Vinnueftirlitið léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p>Umsögn Vinnueftirlitsins barst úrskurðarnefndinni hinn 22. nóvember 2023. Í henni kemur fram að það sé mat Vinnueftirlitsins að beiðni kæranda rúmist ekki innan gildissviðs upplýsingalaga þar sem ekki sé óskað aðgangs að fyrirliggjandi gögnum heldur eftir afstöðu Vinnueftirlitsins til nánar til­greindra þátta.</p> <p>Umsögn Vinnueftirlitsins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 23. nóvember 2023, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 24. nóvember 2023, furðar hann sig á því að stofnunin kjósi að svara erindi sínu ekki efnislega. Kærandi haldi úti öryggis­námskeiðum fyrir nokkur af stærstu útgerðarfélögum landsins og þau hafi óskað eftir afstöðu Vinnu­eftirlitsins til þess hvers konar hjálma megi nota við löndun. Vinnueftirlitið eigi að svara mál­efna­lega spurningum um öryggismál sem brenni á fyrirtækjum landsins.</p> <p>Með erindi, dags. 30. nóvember 2023, óskaði úrskurðarnefndin eftir staðfestingu Vinnueftirlitsins á því að ekki lægju fyrir hjá stofnuninni gögn sem innihéldu upplýsingar um það hvort stofnunin viður­kenndi hjálminn Gecko MK11 Open Face á sama hátt og byggingarvinnuhjálminn þegar kæmi að löndun. Í svari Vinnueftirlitsins, dags. 4. desember 2023, kom fram að gögn sem innihéldu þær upp­lýsingar fyndust ekki í málaskrá stofnunarinnar.</p> <h2><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p>Í umsögn Vinnueftirlitsins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur stofnunin vísað til þess að beiðni kæranda beinist ekki að fyrirliggjandi gögnum heldur sé óskað eftir afstöðu Vinnueftirlitsins til nánar tilgreindra þátta.</p> <p>Samkvæmt meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga veita lögin rétt til aðgangs að fyrirliggjandi gögn­um. Af þessari meginreglu leiðir að þegar aðilum sem falla undir upplýsingalög berst beiðni um upp­lýs­ingar þá ber þeim á grundvelli laganna skylda til að kanna hvort fyrir liggi í vörslum þeirra gögn með þeim upplýsingum sem óskað er eftir, sbr. 15. gr. laganna, og í kjölfarið taka rökstudda ákvörðun um hvort veita beri kæranda aðgang að gögnunum á grund­velli laganna í heild eða að hluta.</p> <p>Af upplýsingalögum verður ekki leidd sambærileg skylda aðila sem heyra undir gildissvið laganna til að svara almenn­­um fyrir­spurn­um sem hafa ekki tengsl við gögn í vörslum þeirra. Ekki er útilokað að þeim aðil­um kunni að vera skylt að bregðast við slíkum fyrirspurnum þótt ekki liggi fyrir gögn með upplýs­ing­unum sem óskað er eftir, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og óskráða leið­beiningar­reglu þess efnis að stjórnvöldum sé skylt að veita þeim sem til þeirra leita nauð­synlega aðstoð og leið­beiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þeirra. Hins vegar er það almennt ekki í verka­hring úrskurðarnefndar um upplýsingamál að taka afstöðu til slíkra erinda miðað við hvernig hlutverk nefnd­arinnar er afmark­að í 20. gr. upp­lýs­inga­laga.</p> <p>Úrskurðarnefndin getur fallist á þá skýringu Vinnueftirlitsins að beiðni kæranda lúti ekki að fyrir­liggjandi gögnum í vörslum stofnunarinnar, sbr. 1.&nbsp;mgr. 5. gr. upplýsingalaga, heldur sé óskað eftir upp­lýsingum um það hvort stofnunin viðurkenni tiltekinn hjálm sem vísað var til í erindi kæranda til notkunar við löndun. Samkvæmt framangreindu telur úrskurðar­nefnd­in að ekki sé unnt að líta svo á að beiðni kæranda varði gögn í skilningi 3. mgr. 17. gr. upplýsingalaga. Því verður kær­unni vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <h2><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p>Kæru Vinnuverndarnámskeiða ehf., dags. 7. nóvember 2023, er vísað frá úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál.</p> <p>Trausti Fannar Valsson, formaður<br /> Hafsteinn Þór Hauksson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1165/2023. Úrskurður frá 8. desember 2023

Kærandi gerði kröfu um að fá afhent gögn máls hjá barnaverndarþjónustu Mið-Norðurlands. Í svari barnaverndarþjónustunnar kom fram að beiðnin væri afgreidd samkvæmt tilteknum verklagsreglum. Við meðferð málsins hjá úrskurðarnefnd um upplýsingamál upplýsti barnaverndarþjónustan að unnið væri að því að taka gögnin saman fyrir kæranda. Nefndin taldi því að kæranda hefði ekki verið synjað um aðgang að gögnum. Var kærunni vísað frá úrskurðarnefndinni.

<p>Hinn 8. desember 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1165/2023 í máli ÚNU 23110005.</p> <h2><strong>Kæra, málsatvik og málsmeðferð</strong></h2> <p>Hinn 2. nóvember 2023 barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæra frá A lögfræðingi, f.h. B, í tilefni af því að barnaverndarþjónusta Mið-Norðurlands afhenti kæranda ekki gögn.</p> <p>Með erindi, dags. 25. október 2023, var f.h. kæranda óskað eftir öllum gögnum máls hennar hjá barna­vernd­­arþjónustunni. Erindið var ítrekað tveimur dögum síðar. Í svari barnaverndarþjónustunnar, dags. 27. október 2023, kom fram að beiðnin væri afgreidd sam­kvæmt verklagsreglum samstarfssveitar­félaga í barna­verndarþjónustu Mið-Norðurlands, um af­hendingu gagna um persónuupplýsingar. Erindi kær­anda var ítrekað hinn 30. október 2023 með vísan til 45. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002. Þar kom fram að ef gögnin yrðu ekki afhent í síðasta lagi daginn eftir yrði málinu vísað til úrskurðarnefndar vel­­ferðarmála. Þá var óskað afhendingar á samningi um umgengni sem kæranda hefði verið sagt að gerð­ur hefði verið við hana.</p> <p>Í kæru til úrskurðarnefndarinnar er þess krafist með vísan til 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, að kæranda verði afhent þau gögn sem óskað var eftir. Kærandi sé aðili að málinu og eigi ótvíræðan rétt á að fá afhent öll þau gögn sem varða mál hennar, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.</p> <p>Kæran var kynnt barnaverndarþjónustu Mið-Norðurlands með erindi, dags. 10. nóvember 2023, og barnaverndarþjónustunni veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að barnaverndarþjónustan léti úr­skurð­ar­nefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p>Umsögn barnaverndarþjónustu Mið-Norðurlands barst úrskurðarnefndinni hinn 24. nóvember 2023. Þar kemur fram að kæranda hafi ekki verið synjað um aðgang að gögnum. Unnið sé nú að því að taka saman gögnin, í samræmi við verklagsreglur um afhendingu gagna um persónuupplýsingar samstarfs­sveitarfélaga í barnavernd Mið-Norðurlands, til að tryggja örugga úrvinnslu persónuupplýsinga.</p> <p>Óþarft er að rekja nánar það sem fram kemur í gögnum málsins, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga. Úrskurð­arnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.</p> <h2><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p>Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga er heimilt að bera synjun beiðni um aðgang að gögnum sam­kvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Hið sama gildir um synjun beiðni um að afhenda gögn á því formi sem óskað er. Af því leiðir að úrskurð­ar­vald nefndarinnar er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögn­um samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda fyrirliggjandi gögn á tiltæku formi.</p> <p>Barnaverndarþjónusta Mið-Norðurlands hefur staðhæft að beiðni kæranda hafi ekki verið synjað og að unnið sé að því að taka saman gögnin. Úrskurðarnefndin telur í samræmi við það að kæranda hafi ekki verið synjað um aðgang að gögnum. Þar af leiðandi hefur í málinu ekki verið tekin ákvörðun sem er kæranleg til úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 20. gr. upplýsingalaga. Verður því þegar af þeirri ástæðu að vísa kærunni frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p>Í fyrirliggjandi kæru kemur fram að kærandi sé aðili að því máli/málum sem hún hafi óskað aðgangs að hjá barnaverndarþjónustu Mið-Norðurlands og eigi ótvíræðan rétt á að fá afhent öll þau gögn sem varða mál hennar, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur ekki tekið afstöðu til þess hvort kæran lúti að gögnum í stjórnsýslumáli sem kærandi hafi aðild að, en bendir af þessu til­efni á að samkvæmt 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga gilda lögin ekki um aðgang að upplýs­ing­­um sam­kvæmt stjórnsýslulögum. Ákvarðanir um að synja aðila máls um aðgang að gögnum í slíkum til­­vikum verða ekki bornar undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Þá bendir nefndin einnig á að um rétt aðila að barnaverndar­mál­um til aðgangs að gögnum slíks máls er fjallað í 45. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, líkt og kær­andi hefur sjálfur bent á í samskiptum við barnaverndarþjónustu Mið-Norður­lands. Samkvæmt 6.&nbsp;gr. þeirra laga er heimilt er að skjóta úrskurðum og öðrum stjórn­valds­ákvörð­un­um barna­vernd­ar­þjón­ustu, þ.m.t. um aðgang að gögnum, til úrskurðarnefndar velferðarmála eftir því sem nánar er kveðið á um í lögunum. Slík sérákvæði um kærurétt ganga framar hinni almennu kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.</p> <h2><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p>Kæru A f.h. B, dags. 2. nóvember 2023, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p>Trausti Fannar Valsson, formaður<br /> Hafsteinn Þór Hauksson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1164/2023. Úrskurður frá 8. desember 2023

Deilt var um rétt kæranda til aðgangs að símtali við fjarskiptamiðstöð ríkislögreglustjóra, þar sem óskað hafði verið eftir aðstoð lögreglu vegna kæranda, sem væri mættur í jarðarför óvelkominn. Ríkislögreglustjóri taldi að réttur kæranda byggðist á 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, en að 3. mgr. sömu greinar kæmi í veg fyrir að honum yrði veittur aðgangur að símtalinu. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál taldi að kærandi hefði hagsmuni af því að fá heildstæða mynd af tildrögum og ástæðum þess að lögreglan var kölluð til. Féllst nefndin því á rétt kæranda til aðgangs að símtalinu.

<p>Hinn 8. desember 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1164/2023 í máli ÚNU 22110005.</p> <h2><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p>Með erindi, dags. 7. nóvember 2022, kærði A synjun embættis ríkislögreglu­stjóra á beiðni um gögn.</p> <p>Með símtali til Neyðarlínunnar hinn […] klukkan 16:36 var óskað eftir aðstoð lögreglu og mun fjarskiptamiðstöð ríkislögreglustjóra hafa tekið við símtalinu stuttu seinna. Í svonefndri dagbók lengri frá lögreglustjóranum á […] vegna málsins er skráð að klukkan 16:40 umræddan dag hafi verið óskað eftir aðstoð vegna kæranda sem hafi verið mættur óvelkominn í jarðarför. Af dagbókinni verður ráðið að lögreglumenn hafi rætt við kæranda og aðra hlutaðeigandi aðila og úr hafi orðið að kærandi hafi ekki verið viðstaddur at­höfnina sem um ræddi.</p> <p>Með tölvupósti til lögreglustjórans á […], dags. 21. júlí 2022, óskaði kærandi eftir afriti af sam­tali tilkynnanda við lögregluna og skýrslu lögreglumannanna sem hefðu komið á vett­vang. Starfsmaður lögreglunnar svaraði póstinum 27. júlí sama ár og tók fram að ekki hefði verið gerð eiginleg skýrsla heldur einungis stutt bókun um verkefnið. Væru upptökur af samtölum til staðar væru þær ekki af­hent­ar málsaðilum. Hinn 16. ágúst 2022 afhenti lögreglustjórinn kæranda útprentun af dagbókar­færsl­um lögreglu í málinu þar sem felldar höfðu verið á brott persónugreinanlegar upp­lýs­ing­ar um aðra ein­staklinga en hann sjálfan. Beiðni um afhendingu samtals tilkynnanda við lögreglu var framsend ríkis­lögreglustjóra.</p> <p>Með tölvupósti til ríkislögreglustjóra, dags. 26. ágúst 2022, óskaði kærandi eftir að fá ná­kvæmt afrit eða upptöku af beiðni þess aðila sem óskað hefði eftir íhlutun lögreglunnar á […] gagn­vart honum. Kærandi ítrekaði beiðni sína þó nokkrum sinnum en var loks synjað um aðgang að tilkynn­ing­unni hinn 3. nóvember 2022. Í svarinu kom fram að aflað hefði verið afstöðu tilkynnanda og að hann legðist gegn afhendingu gagnanna.</p> <p>Í kæru kemur fram að kærandi telji mikilvægt að hann fái afrit af sím­talinu, annars vegar þar sem hann telji sig eiga skilyrðislausan rétt á því, enda hafi afskipti lögreglu falið í sér inngrip í líf hans með afger­andi hætti, og hins vegar til að leggja mat á það hvers vegna lögreglan hafi orðið við erindi tilkynnanda og komið nánast eins og skot eftir að innhringing hafi átt sér stað til að koma í veg fyrir þátttöku kær­anda í athöfninni. Fyrir liggi hver sé til­kynnandi og því sé ekki um að ræða að koma þurfi í vegi fyrir að það upplýsist.</p> <h2><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p>Kæran var kynnt ríkislögreglustjóra með erindi, dags. 7. nóvember 2022, og embættinu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að embætti ríkislögreglustjóra léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að. Umsögn ríkislögreglu­stjóra barst úrskurðarnefndinni hinn 15. nóvember 2022 og meðfylgjandi henni voru þau gögn sem embættið taldi að kæran lyti að.</p> <p>Í umsögn ríkislögreglustjóra kemur fram að gagnabeiðni kæranda lúti að því að fá afhent afrit, hljóðrit og endurrit, símtals tilkynnanda til fjarskiptamiðstöðvar ríkislögreglustjóra. Ríkislögreglustjóri telji að um beiðni kæranda fari samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, þar sem kær­andi hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum, enda upplýsingar í til­kynningu sem varði hann sérstaklega. Á hinn bóginn standi einkahagsmunir tilkynnanda í vegi fyrir afhendingu gagnanna, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, en þeir séu mun ríkari en hagsmunir kæranda. Afstaða ríkislög­reglu­stjóra sé sú að hagsmunir tilkynnanda og hinnar látnu vegi þyngra en þeir hagsmunir sem kærandi hafi af því að hlusta á og fá afrit af símtalinu.</p> <p>Umsögn embættis ríkislögreglustjóra var kynnt kæranda með bréfi, dags. 15. nóvember 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Þær bárust hinn 22. nóvember sama ár. &nbsp;</p> <p>Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.</p> <h2><strong>Niðurstaða</strong></h2> <h3><strong>1.</strong></h3> <p>Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að hljóðriti og endurriti símtals tilkynnanda til fjar­skipta­miðstöðvar ríkislögreglustjóra. Af gögnum málsins verður ráðið að tilkynnandi hafi hringt í neyðar­númerið 112 þann […] klukkan 16:36 og að fjarskiptamiðstöð ríkislögreglustjóra hafi tekið við símtalinu stuttu seinna. Með símtalinu óskaði tilkynnandi eftir aðstoð lögreglu í tengslum kveðju­athöfn móður sinnar. Lögreglan mætti á vettvang og í kjölfar samskipta við hlutaðeigandi aðila varð úr að kærandi var ekki viðstaddur kveðjuathöfnina. Í samræmi við málatilbúnað kæranda beinist úrskurður þessi að símtali því sem fór á milli tilkynnanda og fjarskiptamiðstöðvar ríkislögreglustjóra.</p> <p>Ríkislögreglustjóri byggði afgreiðslu málsins á 14. gr. upplýsingalaga. Þar sem símtalið sem óskað er afrits af fór á milli tilkynnanda og fjar­skipta­miðstöðvar ríkislögreglustjóra, sem tók við símtalinu af vaktstöð samræmdrar neyðarsvörunar, eiga lög nr. 40/2008, um samræmda neyðarsvörun, og reglu­gerð nr. 570/1996, um framkvæmd samræmdrar neyðarsvörunar, ekki við um þau samskipti sem óskað er aðgangs að í mál­inu. Þá er hvorki í lögreglulögum, nr. 90/1996, né reglugerð um fjar­skipta­mið­stöð ríkislögreglu­stjóra, nr. 335/2005, sem sett er með stoð í lögunum, að finna ákvæði um að trún­aður skuli ríkja um efni sam­skipta tilkynnanda við fjarskiptamiðstöðina. Þá liggur fyrir að engir eftir­málar urðu af aðgerð­um lögreglunnar og varða gögnin því ekki rannsókn saka­máls eða saksókn sam­kvæmt 1. mgr. 4. gr. upp­lýsingalaga, nr. 140/2012. Að þessu og öðru framangreindu gættu fer um rétt kæranda til aðgangs að gögn­un­um eftir ákvæðum upplýsingalaga.</p> <h3><strong>2.</strong></h3> <p>Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Ákvæðið hefur verið skýrt svo að undir greinina falli ekki einvörðungu þau tilvik þegar maður óskar eftir aðgangi að gögn­um með upplýsingum um sig sjálfan, heldur taki hún einnig til þess þegar upplýsingarnar varða hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum.</p> <p>Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér bæði endurrit og hljóðrit símtals tilkynnanda til fjar­skiptamiðstöðvar ríkislögreglustjóra. Að mati nefndarinnar er ljóst að símtalið varðar kæranda sjálfan enda er tilefni símtalsins að óska aðstoðar lögreglu vegna hans og er kærandi þar sérstaklega nafn­greindur. Því fer um rétt kæranda til aðgangs að gögnunum samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga.</p> <p>Ríkislögreglustjóri styður synjun á beiðni kæranda um aðgang að gögnunum við 3. mgr. 14. gr. upp­lýs­ingalaga. Í ákvæðinu segir að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir sem mæla með því að upp­lýs­ingunum sé haldið leyndum þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum. Hefur ríkis­lögreglustjóri vísað til þess að símtölin hafi að geyma upplýsingar um einkamálefni tilkynnanda og hinnar látnu sem vegi þyngra en hagsmunir kæranda.</p> <p>Í athugasemdum við 3. mgr. 14. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að í aðstæðum líkt og þeim sem uppi eru í máli þessu sé líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upp­lýs­inga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Kjarni reglunnar í 3. mgr. felist í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir séu að meginstefnu hinir sömu og liggi að baki 9. gr. upplýsingalaga. Þá segir í athugasemdunum.</p> <blockquote> <p>Aðgangur að gögnum verður því aðeins takmarkaður ef talin er hætta á því að einka­hags­munir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingum. Aðila verður því ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upp­lýs­inga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verður að leggja mat á að­stæður í hverju máli fyrir sig. Regla 3. mgr. byggist á því að við hagsmunamatið sé ljóst hverjir verndarhagsmunirnir eru. Oft verður því að leita álits þess sem á andstæðra hags­muna að gæta, en yfirlýsing hans um að hann vilji ekki að upplýsingarnar séu veittar er þó ein og sér ekki nægjanleg ástæða til að synja beiðni um upplýsingar.</p> </blockquote> <p>Fyrir liggur að ríkislögreglustjóri leitaði eftir afstöðu tilkynnanda sem lagðist gegn því að umbeðin gögn yrðu afhent kæranda en líkt og kemur fram í fyrrgreindum athugasemdum er þetta þó ekki ein og sér nægjanleg ástæða til að synja kæranda um aðgang að gögnunum. Aðgangur kæranda að sím­talinu verður því aðeins takmarkaður ef einkahagsmunir annarra, af því að efni símtalsins fari leynt, vega þyngra en hagsmunir hans af því að geta kynnt sér efni þess.</p> <h3><strong>3.</strong></h3> <p>Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni símtals til­kynnanda til fjarskiptamiðstöðvar ríkislögreglustjóra. Að mati nefndarinnar má fallast á með ríkis­lög­reglustjóra að símtalið hafi að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra í skilningi 3. mgr. 14. gr. upp­lýsingalaga. Í þessu samhengi ber þess að geta að sú vernd sem ein­staklingar njóta til friðhelgi einkalífs nær einnig til þeirra sem látnir eru, sbr. t.d. úrskurði úr­skurð­ar­nefndarinnar nr. 648/2016, 703/2017 og 1071/2022. Á móti framan­greindu er til þess að líta að símtalið tengist vilja kæranda til þátttöku í kveðjuathöfn vegna einstaklings sem hann tengdist fjölskylduböndum annars vegar og hins vegar að sím­­talið varð kveikjan að því að lögreglan hafði af­skipti af kæranda. Telja verður að kærandi hafi hagsmuni af því að fá heildstæða mynd af tildrögum og ástæðum þess að lögreglan var kölluð til. Loks liggur fyrir að kærandi hefur frá upphafi vitað hver til­kynnandi var. Að framangreindu gættu og með hliðsjón af efni símtalsins er það mat úrskurðar­nefndar um upp­lýsingamál að hagsmunir kæranda að aðgangi að símtali tilkynnanda til fjarskipta­mið­stöðvar ríkis­lög­reglustjóra vegi þyngra en þeir andstæðu einkahagsmunir sem eru undir í málinu. Verður því fallist á rétt kæranda til aðgangs að endurriti af umbeðnu símtali.</p> <h2><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p>Embætti ríkislögreglustjóra er skylt að veita kæranda, A, aðgang að afriti símtals til fjarskiptamiðstöðvar ríkislögreglustjóra sem kæranda varðar og fram fór […].</p> <p>Trausti Fannar Valsson, formaður<br /> Hafsteinn Þór Hauksson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1163/2023. Úrskurður frá 8. desember 2023

Kærandi óskaði eftir gögnum sem kynnt hefðu verið á fundi sveitarstjórnar sveitarfélags. Sveitarfélagið kvað gögnin aðeins hafa verið kynnt á fundinum en ekki afhent sveitarfélaginu. Þau teldust því ekki fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál vísaði til þess að sem sveitarstjórnarfulltrúi hefði kærandi rýmri rétt til aðgangs að umbeðnum gögnum á grundvelli 28. gr. sveitarstjórnarlaga en samkvæmt upplýsingalögum. Ákvörðun sveitarfélagsins yrði þannig ekki kærð til úrskurðarnefndarinnar og var kærunni því vísað frá nefndinni.

<p>Hinn 8. desember 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1163/2023 í máli ÚNU 22110003.</p> <h2><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p>Með erindi, dags. 4. nóvember 2022, kærði A synjun […]bæjar á beiðni hans um aðgang að gögnum. Með erindi, dags. 18. október 2022, óskaði kærandi eftir gögn­um sem kynnt voru á fundi hjá […]bæ hinn 6. október sama ár. Efni fundarins var bygg­ing […]mannvirkis […] og fundinn sátu oddvitar meiri­hluta bæjarstjórnar, bæj­arstjóri, bygging­ar- og mann­virkjafulltrúi, verkfræðingur […] og arkitekt […].</p> <p>Bæjarstjóri […]bæjar svaraði erindinu samdægurs og afhenti kæranda fundargerð af fundinum. Sú fundargerð var lögð fram á fundi bæjarráðs hinn 20. október 2022. Í umræðum á fundinum óskaði kærandi að nýju eftir þeim gögnum sem kynnt hefðu verið. Hinn 27. október 2022 óskaði kærandi enn eftir sömu gögnum en fékk það svar frá bæjarstjóra […]bæjar samdægurs að engin frekari gögn lægju fyrir í stjórnsýslu sveitarfélagsins. Sama dag óskaði kærandi eftir gögnunum frá […]. Í svari […], dags. sama dag, kom fram að öll dreifing gagna væri á ábyrgð bæjarstjóra. Svarinu fylgdu engin gögn.</p> <p>Á fundi bæjarráðs, dags. 3. nóvember 2022, lagði kærandi fram fyrirspurn og óskaði enn eftir gögnum sem kynnt hefðu verið á fundinum hinn 6. október sama ár. Fulltrúar meirihluta bæjarráðs lögðu þá fram bókun þess efnis að tillögur hefðu verið kynntar á fundinum en engin gögn lögð fram.</p> <p>Kærandi telur að sem bæjarfulltrúi í bæjarstjórn […]bæjar eigi hann rétt til aðgangs að þessum gögnum með vísan til samþykkta um stjórn bæjarins auk sveitarstjórnarlaga.</p> <h2><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p>Kæran var kynnt […]bæ með erindi, dags. 7. nóvember 2022, og sveitarfélaginu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að sveitarfélagið léti úrskurðar­nefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p>Umsögn […]bæjar barst úrskurðarnefndinni hinn 21. nóvember 2022. Í umsögninni kemur fram að á fundinum hinn 6. október 2022 hafi aðeins verið gerð grein fyrir þeim gögnum sem tilgreind væru í fundargerðinni en gögnin ekki afhent sveitarfélaginu þar sem þau væru enn í vinnslu hjá […]. Til stæði að […]bær fengi gögnin afhent þegar þau væru tilbúin. Gögnin teljist því ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Þá leiki vafi á því hvort úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi úrskurðarvald varðandi rétt sveitarstjórnarmanna til aðgangs að gögnum samkvæmt sveitar­stjórn­ar­lögum, þar sem innviðaráðuneytinu sé ætlað að skera úr um rétt eða skyldu þeirra sem lúta eftirliti þess samkvæmt lögunum.</p> <p>Umsögn […]bæjar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 22. nóvember 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir kæranda bárust ekki. Óþarft er að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úr­skurð­ar­nefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.</p> <h2><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p>Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum sem kynnt voru á fundi hjá […]­bæ hinn 6. október 2022 í tilefni af byggingu […]mannvirkis. […]bær kveður gögnin ekki hafa legið fyrir þegar kær­andi óskaði eftir þeim, þar sem þau hefðu aðeins verið kynnt á fundinum en ekki afhent sveit­ar­fél­aginu. Kærandi telur að gögnin hljóti að hafa legið fyrir og vísar til þess að sem sveit­arstjórnarfulltrúi hjá […]bæ eigi hann rétt til aðgangs að gögnum hjá sveitarfélaginu sam­kvæmt samþykktum um stjórn […]bæjar og sveitarstjórnarlögum.</p> <p>Í 28. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, er mælt fyrir um rétt til aðgangs að gögnum og þagnarskyldu:</p> <blockquote> <p>Vegna starfa sinna í sveitarstjórn á sérhver sveitarstjórnarmaður rétt á að kynna sér gögn og upplýsingar sem fyrir liggja í stjórnsýslu sveitarfélags og varða málefni sem komið geta til umfjöllunar í sveitarstjórn.<br /> Sveitarstjórnarmaður skal eiga eðlilegan aðgang að skrifstofu og stofnunum sveitar­félags­ins í þeim tilgangi að kynna sér starfsemi sveitarfélagsins og rekstur.<br /> Sveitarstjórn skal í samþykkt um stjórn sveitarfélags mæla nánar fyrir um rétt sveitar­stjórn­armanna til að fá afhent afrit gagna sem falla undir 1. mgr. og um fyrirkomulag og fram­kvæmd aðgangs að skrifstofu og stofnunum sveitarfélags skv. 2. mgr.<br /> Sveitarstjórnarmenn skulu gæta trúnaðar um það sem þeir verða áskynja í starfi sínu og leynt á að fara samkvæmt ákvæðum X. kafla stjórnsýslulaga.</p> </blockquote> <p>[…]bær hefur útfært rétt sveitarstjórnarmanna til aðgangs að gögnum í 20. gr. samþykktar um stjórn sveit­arfélagsins. Er þar meðal annars í 2. mgr. kveðið á um málsmeð­ferð þegar beiðni er lögð fram og í 3. mgr. segir að séu gögn undanþegin upplýsingarétti almennings sé óheimilt að taka af þeim afrit og fara með þau af skrifstofu, sbr. 28. gr. sveitarstjórnarlaga, nema að höfðu samráði við bæjar­stjóra eða við­komandi yfirmann.</p> <p>Samkvæmt 1. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga hefur ráðherra eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyld­­um sínum samkvæmt lögunum og öðrum löglegum fyrirmælum. Samkvæmt 1. mgr. 111. gr. lag­anna er aðila máls heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftir­­­­­liti þess samkvæmt 109. gr. laganna.</p> <p>Kærandi er sveitarstjórnarfulltrúi í sveitarstjórn […]bæjar. Ákvæði 28. gr. sveitarstjórnarlaga veita honum rýmri rétt en hann hefur samkvæmt ákvæð­um upplýsingalaga til aðgangs að gögnum og upp­lýs­ingum sem fyrir liggja í stjórnsýslu […]­bæjar og varða málefni sem komið geta til umfjöllunar í sveit­arstjórn. Það er mat úrskurðar­nefnd­arinnar að ákvæðið beri að skoða í þessu sam­hengi sem sér­ákvæði gagnvart almennum ákvæðum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Af því leiðir að ákvörð­un […]bæjar gagnvart kæranda verður ekki kærð til úrskurðar­nefndar um upplýsingamál heldur til þess ráðherra sem fer með málefni sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 111. gr. laganna. Verð­ur því að vísa kæru þessari frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <h2><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p>Kæru A, dags. 4. nóvember 2022, er vísað frá úrskurðarnefnd um upp­lýsinga­mál.</p> <p>Trausti Fannar Valsson, formaður<br /> Hafsteinn Þór Hauksson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1162/2023. Úrskurður frá 16. nóvember 2023

Deilt var um rétt kæranda til aðgangs að samningum sem Happdrætti Háskóla Íslands hefði gert um rekstur á happdrættisvélum. Synjun Happdrættis Háskóla Íslands var byggð á 2. málsl. 9. gr. og 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Úrskurðarnefndin taldi að samningarnir teldust ekki varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðsemjenda Happdrættis Háskóla Íslands og að 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga stæði aðgangi kæranda þannig ekki í vegi. Þá taldi nefndin að jafnvel þótt gögnin vörðuðu að einhverju leyti samkeppnisrekstur Happdrættis Háskóla Íslands fælu þau ekki í sér upplýsingar sem væru til þess fallnar að valda Happdrætti Háskóla Íslands tjóni ef veittur yrði aðgangur að þeim. Var Happdrætti Háskóla Íslands því gert skylt að afhenda kæranda samningana.

<p>Hinn 16. nóvember 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1162/2023 í máli ÚNU 23020004.</p> <h2><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p>Með erindi, dags. 7. febrúar 2023, kærði A lögmaður, f.h. Catalina ehf., afgreiðslu Happ­drættis Háskóla Íslands á beiðni um aðgang að gögnum, með vísan til 3. mgr. 17. gr. upp­lýs­inga­laga, nr. 140/2012.</p> <p>Kærandi óskaði hinn 27. febrúar og 29. september 2020 eftir upplýsingum frá Happdrætti Háskóla Ís­lands um þær forsendur sem bjuggu að baki ákvörðunum varðandi þóknunarhlutfall í þjónustu­samn­ingum happdrættisins við rekstrar­aðila um rekstur Gullnámuhappdrættisvéla á veitingastöðum og hverju það sætti að þóknunarhlutfallið væri ekki það sama gagnvart öllum rekstraraðilum sem sömdu við Happdrætti Háskóla Íslands um rekstur slíkra véla.</p> <p>Með bréfum, dags. 26. mars og 29. september 2020, veitti Happdrætti Háskóla Íslands kæranda upp­lýs­ingar um helstu samnings­markmið þess og sjónarmið um þóknunarhlutföll við gerð samninga við rekstrar­aðila um rekstur happdrættisvéla en taldi sig ekki geta orðið frekar við beiðnum kæranda með vísan til þess að þær sneru að öðru leyti að mikilvægum virkum fjárhags- og viðskiptahags­munum ann­arra rekstraraðila.</p> <p>Með erindi til Happdrættis Háskóla Íslands, dags. 19. desember 2022, óskaði kærandi eftir upp­lýs­ing­um um eftirtalin atriði:</p> <ol> <li>Afrit af skilmálum Happdrættis Háskóla Íslands um hvar happdrættisvélum verður komið fyrir.</li> <li>Afrit af skilmálum Happdrættis Háskóla Íslands um þóknanir rekstraraðila.</li> <li>Afrit af öllum samningum sem Happdrætti Háskóla Íslands hefur gert um rekstur á happ­drættis­vélum.</li> </ol> <p>Tekið var fram í beiðninni að kærandi gerði ekki athugasemdir við það að strikað yrði yfir nöfn rekst­rar­­aðila með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Þar sem erindinu hafði ekki verið svarað vísaði kærandi málinu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál hinn 7. febrúar 2023.</p> <h2><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p>Kæran var kynnt Happdrætti Háskóla Íslands með erindi, dags. 8. febrúar 2023, og stofnuninni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.</p> <p>Með erindi til kæranda, dags. 16. febrúar 2023, synjaði Happdrætti Háskóla Íslands beiðni hans og var erindið jafnframt gert að umsögn til úrskurðarnefndarinnar. Í umsögn Happdrættis Háskóla Íslands er m.a. tekið fram hvað varði fyrstu tvo liðina í beiðni kæranda að happdrættið hafi hvorki samið skil­mála um hvar happdrættisvélum sé komið fyrir né skilmála um þóknanir rekstraraðila og geti því ekki orðið við beiðni um afrit af slíkum skilmálum. Þriðja lið beiðninnar svarar Happdrætti Háskóla Íslands á þá leið að fyrirliggjandi samningar hafi verið gerðir við samkeppnisaðila kæranda, þeir séu einka­réttarlegs eðlis og efni þeirra ekki opinbert. Þá lúti beiðni kæranda að mikilvægum virkum fjár­hags- og viðskiptahagsmunum annarra rekstraraðila, einkum þeim viðskiptakjörum sem Happ­drættis Há­skóla Íslands hafi tryggt sér í samningum við þessa seljendur. Afhending Happdrættis Há­skóla Ís­lands á slíkum rekstrarsamningum sé skýrt brot á skyldum þess gagnvart þessum rekstraraðilum og myndi engu breyta þótt strikað yrði yfir heiti rekstraraðila í þeim samningum. Þá fæli slík afhending í sér að kæranda yrðu afhentar viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikil­­væga viðskiptahagsmuni aðila sem standi í beinni samkeppni við hann og komi afhendingin einnig niður á hagsmunum Happdrættis Háskóla Íslands af að tryggja einkaréttarlega hagsmuni sína til hag­stæðra viðskiptakjara í frjálsum samningum við slíka aðila.</p> <p>Jafnframt sé Happdrætti Háskóla Íslands í beinni samkeppni við annan kaupanda sambærilegrar rekst­rar­­þjónustu, Íslandsspil sf., sem reki áþekkar vélar. Sem kaupandi þjónustunnar standi Happ­drætti Há­skóla Íslands því með viðskiptum sínum við seljendur rekstrarþjónustu í beinni samkeppni við annan kaupanda slíkrar þjónustu. Happdrætti Háskóla Íslands sé því einnig heimilt á grundvelli 4.&nbsp;tölul. 10. gr. upplýsingalaga að takmarka aðgengi almennings að umræddum gögnum. Þessu til stuðn­ings er í umsögninni vísað til athugasemda með ákvæðinu í greinargerð með frumvarpi því sem varð að gild­andi upp­lýs­ingalögum.</p> <p>Með erindi til kæranda, dags. 20. febrúar 2023, rakti úrskurðarnefndin að ekki væri ástæða fyrir nefnd­ina að aðhafast frekar í málinu í ljósi þess að kæran hefði lotið að töfum á afgreiðslu og að beiðni kær­anda hefði verið afgreidd. Gaf úrskurðarnefndin kæranda þó kost á að koma á framfæri frekari athuga­semdum stæði vilji hans til þess að málið yrði tekið til úrskurðar sem og hann gerði með athuga­semdum 15. mars 2023.</p> <p>Í athugasemdum kæranda er rökstuðn­ingi Happdrættis Háskóla Íslands mótmælt. Kærandi tekur fram að aðalatriðið sé að hann fái aðgang að öllum samningum sem Happdrætti Háskóla Íslands hafi gert um rekstur happdrættisvéla en markmiðið sé að sjá hvort jafnræðis hafi verið gætt í samningunum. Aðilar sem séu með happdrættisvélar frá Happdrætti Háskóla Íslands fái greidda þóknun fyrir að reka vél­arnar og þóknunin sé tiltekið prósentuhlutfall af brúttóveltu. Happdrætti Háskóla Íslands sé skylt að gæta jafnræðis og rekstraraðilar eigi því að fá sömu þóknun. Umbeðin gögn séu nauðsynleg svo unnt sé að leggja mat á hvort kæranda hafi verið mismunað og hversu mikil mismununin sé þá. Kær­andi telji sig eiga skýran rétt til þess að fá aðgang að umræddum gögnum enda falli Happdrætti Háskóla Ís­lands undir upplýsingalög, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 1043/2021.</p> <p>Athugasemdir kæranda voru kynntar Happdrætti Háskóla Íslands með bréfi, dags. 21. mars 2023. Við­bót­arathugasemdir Happdrættis Háskóla Íslands bárust úrskurðarnefndinni hinn 3. apríl 2023. Í athuga­semdunum bendir Happdrætti Háskóla Íslands meðal annars á að ef kærandi fái afrit af samn­ing­um við samkeppnisaðila sína þá fái hann augljóslega upplýsingar um öll þau viðskiptalegu atriði sem gildi í samningssambandi þessara rekstraraðila við Happdrætti Háskóla Íslands. Viðskiptakjör og önnur umsamin ákvæði í samningunum séu óumdeilanlega upplýsingar sem snúi beinlínis að sam­keppni þessara aðila á þeim markaði sem þeir starfi á. Því myndi afhending allra þessara samninga hafa mjög mikil áhrif á samkeppni og væri kærandi með því settur í óeðlilega sterka samningsstöðu.</p> <p>Hvað varðar 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga bendir Happdrætti Háskóla Íslands meðal annars á að lykil­atriði við mat á því hvort almannahagsmunir séu fyrir hendi sé hvort samkeppni hins opinbera aðila sé á markaði við einkaaðila sem ekki séu skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Óum­deil­an­legt sé að Happdrætti Háskóla Íslands og Íslandsspil sf. eigi í samkeppni á samkeppnismarkaði. Svo bein sé þessi samkeppni að í sumum tilvikum hýsi rekstraraðila bæði vélar frá Happdrætti Háskóla Íslands og Íslandsspilum sf. Þá sé Íslandsspil sf. ekki skyldugt til að gefa upplýsingar um stöðu sína, svo sem að veita aðgang að samn­ingum sínum við rekstraraðila félagsins. Hér sé því um að ræða þá aðstöðu sem 4. tölul. 10. gr. lag­anna sé sérstaklega ætlað að taka til en skylda til að opinbera efni rekstrar­­samn­inga Happdrættis Há­skóla Íslands myndi skaða samkeppnisstöðu þess gagnvart Íslands­spilum sf. og þar með raska þeim al­mannahagsmunum sem felist í því að opinber aðili fái að standa jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum.</p> <p>Viðbótarathugasemdir Happdrættis Háskóla Íslands voru kynntar kæranda með bréfi, dags. 11. apríl 2023, og bárust lokaathugasemdir kæranda nefndinni 21. sama mánaðar.</p> <p>Úrskurðarnefnd um upplýsingamál leitaði afstöðu hlutaðeigandi fyrirtækja til afhendingar fyrirliggjandi samn­inga, sbr. 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga, með erindum 31. ágúst 2023. Svör bárust frá tveimur fyrir­tækjum 8. og 27. september 2023, annað fyrirtækið lagðist gegn afhendingu samnings þess við Happ­drætti Háskóla Íslands en hitt benti á að allur veitingarrekstur fyrirtækisins, þ.m.t. samningar við Happ­drætti Háskóla Íslands, hefði verið seldur á árinu 2018. Ekki bárust önnur skrifleg viðbrögð við erind­um úrskurðar­nefndarinnar.</p> <p>Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.</p> <h2><strong>Niðurstaða</strong></h2> <h3><strong>1.</strong></h3> <p>Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum um rekstur happdrættisvéla Happdrættis Háskóla Íslands. Nánar tiltekið laut beiðni kæranda að eftirfarandi gögnum:</p> <ol> <li>Afriti af skilmálum Happdrættis Háskóla Íslands um hvar happdrættisvélum verður komið fyrir.</li> <li>Afriti af skilmálum Happdrættis Háskóla Íslands um þóknanir rekstraraðila.</li> <li>Afriti af öllum samningum sem Happdrætti Háskóla Íslands hefur gert um rekstur á happdrættisvélum.</li> </ol> <p>Upplýsingalög, nr. 140/2012, taka samkvæmt 2. gr. til allrar starfsemi stjórnvalda og lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera með nánar tilgreindum takmörkunum. Um Happdrætti Há­skóla Íslands gilda samnefnd lög nr. 13/1973 og reglugerð nr. 500/2020. Í 1. gr. reglugerðarinnar segir að Happdrætti Háskóla Íslands sé sjálfstæð stofnun í eigu Háskóla Íslands, sem er opinber stofn­un samkvæmt lögum um opinbera háskóla, nr. 85/2008. Samkvæmt þessu verður að líta svo á að starf­semi Happdrættis Háskóla Íslands falli undir gildissvið upplýsingalaga.<br /> Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum nær aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. orða­­­lag ákvæða 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 14. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi til gild­­­andi upplýsingalaga er tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggi á þeim tíma­­­punkti þegar beiðni um aðgang sé sett fram og í þeirri mynd sem þau séu á þeim tíma. Þeim sem falla undir lögin sé því ekki skylt á grundvelli laganna að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna.</p> <p>Í umsögn Happdrættis Háskóla Íslands er vísað til þess að hvorki séu til skilmálar um hvar happdrættis­vélum verður komið fyrir né um þóknanir rekstraraðila. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki ástæðu til þess að rengja þessar upplýsingar. Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að úrskurðarvald úr­skurð­arnefndar um upplýsingamál er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda fyrirliggjandi gögn á tiltæku formi. Þegar svo háttar til að gagn er ekki fyrirliggjandi er ekki um að ræða synjun á aðgangi að gögnum sem kæranleg er til nefndarinnar á grundvelli 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga. Í samræmi við fram­angreint eru ekki lagaskilyrði fyrir því að fjalla um rétt kæranda til aðgangs að þeim gögnum sem eru tilgreind í liðum 1 og 2 hér að framan. Verður því að vísa kærunni frá að því marki sem hún lýtur að aðgangi að þessum gögnum.</p> <h3><strong>2.</strong></h3> <p>Eftir stendur þriðji liður kærunnar en þar óskar kærandi eftir afriti af öllum samningum sem Happ­drætti Háskóla Íslands hefur gert um rekstur á happdrættisvélum. Um rétt kæranda til aðgangs að gögn­unum fer eftir 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, en samkvæmt ákvæðinu er þeim sem falla undir lögin skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna.</p> <p>Eins og kæruefnið horfir við úrskurðarnefnd um upplýsingamál verður ekki talið að kærandi óski eftir aðgangi að upplýsingum um nöfn viðsemjenda Happdrættis Háskóla Íslands. Tekur nefndin því í úrskurðinum ekki afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að þeim upplýsingum eða öðrum atriðum í samningunum sem gætu gefið til kynna hver viðsemjandinn er.</p> <p>Synjun Happdrættis Háskóla Íslands er meðal annars byggð á 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga en sam­kvæmt ákvæðinu er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða mikilvæga virka fjár­hags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athuga­semd­um við 9. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga er tekið fram að ákvæðið feli í sér nokkurs konar vísi­reglu um það hvenær sé rétt að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Þá segir eftir­far­andi:</p> <blockquote> <p>Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.</p> </blockquote> <p>Í athugasemdunum segir enn fremur um 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga:</p> <blockquote> <p>Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskipta­hags­muni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða sam­keppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir máli að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opin­berra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opin­bera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.</p> </blockquote> <p>Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga gera lögin ráð fyrir að metið sé í hverju og einu til­viki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrir­tækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við framkvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram.</p> <p>Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu upplýsingalaga um upp­lýs­ingarétt almennings er ætlað að tryggja. Við mat á hagsmunum almennings skiptir almennt verulegu máli hvort og þá að hvaða leyti þær upplýsingar sem um ræðir lúta að ákvörðunum um ráðstöfun opin­bers fjár.</p> <p>Happdrætti Háskóla Íslands hefur afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál samningana sem beiðni kær­anda lýtur að. Um er að ræða 22 samninga sem eiga það sammerkt að varða rekstur á happdrættis­vélum undir nöfnunum Gullnáman og/eða Gullregn. Á meðal samninganna eru tveir samningar sem Happdrætti Háskóla Íslands hefur gert við sama einkaaðila og samningur við kæranda, sem hann hefur þegar undir höndum. Elsti samningurinn er dagsettur 29. nóvember 1996 og sá yngsti 2. september 2020.</p> <p>Í öllum samningunum er að finna upplýsingar um þóknanir rekstraraðila fyrir það að hýsa og sjá um happ­drættis­vélar Happdrættis Háskóla Íslands en þessar greiðslur eru í sumum samningum nefndar um­boðslaun. Ákvæði samninganna um þóknanir eiga það öll sameiginlegt að ekki er kveðið á um sér­staka upphæð heldur er stuðst við viðmið, það er ákveðið prósentuhlutfall sem er í langflestum til­vikum reiknað af brúttóveltu happdrættisvélanna sem rekstraraðilinn hýsir og hefur umsjón með. Önnur ákvæði samninganna eru að mestu leyti almenns eðlis en í samningunum er meðal annars mælt fyrir um skyldur rekstraraðila í tengslum við rekstur happdrættisvélanna, skiptingu einstakra kostnaðar­liða á milli samningsaðila, hvernig skuli standa að greiðslu vinninga og tæmingu happdrættisvélanna o.fl.</p> <p>Fyrir liggur að upplýsingar um greiðslur samkvæmt samningum eru upplýsingar um fjárhagsmálefni samn­ingsaðila. Í því felst þó ekki að sjálfkrafa sé rétt á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga að halda skuli upp­lýsingunum leyndum. Til þess er að líta að upplýsingar um greiðslur vegna kaupa opinbers aðila á þjónustu varða með beinum hætti ráðstöfun opinberra hagsmuna. Í ljósi meginreglu upplýsingalaga, sbr. 5. gr. laganna, geta hagsmunir almennings af því að fá aðgang að slíkum upplýsingum rutt til hliðar við­skiptalegum hagsmunum enda hafi ekki verið sýnt fram á að það valdi viðkomandi samningsaðila tjóni verði upplýsingarnar gerðar opinberar. Hefur úrskurðarnefndin m.a. byggt á því í úrskurðum sínum að það sjónarmið, að upplýsingar um umsamið endurgjald opinberra aðila til einkaaðila fyrir veitta þjónustu eða vörur skuli fara leynt, verði að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upp­lýs­ingalaga um upplýsingarétt almennings.</p> <p>Það er mat nefndarinnar, eftir yfirferð á fyrirliggjandi samningum, að samningarnir teljist ekki varða mikil­væga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi einkaaðila og að 9. gr. upplýsingalaga standi þannig ekki í vegi að upplýsingarnar verði afhentar kæranda. Er í því samhengi vandséð að mati nefnd­arinnar að hvaða leyti afhending samninganna kynni að valda einkaaðilunum tjóni. Þá hefur hvorki Happdrætti Háskóla Íslands né sá eini einkaaðili sem svaraði bréfi nefndarinnar lýst með hvaða hætti afhending samninganna muni skaða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni. Í þessu sam­bandi verður að benda á að almenn skírskotun til þess að í samningunum sé að finna viðkvæmar upp­lýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni getur ein og sér ekki réttlætt að vikið sé frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga á grundvelli undantekningarreglu 9. gr. laganna.</p> <p>Úrskurðarnefndinni þykir rétt að benda á að vissulega má við því búast að almenn vitneskja um kjör í viðskiptum fyrirtækja við hið opinbera geti að einhverju leyti haft áhrif samkeppnisstöðu þeirra og kunni jafnvel að raska samkeppnisstöðu hins opinbera, hvort sem er ríki eða sveitarfélaga. Það sjónar­mið verður þó, eins og fyrr segir, að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upplýsingalaga um upp­lýsingarétt almennings. Í því sambandi er m.a. rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar, sem gera samninga við stjórnvöld eða lögaðila er falla undir ákvæði upplýsingalaga, verða í senn að vera búin undir að mæta samkeppni frá öðrum sem og að borgararnir láti reyna á rétt sinn til aðgangs að upplýsingum um viðkomandi samninga, meðal annars í því skyni að stuðla að gagnsæi í stjórn­sýsl­unni og veita stjórnvöldum aðhald.</p> <p>Í ljósi alls framangreinds telur úrskurðarnefndin að Happdrætti Háskóla Íslands hafi ekki verið heimilt að synja kæranda um aðgang að umræddum samningum á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga.</p> <h3><strong>3.</strong></h3> <p>Happdrætti Háskóla Íslands hefur einnig byggt synjun á beiðni kæranda um aðgang að umbeðnum gögn­um á 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Ákvörðunin er rökstudd með þeim hætti að upplýsingarnar gætu skaðað samkeppnisstöðu þess gagnvart Íslandsspilum sf. og þar með raskað þeim almanna­hags­munum sem felast í því að opinber aðili fái að standa jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum.</p> <p>Samkvæmt 4. tölul. 10. gr. er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum ef mikilvægir almanna­hagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir eftirfarandi:</p> <blockquote> <p>Markmiðið með þessu frumvarpi er m.a. að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitn­eskju um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Óheftur réttur til upplýsinga getur á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyld­ugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum er lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona háttar til.</p> </blockquote> <p>Þá segir enn fremur í athugasemdunum:</p> <blockquote> <p>Meginsjónarmiðið að baki þessu ákvæði er að opinber aðili eigi að standa jafnfætis öðrum sam­keppnisaðilum í viðskiptum, hvorki betur né verr. Athuga verður þó í þessu sambandi að í sumum tilvikum eru fyrir hendi skýrar reglur um skyldu stjórnvalda til þess að veita upp­lýsingar í tengslum við viðskipti, sbr. lög nr. 65/1993, um framkvæmd útboða. Ákvæðið er sem fyrr segir einskorðað við þá stöðu þegar opinberir aðilar eru í samkeppni við aðra aðila. Ákvæðinu verður því ekki beitt þegar hið opinbera starfar í skjóli einkaréttar eða ef opin­ber aðili er einn um rekstur þótt einkaréttar njóti ekki við.</p> </blockquote> <p>Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum og ber því að skýra það þröngri lögskýringu. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur talið að til þess að stjórnvöld geti byggt takmörkun á aðgangsrétti á 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga þurfi a.m.k. þremur skilyrðum að vera fullnægt. Í fyrsta lagi skal starfsemi þess aðila sem upplýsingabeiðni beinist að, eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í samkeppni við aðra aðila. Í öðru lagi þurfa þær upplýsingar sem beðið er um að tengjast þeirri starfsemi viðkomandi aðila sem telst til samkeppnisrekstrar hans. Í þriðja lagi að sú afstaða hafi verið tekin á grundvelli ígrundaðs mats á því að þeir samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir séu það veru­legir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings skv. 5. gr. upp­lýs­inga­laga til aðgangs að umbeðnum upplýsingum. Um þetta má m.a. vísa til úrskurða nr. 823/2019, 813/2019, 764/2018 og 762/2018 auk úrskurða í málum nr. A-492/2013, A-379/2011, A-378/2011 og A-344/2010 sem kveðnir voru upp í gildistíð eldri upplýsingalaga.</p> <p>Happdrætti Háskóla Íslands byggir synjun sína á því að um sé að ræða samkeppnisrekstur og vísar því til stuðnings í álit samkeppnisráðs dags. 9. maí 2000. Kærandi hefur byggt á því að samkvæmt lögum um Happdrætti Háskóla Íslands sé rekstur happdrættisvélanna háður einkaleyfi og eðlis­ólíkur rekstri söfnunarkassa Íslandsspila sf. með þeim afleiðingum að engin eða mjög takmörkuð sam­keppni sé milli Happdrættis Háskóla Íslands og Íslandsspila sf.</p> <p>Samkvæmt 1. gr. laga nr. 13/1973 er ráðherra heimilt að veita Háskóla Íslands leyfi til rekstrar happ­drættis með skilyrðum sem þar er nánar greint frá. Í 2. mgr. 1. gr. sömu laga kemur fram að ráðherra sé enn fremur heimilt að veita Háskóla Íslands leyfi til rekstrar skyndihappdrættis með peninga­vinn­ing­um, svo og peningahappdrættis sem ekki yrði rekið sem flokkahappdrætti. Í 3. mgr. 1. gr. kemur svo fram að ráðherra geti heimilað að við starfsemi samkvæmt 1. og 2. mgr. séu notaðar sérstakar happ­drættisvélar þannig að þátttaka, ákvörðun um vinning og greiðsla á honum fari fram vélrænt og sam­stundis og enn fremur að slíkar happdrættisvélar séu samtengdar, einstakar vélar og á milli sölu­staða. Þá segir að ráðherra setji með reglugerð nánari ákvæði um staðsetningu, auðkenningu, fjölda og teg­undir happdrættisvéla, eftirlit með þeim o.fl.</p> <p>Á grundvelli 3. mgr. 1. gr. hefur dómsmálaráðherra sett reglugerð nr. 455/1993, um pappírslaust pen­inga­happdrætti Háskóla Íslands. Í 1. og 2. gr. reglugerðarinnar, sbr. 1. gr. breytingarreglugerðar nr. 529/2001, er kveðið á um að Happdrætti Háskóla Íslands reki sérstakt peningahappdrætti undir heit­un­um Gullnáman og Gullregn og að rekstur happdrættisins skuli byggður á notkun sjálfvirkra happ­drættis­véla. Eins og áður hefur verið rakið lúta fyrirliggjandi samningar að rekstri þessara happ­drættis­véla.</p> <p>Samkvæmt 2. gr. laga nr. 13/1973 er bannað, á meðan Happdrætti Háskóla Íslands starfar, að setja á stofn nokkurt annað peningahappdrætti hér á landi, svo og að versla með eða hafa á boðstólum miða erlendra happdrætta, auglýsa þá í innlendum blöðum eða hvetja menn til að kaupa þá. Þó getur ráð­herra samkvæmt ákvæðinu veitt undanþágu að því er kemur til happdrættis, sem stofnað er til í góð­gerð­arskyni einungis, og þó með skýrum takmörkum, t.d. fyrir eitt sveitarfélag, og aldrei nema&nbsp; um ákveðinn tíma, lengst eitt ár.</p> <p>Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 73/1994, um söfnunarkassa, kemur fram að ráðherra sé heimilt að veita Íslensk­um söfnunarkössum (ÍSK), félagi í eigu Rauða kross Íslands, Landsbjargar, Samtaka áhugamanna um áfengis- og vímuefnavandann og Slysavarnarfélags Íslands, leyfi til að starfrækja söfnunarkassa með pen­inga­vinningum. Í 1. mgr. 2. gr. laganna segir meðal annars að með söfnunarkössum í skilningi lag­anna sé átt við handvirka og/eða vélræna söfnunarkassa sem ekki séu samtengdir og í séu settir pen­ingaframlög er jafnframt veiti þeim sem þau leggja fram möguleika á peningavinningi, allt að ákveð­inni fjárhæð. Í 4. gr. laganna kemur fram að ráðherra setji í reglugerð, að fengnum tillögum stjórnar Ís­lenskra söfnunarkassa, nánari ákvæði um staðsetningu, auðkenningu, fjölda og tegundir söfn­un­ar­kassa o.fl. Þessi reglugerð hefur verið sett og er hún nr. 320/2008, um söfnunarkassa, en þar kemur meðal annars fram að félaginu Íslenskum söfnunarkössum sé heimilt að reka starfsemi sína undir heitinu Íslandsspil. Þá kemur fram í 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar að söfnunarkassi Íslandsspila skuli vera sjálfstæð eining, hvorki sambyggð við aðrar spilavélar né samtengd öðrum spilavélum, og megi ekki mynda sameiginlegan vinningspott með öðrum vélum eða spilakerfum.</p> <p>Í 7. gr. reglugerðarinnar er auk þess mælt fyrir um hámarksfjárhæðir vinninga í söfnunarkössum Íslands­spila sf. sem geti að hámarki verið 300.000 krónur á vínveitingastöðum og spilasölum en 20.000 krón­ur á öðrum stöðum þar sem heimilt er að reka söfnunarkassanna. Ekki verður séð að vinningsfjárhæðir í happ­drættisvélum Happdrættis Háskóla Íslands séu undirorpnar sambærilegum reglum um há­marks­fjár­hæðir vinninga en á heimasíðu Happdrættis Háskóla Íslands kemur fram að hámarksvinningur í þeim happdrættisvélum sem eru reknar undir nafninu Gullnáman geti orðið 17 milljónir króna.</p> <p>Í áliti samkeppnisráðs frá 9. maí 2000 var meðal annars lagt til grundvallar að Happdrætti Háskóla Ís­lands og Íslandsspil sf. störfuðu bæði á happdrættismarkaðnum. Þá verður ráðið af framangreindum ákvæð­um laga nr. 13/1973 og 73/1994 og reglugerðum settum samkvæmt þeim lögum að bæði Happ­drætt­is Háskóla Íslands og Íslandsspilum sf. sé heimilt að reka rafræna spilakassa sem greiða út pen­inga­vinninga þó ólíkar reglur gildi um fjárhæðir þeirra vinninga. Þá hefur úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál ekki ástæðu til að draga í efa staðhæfingar Happdrætti Háskóla Íslands að á stöðum sumra rekstrar­aðila sé bæði að finna söfnunarkassa Íslandsspila sf. og happdrættisvélar Happdrættis Háskóla Íslands.</p> <p>Að virtum framangreindum atriðum þykir mega leggja til grundvallar að samkeppni sé á milli Íslands­spila sf. og Happdrættis Háskóla Íslands þótt ekki verði fullyrt með hliðsjón af fyrirliggjandi upp­lýs­ing­um hversu virk sú samkeppni sé. Þarf því að taka til skoðunar hvort samkeppnis­hagsmunir Happ­drættis Háskóla Íslands séu svo verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi rétti almennings til aðgangs að upplýsingum.</p> <p>Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur, svo sem fyrr segir, yfirfarið þá samninga sem Happdrætti Há­skóla Íslands afhenti nefndinni en þar er meðal annars að finna upplýsingar um þóknanir rekstrar­aðila fyrir að sjá um og hýsa happdrættisvélarnar. Eins og lagaumgjörð Happdrættis Háskóla Íslands er háttað og með&nbsp; hliðsjón af því sem að framan er rakið er það mat úrskurðar­nefndarinnar að jafnvel þótt umbeðin gögn varði að einhverju leyti samkeppnis­rekstur Happdrættis Háskóla Íslands þá feli þau ekki í sér upplýsingar sem eru til þess fallnar að valda Happdrætti Háskóla Íslands tjóni verði almenn­ingi veittur aðgang að þeim.</p> <p>Í því sambandi verður að leggja áherslu á að hvorki samningarnir sjálfir né einstök ákvæði þeirra varða svo verulega samkeppnishagsmuni að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar upplýsingarétti almennings samkvæmt meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Er þá litið til þess að Happdrætti Háskóla Íslands hefur ekki lýst því fyrir nefndinni hvaða áhrif birting þessara upplýsinga kunni að hafa á samkeppnis­hags­muni þess. Telur nefndin því ekki að samkeppnishagsmunir Happdrættis Háskóla Íslands séu svo veru­legir að þeir standi framar rétti almennings til aðgangs að samningunum. Þar sem engar aðrar tak­markanir upplýsingaréttar eiga við um framan­greinda samninga er Happdrætti Háskóla Íslands því skylt að veita kæranda aðgang að öllum samningunum sem stofnunin hefur afhent nefndinni.</p> <h2><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p>Happdrætti Háskóla Íslands ber að veita kæranda, Catalina ehf., aðgang að eftirtöldum samningum:</p> <ol> <li>Samningur við A ehf., ódags.</li> <li>Samningur við B ehf., dags. 4. apríl 2017.</li> <li>Samningur við C ehf., dags. 15. júní 2019.</li> <li>Samningur við D ehf., dags. 1. apríl 2010.</li> <li>Samningur við E ehf., dags. 1. október 2019.</li> <li>Samningur við F ehf., dags. 4. maí 2009.</li> <li>Samningur við G ehf., dags. 13. júní 2018.</li> <li>Samningur við H ehf., dags. 28. ágúst 2014.</li> <li>Samningur við I ehf., ódags.</li> <li>Samningur við J ehf., dags. 21. júní 2019.</li> <li>Samningur við K ehf., dags. 1. apríl 2011.</li> <li>Samningur við L ehf., dags. 30. desember 2022.</li> <li>Samningur við M ehf., dags. 20. mars 2006.</li> <li>Samningur við N ehf., dags. 1. september 2019.</li> <li>Samningur við O ehf., dags. 16. júní 2017.</li> <li>Samningur við P hf., dags. 29. nóvember 1996 og 13. júlí 2006.</li> <li>Samningur við R ehf., dags. 20. apríl 2015.</li> <li>Samningur við S ehf., dags. 2. september 2020.</li> <li>Samningur við T ehf., dags. 4. maí 2018.</li> <li>Samningur við U ehf., dags. 30. ágúst 2019.</li> </ol> <p>Að öðru leyti er kærunni vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p>Kjartan Bjarni Björgvinsson, varaformaður<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1161/2023. Úrskurður frá 16. nóvember 2023

Málið varðaði beiðni til ríkislögreglustjóra um gögn sem vörðuðu brottvísun umbjóðanda beiðandans. Ríkislögreglustjóri taldi umboð beiðanda ekki vera gilt og leit því svo á að réttur hans færi samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, um upplýsingarétt almennings. Úrskurðarnefndin taldi að það umboð sem lægi fyrir í málinu skyldi teljast gilt og að ríkislögreglustjóra hefði borið að afgreiða beiðni beiðanda líkt og hún hefði komið frá umbjóðanda hans. Á hinn bóginn væri til þess að líta að ákvörðun um brottvísun teldist ákvörðun um rétt eða skyldu, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og samkvæmt 1. málsl. 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga giltu lögin ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum. Kærunni var því vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál

<p>Hinn 16. nóvember 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1161/2023 í máli ÚNU 22100019.</p> <h2><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p>Með erindi, dags. 19. október 2022, kærði A, f.h. B, afgreiðslu ríkislög­reglu­stjóra á beiðni um gögn á grundvelli 3. mgr. 17. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Í erindi til ríkis­lögreglustjóra, dags. 5. september 2022, óskaði A eftir þeim gögnum stoðdeildar um brott­vísun B sem orðið hefðu til frá því A hefðu síðast verið afhent gögn úr málinu í febrúar 2021. Erindi A fylgdi afrit af umboði B til hans. Erindið var ítrekað 14. og 26. september.</p> <p>Í erindi ríkislögreglustjóra, dags. 30. september 2022, var óskað eftir endurnýjuðu umboði frá B í ljósi þess að það umboð sem lægi fyrir væri dagsett hinn 16. september 2020. Með erindi, dags. 3. ok­tóber 2022, hafnaði A því að leggja fram nýtt umboð því hann teldi að ríkislögreglustjóra skorti heimild til að krefjast nýs umboðs. Ítrekaði A beiðni sína frá 5. september. Í svari ríkis­lög­reglustjóra, dags. 5. október 2022, kom fram að núverandi umboð væri ekki vefengt. Í ljósi þess að um­boðið væri ótímasett væri vonandi unnt að verða við því að framvísa endurnýjuðu umboði. Þá var A spurður hvort eitthvað stæði því í vegi að endurnýjað umboð yrði veitt. Í svari A, dags. sama dag, kom fram að hann skildi ekki hvers vegna beiðni hans væri ekki afgreidd í ljósi þess að ríkis­­lögreglustjóri vefengdi ekki umboðið. A ítrekaði erindi sitt frá 5. september að nýju hinn 11.&nbsp;ok­tóber.</p> <h2><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p>Kæran var kynnt ríkislögreglustjóra með erindi, dags. 21. október 2022. Var ríkislögreglustjóra veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna ef ætlunin væri að synja beiðninni. Jafnframt var þess óskað að ríkislögreglustjóri léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p>Umsögn ríkislögreglustjóra barst úrskurðarnefndinni hinn 1. nóvember 2022. Í henni kemur fram að A hafi verið upplýstur um það hinn 19. október 2022 að ástæða þess að ríkislögreglustjóri ósk­aði eftir endurnýjuðu umboði í málinu væri sú að B væri skráður horfinn og aðstæður hefðu þannig breyst frá því að fyrri beiðni A, sem afgreidd var í febrúar 2021, var lögð fram. Af þeim sökum væri það afstaða ríkislögreglustjóra að um rétt A til aðgangs að gögnum í málinu færi samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga, um upplýsingarétt almennings, en ekki 14. gr. laganna um rétt til að­gangs að gögnum um aðila sjálfan.</p> <p>Ríkislögreglustjóri teldi að 9. gr. upplýsingalaga ætti við um þau gögn sem óskað væri eftir, þar sem gögnin innihéldu í heild sinni upplýsingar sem vörðuðu einkamálefni B sem sanngjarnt væri og eðlilegt að færu leynt. Viðkomandi einstaklingur hefði sótt um alþjóðlega vernd og gögnin vörðuðu málsmeðferð hans fyrir stjórnvöldum.</p> <p>Umsögn ríkislögreglustjóra var kynnt A með bréfi, dags. 3. nóvember 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum hans, dags. 23. nóvember 2022, kemur fram að hann telji kröfu um endurnýjað umboð vera ómálefnalega og að hún sé sett fram af annarlegum hvötum ríkislögreglustjóra, sem leiði til þess að B njóti ekki jafnræðis á við aðra borg­ara. Afstaða ríkislögreglustjóra hafi komið B verulega á óvart því hann kannist ekki við að vera á nokkurn hátt horfinn.</p> <p>Með erindi, dags. 1. nóvember 2023, óskaði úrskurðarnefndin eftir upplýsingum um hvort B væri enn skráður horfinn og hvort ríkislögreglustjóri hefði einhverja leið til að hafa samband við hann. Í svari ríkislögreglustjóra, dags. sama dag, kom fram að hinn 21. september 2023 hefði skráningu á þann veg að B væri horfinn verið breytt og upplýsingum um dvalarstað hans bætt við. Þá lægi fyrir símanúmer til að hafa samband við hann, sem skráð hefði verið 17. októ­ber 2023. Ríkislögreglustjóri hefði því ekki haft leið til að hafa samband við hann fyrr en þá.</p> <p>A var gefinn kostur á að bregðast við skýringum ríkislögreglustjóra. Athugasemdir hans bárust hinn 6. nóvember 2023. Þar kemur fram að Útlendingastofnun hafi haft upplýsingar um símanúmer B 9. september 2020. Útlendingastofnun sé það stjórnvald sem beint hafi máli B til ríkis­lögreglustjóra. Því hefði átt að liggja beinast við að afla upplýsinga frá þeirri stofnun, teldi ríkis­lög­reglustjóri að B væri horfinn. Athugasemdum A fylgdi afrit af dagbókarfærslum Útlend­ingastofnunar um B, til staðfestingar á því að stofnunin hefði haft upplýsingar um símanúmer hans.</p> <h2><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p>Mál þetta varðar beiðni A til ríkislögreglustjóra um gögn sem varða brottvísun um­bjóðanda hans, B. Ríkislögreglustjóri telur að umboð A sé ekki gilt og hefur í því sambandi vísað til þess að þegar beiðni A hafi verið lögð fram hafi B verið skráður horfinn. Því telji ríkislögreglustjóri að réttur A til aðgangs að umbeðnum gögnum skuli byggjast á 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, um upplýsingarétt almennings.</p> <p>Í samskiptum borgara við stjórnvöld eru almennt ekki gerðar sérstakar formkröfur til skriflegra um­boða til að þau teljist vera gild. Almennt má þó ætla að þau skuli að minnsta kosti innihalda nafn um­bjóðanda og lýsingu á umfangi umboðsins. Leiki vafi á um gildi umboðs eða umfang þess ætti stjórnvald sem heyrir undir gildissvið upplýsingalaga og beiðni er beint til að hafa samband við umbjóðand­ann til að ganga úr skugga um það, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Á það einkum við þegar þau gögn sem óskað er eftir kunna að varða gögn um einka- eða fjárhagsmálefni umbjóð­andans sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.</p> <p>Umboðið sem fyrir liggur í málinu er dagsett hinn 16. september 2020. Umboðið er undirritað af B og vottað af tveimur vitundarvottum. Þar kemur fram að B veiti A fullt og ótakmarkað umboð til að afla allra gagna um sig sem hann eigi rétt á frá íslenskum stjórnvöldum, þ.m.t. frá lögreglu. Þá nái umboðið til þess að leggja fram kvartanir, kærur og/eða endurupptökubeiðn­ir til stjórnvalda vegna mála B.</p> <p>Það er mat úrskurðarnefndarinnar að umboðið sé skýrt og lýsi umfangi þess með fullnægjandi hætti. Þá nái umboðið til þess að óska eftir þeim gögnum sem deilt er um aðgang að í þessu máli. Ekkert liggur fyrir í málinu um að umboðið hafi verið afturkallað, lýst ógilt, takmarkað með einhverjum hætti frá því sem fram kemur í texta þess, eða fellt niður af einhverjum öðrum ástæðum. Úrskurðar­nefndin telur ekki að það eigi að hafa áhrif á gildi umboðsins hvort B hafi verið skráður horfinn þegar beiðni í þessu máli var lögð fram. Samkvæmt framangreindu er það mat úrskurðarnefndarinnar að það umboð sem liggur fyrir í málinu skuli teljast gilt og að afgreiða hafi átt beiðni A líkt og hún hefði borist frá B sjálfum.</p> <p>Þau gögn sem óskað hefur verið aðgangs að í málinu varða ákvörðun um að brottvísa B. Slík ákvörðun er ákvörðun um rétt eða skyldu í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Gögn í slíku máli teljast vera gögn stjórnsýslumáls. Um aðgang aðila máls að gögnum þess fer samkvæmt ákvæðum 15.–17. gr. stjórnsýslulaga. Réttur samkvæmt þeim ákvæðum er ríkari en sá réttur sem veittur er sam­kvæmt ákvæðum upplýsingalaga. Í 1. málsl. 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga kemur fram að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum. Þá nær úrskurðarvald úrskurðarnefndar um upplýsingamál ekki til þess að úrskurða um rétt til aðgangs að gögnum í stjórnsýslumáli, sbr. 20. gr. upplýsingalaga, sbr. og 3. mgr. 17. gr. laganna. Af þeim sökum er óhjákvæmilegt að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni.</p> <h2><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p>Kæru A, f.h. B, dags. 19. október 2022, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p>Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1160/2023. Úrskurður frá 16. nóvember 2023

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tók að nýju upp mál nefndarinnar sem lyktaði með úrskurðum nr. 935/2020, 1009/2021 og 1020/2021. Í málunum komst nefndin að þeirri niðurstöðu að ríkisskattstjóra væri óheimilt að afhenda upplýsingar um hlutafjáreign úr gögnum sem tengjast skráningu raunverulegra eigenda, sbr. lög nr. 82/2019. Kærandi í framangreindum þremur málum vísaði til þess að upplýsingar um hlutafjáreign fólks væru ekki viðkvæmar og að hann teldi túlkun nefndarinnar á 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, vera ranga. Úrskurðarnefndin vísaði til þess að í nóvember 2022 hefði Evrópudómstóllinn komist að þeirri niðurstöðu að 30. gr. tilskipunar (ESB) 2015/849, með síðari breytingum, sem veitti almenningi aðgang að ákveðnum upplýsingum um raunverulega eigendur, fæli í sér brot á þeim grundvallarréttindum sem tryggð væru í 7. og 8. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi. Ákvæði réttindaskrárinnar ættu sér nokkra hliðstæðu í 71. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Við mat á því hvaða upplýsingar yrðu felldar undir 9. gr. upplýsingalaga teldi úrskurðarnefndin að hafa þyrfti hliðsjón af dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu, en við túlkun dómstólsins á 8. gr. sáttmálans væri nú höfð hliðsjón af fyrrnefndum dómi Evrópudómstólsins. Ganga yrði út frá því við túlkun 9. gr. upplýsingalaga að löggjafinn hafi ekki ætlað að ganga í berhögg við alþjóðlegar skuldbindingar á sviði mannréttinda. Með hliðsjón til þessa taldi nefndin ekki forsendur til annars en að staðfesta þær efnislegu niðurstöður sem komist var að í úrskurðum nefndarinnar nr. 935/2020, 1009/2021 og 1020/2021.

<p>Hinn 16. nóvember 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1160/2023 í máli ÚNU 22100006.</p> <h2><strong>Málsatvik</strong></h2> <p>Á fundi úrskurðarnefndar um upplýsingamál hinn 5. október 2022 ákvað nefndin að taka upp að nýju mál sem lauk með úrskurðum nr. 935/2020, 1009/2021 og 1020/2021. Í málunum komst nefnd­in m.a. að þeirri niðurstöðu að ríkisskattstjóra væri ekki heimilt að afhenda upplýsingar um upp­hæðir hluta­­fjármiða úr gögnum sem tengjast skráningu raunverulegra eigenda, sbr. lög um skrán­ingu raun­veru­legra eigenda, nr. 82/2019.&nbsp;</p> <p>Í máli sem lauk með úrskurði nr. 935/2020 var deilt um rétt kæranda, sem er fjölmiðill, til aðgangs að öllum gögnum í vörslum fyrirtækjaskrár sem tengjast skráningu á raunverulegu eignarhaldi til­tek­inna fyrirtækja, frá upphafi slíkrar skráningar. Úrskurðarnefndin féllst ekki á að gögnin væru undan­þegin upplýsingarétti með vísan til laga um skráningu raunverulega eigenda, eða þagn­ar­skyldu­ákvæðis í lögum um tekjuskatt, nr. 90/2003. Var því leyst úr rétti kæranda til aðgangs að gögn­un­um á grundvelli upplýsingalaga. Niðurstaða nefndarinnar var sú að ríkisskattstjóra var gert skylt að veita kæranda, Ríkis­útvarpinu ohf., aðgang að gögnum fyrirtækjaskrár um raunverulegt eignarhald félag­anna 365 hf., Frjálsrar fjölmiðlunar ehf., ION Finance ehf., Lyfja og heilsu hf., PCC Bakki­Sili­con hf. og Rhea ehf. á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga en með vísan til á 9. gr. upplýsingalaga, sbr. 3.&nbsp;mgr. 5.&nbsp;gr. laganna, skyldi þó afmá upplýsingar um upphæðir á hlutafjármiðum. Nánar tiltekið var það afstaða úrskurðar­nefnd­ar­innar að í þeim fælust upplýsingar um einka- eða fjárhagsmálefni ein­stak­linga sem sanngjarnt væri og eðlilegt að leynt færu.</p> <p>Á sama grundvelli komst nefndin að þeirri niður­stöðu að ríkisskattstjóra væri óheimilt að veita kær­anda aðgang að bréfi A lögmanns til B lögmanns, dags. 17. apríl 2014. Þá taldi úrskurðarnefndin óheim­ilt, með vísan til 9. gr. upplýsingalaga, að veita kær­anda aðgang að upplýsingum um vega­bréfs­númer sem fram kæmi í tilkynningu um raunverulega eig­endur félagsins PCC BakkiSilicon hf., dags. 3. mars 2020, og afriti af vegabréfi sem fylgdi sömu til­kynningu, en þær upplýsingar vörðuðu einka­hags­muni einstaklinga sem sanngjarnt væri og eðlilegt að leynt færu í skilningi 9. gr. upplýsingalaga.</p> <p>Í máli sem lauk með úrskurði nr. 1009/2021 var deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum sem afmáðar voru úr gögnum varðandi raunverulegt eignarhald félagsins Langisjór ehf. Nánar tiltekið var um að ræða nafnverð hlutafjár á hlutafjármiðum og númer vegabréfa sem fram koma á vottorði úr fyrir­tækjaskrá Möltu. Synjun ríkisskattstjóra var reist á því að samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndar upp­lýsingamál í máli nr. 935/2020 væri embættinu skylt að afmá upplýsingar um fjárhæðir sem fram koma á hlutafjármiðum einstaklinga sem og númer vegabréfa. Með vísan til úrskurðar nr. 935/2020 stað­festi nefndin niðurstöðu ríkisskattstjóra. Þá vísaði nefndin öðrum þætti kærunnar frá með vísan til þess að ekki hafi legið fyrir synjun um beiðni gagnanna. Jafnframt vísaði nefndin frá þeim þætti kær­unnar er sneri að upplýsingum í tengslum við gjaldþrot annars félaganna þar sem upplýsingarnar féllu undir sérstakt þagnarskylduákvæði laga um innheimtu opinberra skatta og gjalda, nr. 150/2019. Loks taldi úrskurðarnefndin ríkis­skatt­stjóra skylt að verða við beiðni kæranda um afhendingu umbeð­inna gagna á því formi sem þau væru varð­veitt hjá embættinu í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 18. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin lagði fyrir ríkisskattstjóra að afhenda umbeðin gögn á raf­rænu formi.</p> <p>Í máli sem lauk með úrskurði nefndarinnar nr. 1020/2021 var deilt um rétt kæranda til aðgangs að upp­lýsingum um hlutafjáreign hvers og eins hluthafa sem afmáðar voru úr gögnum varðandi raun­veru­legt eignarhald félaganna Samherja ehf., Samherja Holding ehf. og K&amp;B ehf. Synjun ríkis­skatt­stjóra var reist á því að samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndar upplýsingamál í máli nr. 935/2020 væri embættinu skylt að afmá upplýsingar um fjárhæðir sem fram koma á hlutafjármiðum einstaklinga, þar á meðal um nafnverð hlutafjárins. Nefndin taldi ljóst að upplýsingar um nafnverð hlutafjár í eigu einstak­linga sem afmáðar voru úr þeim upplýsingum, sem kærandi fékk afhentar, væru hluti af þeim fjár­hæð­um sem fram koma á hlutafjármiðum. Með hliðsjón af framangreindu taldi úrskurðarnefndin ótví­rætt að um væri að ræða upplýsingar sem óheimilt er að veita aðgang að með vísan til 1. málsl. 9.&nbsp;gr. upplýsingalaga, sbr. m.a. framangreindan úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 935/2020. Með hlið­sjón af framangreindu staðfesti nefndin ákvörðun ríkisskattstjóra að þessu leyti.</p> <p>Þá taldi úr­skurð­­ar­nefndin að ríkisskattstjóra væri skylt að verða við beiðni um afhendingu um­beð­inna gagna á því formi sem þau væru varðveitt hjá embættinu í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 18. gr. upp­­lýs­inga­laga og lagði fyrir embættið að afhenda umbeðin gögn á rafrænu formi. Þá felldi nefndin ákvörð­un ríkis­­skatt­stjóra um að strika yfir upplýsingar um nafnverð hlutafjár í eigu lögaðila úr gildi og vísaði til nýrrar meðferðar.</p> <h2><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p>Sú ákvörðun nefndarinnar að taka upp að nýju málin sem lauk með úrskurðum nr. 935/2020, 1009/2021 og 1020/2021 var með bréfum, dags. 6. október 2022, kynnt Skatt­inum og A. Skattinum og A var veittur kostur á að koma á framfæri frekari athuga­semdum vegna málsins til 20. október 2022. Þá óskaði nefndin jafn­framt eftir því að Skatturinn léti nefndinni í té eftirfarandi gögn, þar sem ekki væri séð að þau lægju fyrir í framangreindum málum:</p> <ol> <li>Þau gögn sem Skatturinn afhenti A í kjölfar úrskurðar nefndarinnar nr. 935/2020, þ.e. með þeim útstrikunum sem tilgreindar voru í úrskurðarorðinu.</li> <li>Gögn félagsins K&amp;B ehf., sem skilað var til Skattsins vegna skráningar raunverulegra eigenda, án útstrikana.&nbsp;</li> </ol> <p>Í umsögn Skattsins, dags. 27. október 2022, kemur fram að í málum nr. 935/2020, 1009/2021 og 1020/2021 hafi nefndin komist að þeirri niðurstöðu að Skattinum væri óheimilt að veita nánar til­tekn­ar upp­lýsingar úr gögnum sem tengjast skráningu raunverulegra eigenda, sbr. lög nr. 82/2019. Skatt­­ur­inn vísar til þess að samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga skuli veita almenningi að­gang að fyrir­liggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, svo og tilteknum fyrirliggjandi gögnum, með þeim tak­mörkunum sem greinir í lögunum sjálfum. Á meðal þeirra takmarkana sé bann 9. gr. laganna við að almenn­ingi sé veittur aðgangur að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sann­­gjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut eigi.</p> <p>Þá áréttar Skatturinn að samkvæmt athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga þá þurfi afhending upplýsinga um fjárhagsmálefni einstaklinga að byggjast á lagaheimild. Eftir því sem birting eða afhending nær til fleiri einstaklinga og eftir því sem hún helgast síður af sérstökum aðstæðum eða hagsmunum verði að gera ríkar kröfur til lagagrundvallarins. Skatturinn vísar til þess að á meðan ekki hvíli afdráttarlaus skylda á Skattinum að birta gögn samkvæmt lögum um ársreikninga, nr. 3/2006, verði að telja óvarlegt að skylda Skattinn til að afhenda umbeðin gögn. Samhliða umsögn voru nefnd­inni afhent umbeðin gögn.</p> <p>Í umsögn A, dags. 28. október 2022, kemur fram að með úrskurði nr. 935/2020 hafi í meginatriðum verið staðfestur réttur fjölmiðla og almennings til að rýna stjórnsýslu í kring­­um skráningu raunverulegra eigenda fyrirtækja. Meginniðurstaða úrskurðarnefndarinnar hafi verið mikil­væg og góð, því hún hafi tryggt aukið gagnsæi um eignarhald íslenskra fyrirtækja og mögu­leika almenn­ings til að fylgja því eftir að upplýsingagjöf um eignarhaldið sé reist á traustum gögnum og réttri skráningu. Þau frumgögn sem úrskurðurinn tryggir aðgang að séu þó oft á tíðum gagnslítil þegar búið sé að afmá úr þeim upplýsingar um hlutafjáreign hvers og eins hluthafa. Án þeirra upp­lýs­inga sé einfaldlega ekki hægt að staðfesta að skráning raunverulegra eigenda sé í samræmi við inn­send gögn.</p> <p>Þá kemur fram að yfirlýst markmið laga um skráningu raunverulegra eigenda sé að tryggja að ávallt séu til staðar réttar og áreiðanlegar upplýsingar um raunverulega eigendur fyrirtækja, svo að unnt sé að greina og koma í veg fyrir peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka. Því sé ljóst að miklir al­manna­­hags­munir séu fyrir því að fullt gagnsæi ríki um bæði raunverulegt eignarhald skráningar­skyldra aðila samkvæmt lögunum og um alla stjórnsýslu sem tengist skráningunni og eftirliti með henni.</p> <p>Jafnframt kemur fram í umsögninni að hagsmunir almennings af því að fá nákvæmar upplýsingar um hluta­fjáreign raunverulegra eigenda, og geta þannig meðal annars kynnt sér hvernig fyrirtækjaskrá rækir lögbundið hlutverk sitt, hljóti að teljast miklir og vega mun þyngra en hagsmunir hluthafa fyrir­tækjanna af því að halda upplýsingunum leyndum, enda hafi sjónarmið um gagnsæi í viðskiptum verið talin vega það þungt að upplýsingar um hlutafjáreign eigi að vera aðgengilegar í opinberum gögn­um.</p> <p>A vísar til þess að þegar ársreikningalögum var breytt með lögum nr. 14/2013, og ákvæði um að birta skuli upplýsingar um hlutafjáreign allra hluthafa bætt inn í lögin, kom til að mynda fram í máli framsögumanns meirihluta efnahags- og viðskiptanefndar, þegar hann gerði grein fyrir breyt­ingar­tillögu nefndarinnar þessa efnis, að þetta væri gert „til að stuðla að auknu gagnsæi.“ Því væri &nbsp;ljóst að löggjafinn liti alls ekki á upplýsingar um hlutafjáreign einstaklings í tilteknu félagi sem við­kvæm­ar upplýsingar. Þvert á móti hafi verið talið nauðsynlegt að þessar upplýsingar væru opinberar til að gagnsæi gæti ríkt um eignarhald íslenskra fyrirtækja.</p> <p>Vísar A til þess að það geti ekki talist sann­gjarnt og eðlilegt, í skilningi 9. gr. upplýsingalaga, að upplýsingar um upphæðir á umræddum hluta­fjár­miðum fari leynt. Hvað þá að samkvæmt almennum sjónarmiðum séu upplýsingarnar „svo við­kvæm­ar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna,“ og vísar hann þar til athugasemda við frum­varpið sem varð að gildandi upplýsingalögum. Upp­lýs­ing­ar­nar veiti ekki slíka innsýn í fjár­hags­málefni viðkomandi einstaklinga að birting þeirra gangi gegn frið­helgi einkalífs þeirra eða valdi þeim tjóni.</p> <p>A telur rétt að geta þess að sums staðar í þeim gögnum sem hér er fjallað um séu upplýsingar um fjárhæðir arðgreiðslna. Hann telur þær upplýsingar geti ekki heldur fallið undir 9. gr. upp­lýsinga­laga, enda ætti hver sem er með einföldum hætti að geta reiknað hversu mikinn arð tiltekinn hluthafi fékk greiddan á árinu út frá upplýsingum í ársreikningum. Í ársreikningi sjáist hversu mikinn arð félagið greiddi hluthöfum það árið. Með því að skoða hlutafjáreign tiltekins hluthafa ætti því með ein­földum hlutfallsreikningi að fást sú fjárhæð sem hluthafinn fékk greidda í arð á árinu.</p> <p>Þá vísar hann til þess að hagsmunir almennings af gagnsæi um stjórnsýslu fyrirtækjaskrár séu þeim mun ríkari þar sem Ísland hafi sætt alþjóðlegum þrýstingi fyrir lélegar varnir gegn peningaþvætti. Árið 2019 gerði alþjóðlegur framkvæmdahópur um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðju­verka (FATF) alvarlegar athugasemdir við innleiðingu tilmæla hópsins á Íslandi og setti Ísland tíma­bundið á lista yfir ríki sem teljast hafa ófullnægjandi varnir.</p> <p>A vísar til þess að fjallað er um aðkomu almennings og fjölmiðla að því að upplýsa um ólög­mæta viðskiptahætti í inngangskafla tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2018/843 frá 30.&nbsp;maí 2018, um breytingu á tilskipun (ESB) 2015/849 um ráðstafanir gegn því að fjármálakerfið sé notað til peningaþvættis eða til fjármögnunar hryðjuverka og um breytingu á tilskipunum 2009/138/EB og &nbsp;2013/36/ESB. Þar segi:</p> <blockquote> <p>Aðgangur almennings að upplýsingum um raunverulegt eignarhald gerir hinu borgaralega sam­félagi kleift að grannskoða upplýsingarnar betur, þ.m.t. fréttamiðlum eða borgara­leg­um samtökum, og stuðlar að viðhaldi trausts á heilindum í viðskiptum og á fjár­mála­kerf­inu. Þetta getur verið framlag í baráttunni gegn misnotkun á fyrirtækjum og öðrum lög­aðil­um og lagalegu fyrirkomulagi til peningaþvættis eða fjármögnunar hryðjuverka, bæði með því að hjálpa til við rannsóknir og vegna orðsporsáhrifa, að því gefnu að hver sá sem á í viðskiptum viti deili á raunverulegum eigendum. Einnig auðveldar þetta fjár­mála­stofn­un­um sem og yfirvöldum tímanlegt og skilvirkt aðgengi að upplýsingum, þ.m.t. yfir­völd­um í þriðju löndum sem taka þátt í baráttunni gegn slíkum brotum. Aðgengið að slíkum upp­lýsingum mun einnig hjálpa til við rannsóknir á peningaþvætti, tengdum frumbrotum og fjármögnun hryðjuverka.</p> </blockquote> <p>Þá vísar A til þess að til að skráning raunverulegra eigenda nýtist sem skyldi verði al­menn­ing­ur að geta treyst því að skráningin sé rétt og að góðir stjórnsýsluhættir séu viðhafðir við skráning­una og við eftirlit með henni. Þess vegna sé mikilvægt að gagnsæi ríki um stjórnsýsluna og að tryggt sé að fjölmiðlar og almenningur geti rýnt hana. Í því sambandi vísar hann til þess að yfirlýst markmið upp­lýsingalaga sé að tryggja gagnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opinberra hagsmuna, m.a. í þeim til­gangi að styrkja aðhald fjölmiðla og almennings með opinberum aðilum. Til að þetta sé hægt sé lykil­atriði að upplýsingar um hlutafjáreign hvers og eins hluthafa séu aðgengilegar, enda hefur hluta­fjár­eign hvers einstaklings áhrif á hvort viðkomandi telst vera raunverulegur eigandi, sbr. skil­grein­ingu á raun­verulegum eiganda í 13. tölul. 3. gr. laga um aðgerðir gegn peninga­þvætti og fjár­mögn­un hryðju­verka, nr. 140/2018.</p> <p>A vísar til þess að það sé sérstaklega mikilvægt að fjölmiðlar geti rýnt hagsmunatengsl þeirra sem fara með opinbert vald. Meðal þátttakenda í viðskiptalífinu geti verið háttsettir embættismenn, dóm­arar, þingmenn og sveitarstjórnarmenn, sem og makar þeirra, foreldrar, börn og aðrir ættingjar. Að­gengi að upplýsingum um hlutafjáreign einstaklinga auðveldi fjölmiðlum einnig að upplýsa um tilvist, eðli og umfang slíkra hagsmunatengsla. Tengsla sem geti skipt almenning verulegu máli.</p> <h2><strong>Niðurstaða</strong></h2> <h3><strong>1.</strong></h3> <p>Úrskurðarnefnd um upplýsingamál ákvað að endurupptaka mál sem lokið var með úrskurðum nr. 935/2020, 1009/2021 og 1020/2021, í þeim tilgangi að kanna hvort úrskurðirnir væru haldnir efnis­ann­mörkum og hvort fram hefðu komið gögn eða upplýsingar sem gætu haft áhrif á niðurstöður úr­skurð­anna. Við endurupptökuna er höfð hliðsjón af 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, auk ólög­festra réttarreglna stjórnsýsluréttar um endurupptöku og horft til þess að ákvörðun um að endur­upp­taka málin er ívilnandi fyrir kæranda. &nbsp;</p> <p>Í málunum þremur komst nefndin m.a. að þeirri niðurstöðu að ríkisskattstjóra væri ekki heimilt að af­henda upplýsingar um upphæðir hlutafjármiða úr gögnum sem tengjast skráningu raunverulegra eig­enda, sbr. lög nr. 82/2019. Úrskurðarnefndin taldi ótvírætt að um væri að ræða upplýsingar sem óheim­ilt er að veita aðgang að með vísan til 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Endurupptaka málanna þriggja lýtur að þessum þætti málanna en ekki öðrum atriðum sem nefndin tók einnig afstöðu til í úr­skurð­um sínum. Nefndin þarf því við endurupptöku að leggja mat á það hvort að þær upplýsingar sem um ræðir hafi ranglega verið felldar undir undanþáguheimild 9. gr. upplýsingalaga.&nbsp;</p> <p>Nefndin telur ekki forsendur til að rekja í löngu máli kæru, málsatvik, málsmeðferð og niðurstöður málanna þriggja umfram það sem fram kemur í málsatvikakafla hér að framan en vísar almennt til þeirra. Nefndin fjallar þó um tiltekin atriði hér að aftan til viðbótar við það sem fram kemur í úrskurðum.</p> <p>Nefndin hefur yfirfarið þau gögn sem hún óskaði eftir frá Skattinum þ.e. annars vegar þau gögn sem Skatt­urinn afhenti A í kjölfar úrskurðar nefndarinnar nr. 935/2020, þ.e. með þeim útstrik­un­um sem tilgreindar voru í úrskurðarorðinu og hins vegar þau gögn félagsins K&amp;B ehf. sem skilað var til Skattsins vegna skráningar raunverulegra eigenda, án útstrikana. Nefndin fær ekki betur séð en að gagnabeiðnir hafi verið afgreiddar í samræmi við niðurstöður úrskurðanna.</p> <h3><strong>2.</strong></h3> <p>A hefur vísað til þess að upplýsingar um hlutafjáreign fólks teljist ekki viðkvæmar. Um þetta vitni skýr vilji löggjafans sem hafi á síðustu árum markað þá stefnu að sem mest gagnsæi eigi að vera um eignarhald í íslensku viðskiptalífi. A vísar til þess að upplýsingarnar sem hann hafi óskaði eftir séu líka aðgengilegar almenningi í öðrum opinberum gögnum. Hann telur niðurstöður nefnd­arinnar í mál­unum byggðar á rangri túlkun á 9. gr. upplýsingalaga þar sem kveðið er á um tak­markanir á upp­lýs­ingarétti almenn­ings vegna einkahagsmuna.</p> <p>Úrskurðarnefndin tekur fram að í málunum var leyst úr rétti kæranda til aðgangs að gögnum á grund­velli upplýsingalaga og féllst nefndin ekki á það að gögnin væru undanþegin upplýsingarétti með vísan til laga um skráningu raunverulega eigenda, nr. 82/2019, eða þagnarskylduákvæðis laga um tekjuskatt, nr. 90/2003.</p> <p>Í niðurstöðukafla í máli úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 935/2020 er fjallað með ítarlegum hætti um ákvæði laga nr. 82/2019 auk þess sem þar er umfjöllun um ákvæði tilskipunar (ESB) 2015/849 eins og henni var breytt með tilskipun (ESB) 2018/843. Fram kemur í úrskurðinum:</p> <blockquote> <p>Samkvæmt 7. gr. laga um skráningu raunverulegra eigenda skulu tilteknar upplýsingar vera aðgengilegar í skrá um raun­verulega eigendur. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsinga­mál er ekki tækt að gagnálykta frá ákvæð­inu svo að óheimilt sé að veita almenningi aðrar upp­lýsingar en þar eru upp taldar. Er það í sam­ræmi við þann skilning sem leggja má í ákvæði 5. mgr. 30. gr. tilskipunar (ESB), eins og því var breytt með tilskipun (ESB) 2018/843 en þar segir að almenningur skuli „að minnsta kosti“ hafa að­gang að þeim upp­lýs­ingum sem þar eru upp taldar. Jafnframt verður að hafa í huga að í 15. lið að­farar­orða til­skipunarinnar er með beinum hætti gert ráð fyrir því að aðildarríkin geti leyft meiri að­gang en þann sem er veittur samkvæmt tilskipuninni.</p> <p>Að auki verður að orða undanþágur frá upplýsingarétti með skýrum hætti en í lögum nr. 82/2019 kemur hvergi fram að sérstök þagnarskylda skuli ríkja um aðrar upplýsingar sem þar eru nefndar. Þar af leiðandi er ekki hægt að líta svo á að með ákvæði 4. mgr. 7. gr. sé kveðið á um að óheimilt sé að veita aðgang að öðrum upplýsingum um raunverulega eig­endur en þeim sem gera skal aðgengilegar í skrá. Verður því synjun ríkisskattstjóra ekki byggð á ákvæði 4. mgr. 7. gr. laga um skráningu raun­veru­legra eigenda.</p> </blockquote> <p>Í ljósi framangreinds, og þess að þau gögn og þær upplýsingar sem um ræddi yrðu ekki felldar undir þagnar­skylduákvæði 1. mgr. 117. gr. laga um tekjuskatt, nr. 90/2003, var leyst úr rétti kæranda um aðgang að gögnum á grundvelli upplýsingalaga. Í því sambandi horfði nefndin til reglu 1. mgr. 5. gr. um að sé þess óskað er skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að til­teknum fyrirliggjandi gögnum og ákvæðis 9. gr. upplýsingalaga þar sem fram kemur að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Áréttaði nefnd­in að ákvæðið fæli í sér undantekningu frá upplýsingarétti almennings samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upp­lýsingalaga og bæri því að túlka það þröngri lögskýringu.</p> <p>Í niðurstöðu nefndarinnar kemur fram:</p> <blockquote> <p>Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir um­beð­in gögn, sem ríkisskattstjóri afhenti nefndinni í trúnaði. Hvað varðar gögn um raunverulega eig­endur félaganna 365 hf. og Frjálsrar fjölmiðlunar ehf. verður til þess að líta að umræddir lögaðilar teljast til fjöl­miðlaveitu í skilningi 15. tölul. 2. gr. laga nr. 38/2011, um fjölmiðla, samkvæmt e-lið 21.&nbsp;gr. sömu laga skal birta upplýsingar um eignarhald á fjölmiðlaveitu á heimasíðu fjöl­miðla­nefndar. Var ákvæði þetta sett til þess að tryggja gagnsæi eignarhalds á fjölmiðlum.</p> <p>Gengið er út frá því í lögum nr. 38/2011 að almenningur hafi ríka hagsmuni af því að geta kynnt sér upp­lýsingar um raunverulega eigendur fjölmiðlafyrirtækja. Þá er það mat úr­skurðarnefndarinnar að upp­lýs­ingarnar sem um ræðir í þessu máli veiti ekki slíka innsýn inn í fjárhagsmálefni viðkomandi eig­enda að birting þeirra gangi gegn friðhelgi einkalífs þeirra eða valdi tjóni. Er við það mat óhjá­kvæmi­legt að horfa til þess að ákvæði laga nr. 38/2011 gera ráð fyrir að upplýst sé um eignarhald á fjöl­miðlaveitu óháð því hversu stór eða lítill eignarhlutur viðkomandi einstaklings eða lögaðila er. Þar af leiðandi er ekki heim­ilt að undanþiggja upplýsingar um eignarhald félaganna upplýsingarétti á grund­velli 9. gr. upp­lýsingalaga. Þetta á þó ekki við upphæð hlutafjármiða sem afhentir voru fyrir­tækja­skrá en úrskurðarnefndin telur þær upplýsingar falla undir 9. gr. upplýsingalaga. Verður því ríkis­­skattstjóra gert að afmá þær upplýsingar, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Að auki telur nefndin rétt að undanþiggja bréf A lögmanns til B lögmanns, dags. 17. apríl 2014 á sama grundvelli.</p> <p>Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur einnig yfirfarið gögn um raunverulega eigendur félaganna ION Finance ehf., Lyfja og heilsu hf., PCC BakkiSilicon hf. og Rhea ehf. Að mati nefndarinnar geta þær upplýsingar um eignarhald félaga sem fyrir liggja í málinu ekki talist til viðkvæmra upplýsinga um einka­hagi einstaklinga né mikilvæga virka viðskipta- eða fjárhagshagsmuni lögaðila sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, sbr. 9. gr. upp­lýs­ingalaga. Hins vegar ber ríkisskattstjóra að afmá upplýsingar um upphæðir hluta­fjár­miða á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga, sbr. 3. mgr. 5. gr. laganna. Þá telur úr­skurð­ar­nefnd­in óheim­ilt, með vísan til 9. gr. upplýsingalaga, að veita kæranda aðgang að upplýs­ing­­um um vega­bréfs­númer sem fram kemur í tilkynningu um raunverulega eigendur fél­ags­ins PCC Bakki­Silicon hf., dags. 3. mars 2020, og afriti af vegabréfi sem fylgdi sömu til­kynn­ingu, en þær upp­lýs­ingar varða einkahagsmuni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðli­legt að leynt fari í skilningi 9. gr. upp­lýsingalaga.</p> </blockquote> <p>Í úrskurðum í málum nr. 1009/2021 og 1020/2021 koma í öllum atriðum sem hér skipta máli fram sam­bærilegar forsendur.</p> <p>Af gögnum málsins verður ekki ráðið að upplýsingar um upphæðir hlutarfjármiða séu að­gengi­legar almenningi með sambærilegum hætti á öðrum vettvangi.</p> <h3><strong>3.</strong></h3> <p>Nefndin telur rétt að árétta að lög um skráningu raunverulegra eigenda fela í sér inn­leið­ingu á ákvæð­um 30. og 31. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2015/849 frá 20. maí 2015 um ráð­staf­anir gegn því að fjármálakerfið sé notað til peningaþvættis eða til fjármögnunar hryðju­verka­starf­semi, um breyt­ingu á reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 648/2012, og um niðurfellingu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2005/60/EB og tilskipun ráðsins og fram­kvæmda­stjórnar­inn­ar 2006/70/EB. Þá fela lög um aðgerðir gegn peningaþvætti og fjármögnun hryðju­verka, nr. 140/2018, í sér innleiðingu á sömu tilskipun.</p> <p>Í tengslum við lög um skráningu raunverulegra eigenda telur nefndin rétt að taka fram að Evrópu­dómstólinn komst að því hinn 22. nóvember 2022, með sameiginlegri niðurstöðu í málum WM og Sovim SA gegn Luxembourg Business Registers (C-37/20 og C-601/20), að 30. gr. tilskip­unar (ESB) 2015/849, með síðari breytingum, fæli í sér brot á þeim grundvallarréttindum sem tryggð væru í 7. og 8. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi (réttindaskráin). Ákvæði 7. gr. rétt­inda­skrárinnar felur í sér reglur um friðhelgi einkalífs og fjölskyldu og ákvæði 8. gr. inniheldur reglur um vernd persónuupplýsinga. Á grundvelli tilskipunarinnar var aðildarríkjunum gert skylt að inn­leiða lands­löggjöf þar sem þess væri krafist að aðilar, sem falla undir gildissviðið, geymdu upp­lýs­ing­ar um raun­verulegan eiganda eða raunverulega eigendur og kæmu á fót miðlægri skrá þar sem þessar upp­lýs­ing­ar væru aðgengilegar öllum sem hefðu lögmæta hagsmuni af því að fá vitneskju um upplýsingarnar.</p> <p>Með tilskipun 2018/843 var tilskipun 2015/849 breytt þannig að reglur um aðgang voru útvíkkaðar sem gerði öllum almenningi kleift að nálgast upplýsingarnar. Dómstóllinn taldi að aðgangur að fram­an­­­greindum upplýsingum fæli í sér alvarlegt inngrip í grundvallarréttindi til friðhelgi einkalífs og vernd­ar persónuupplýsinga. Með því að heimila almenningi aðgang að skrám af þessu tagi væri brotið gegn 7. og 8. gr. réttindaskrárinnar. Í dómsorði kemur fram að ákvæði tilskipunarinnar sem skyld­ar aðild­ar­ríki til þess að gera upplýsingar um raunverulega eigendur aðgengilegar almenningi í öll­um til­vik­um sé ógilt.</p> <h3><strong>4.</strong></h3> <p>Úrskurðarnefndin hefur, við endurupptöku málanna, tekið til sérstakrar skoðunar hvort fyrri úr­skurð­ir hafi ranglega fellt upplýsingar undir undanþáguákvæði 9. gr. upplýsingalaga. Þar er um að ræða upp­lýs­ingar um upphæðir hlutafjármiða, þ.e. um hlutafjáreign tiltekinna einstaklinga og eftir atvik­um lög­aðila í tilteknum félögum. Ákvæði 9. gr. upplýsingalaga hefur verið túlkað svo að það taki til upplýsinga í vörslum stjórnvalda um fjárhagsleg lögskipti eða viðskipti einstaklinga við aðra einka­aðila og stjórn­völd­um sé þar með óheimilt að veita aðgang að þeim á grundvelli 5. gr. upp­lýs­inga­laga. Sem dæmi um þessa túlkun má m.a. vísa til úrskurða nefndarinnar í A-94/2000 (upp­lýs­ingar um netaveiði einstaklinga í Hvítá/Ölfusá), A-45/2002 (upplýsingar um ráðstöfun greiðslu­marks eftir sölu á ríkisjörð), A-222/2005 (upplýsingar um aðilaskipti að greiðslumarki milli einstakra lögbýla) og A-222/2005 (upp­lýs­ingar um hverjir hafa staðið að viðskiptum um aflamark í þorski).</p> <p>Hvað varðar þær upplýsingar sem hér um ræðir má hafa hliðsjón af umfjöllun Evrópudómstólsins í því máli sem áður var nefnt. Þar fjallaði dómstóllinn um opinbera skrá um raunverulega eigendur þar sem fram komu að lágmarki nafn, fæðingarár og -mánuður, búseturíki, ríkisfang og eðli og umfang eign­­ar­hluta raunverulegs eiganda. Í dómi Evrópudómstólsins segir að upplýsingarnar séu þess eðlis að unnt sé að kortleggja verðmæti eigna og eðli fjárfestinga tiltekins einstaklings (mgr. 41 í dóm­inum). Þá bendir dómstóllinn á að slíkar upplýsingar kunni að vera notaðar af ýmsum aðilum án tengsla við hinn eiginlega tilgang reglnanna sem dómurinn fjallaði um, sem var að sporna við peninga­þvætti og hryðju­verkum (mgr. 42). Taldi dómstóllinn að birting upplýsinganna fæli í sér alvar­legt inngrip í þau réttindi sem mælt er fyrir um í 7. og&nbsp; 8. gr. réttindaskrár ESB (mgr. 44). Í kjöl­farið fjallar dómstóllinn um hvort inngripið teljist réttlætanlegt með vísan til meðalhófsreglu og ann­arra viðeigandi skilyrða sem leidd verða af ákvæðum réttindaskrárinnar. Niðurstaða þess mats er að svo hafi ekki verið og rétt­indin hafi því verið brotin.</p> <p>Dómstóllinn telur að upplýsingar um eignarhlut einstaklinga í tilteknum félögum falli undir vernd einka­lífs og persónuupplýsinga. Bendir dómstóllinn, samkvæmt framangreindu, á að slíkar upplýsing­ar eru það viðkvæmar að birting þeirra til almennings telst ekki aðeins inngrip í umrædd réttindi held­ur alvarlegt inngrip. Þessi umfjöllun dómstólsins er almenns eðlis í þeim skilningi að dómstóllinn legg­ur mat á eðli upplýsinganna sem slíkra og notkunarmöguleika þeirra.</p> <p>Dómar Evrópudómstólsins hafa ekki réttaráhrif að íslenskum rétti. Þau ákvæði réttindaskrárinnar sem dómstóllinn beitir í framangreindu máli eiga sér nokkra hliðstæðu í 71. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 8.&nbsp;gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Þegar þagnarskylduákvæði eins og 9.&nbsp;gr. upp­lýs­inga­laga um einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga eru skýrð verður að hafa í huga að markmið ákvæð­anna er að tryggja einn af þeim þáttum sem felst í einkalífsvernd 71. gr. stjórn­ar­skrárinnar að því leyti sem heimilt er að setja tjáningarfrelsi skorður samkvæmt 3. mgr. 73. gr. stjórn­arskrárinnar.</p> <p>Við túlkun á inntaki 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrár er höfð hliðsjón af 8. gr. mannréttindasáttamála Evrópu og dómaframkvæmd mannréttindadómstóls Evrópu hvað ákvæðið varðar. Mannréttinda­dóm­stólinn hefur í dómum sínum haft hliðsjón af ákvæðum réttindaskrárinnar að því marki sem ákvæði þar eru samrýmanleg ákvæðum mannréttindasáttmálans. Dómur Evrópudómstólsins í málum WM og Sovim SA gegn Luxembourg Business Registers þar sem dómstólinn komst að þeirri niður­stöðu að 30. gr. tilskipunar (ESB) 2015/849, með síðari breytingum, fæli í sér brot á þeim grund­vallar réttindum sem tryggð eru í 7. og 8. gr. sáttmáli Evrópusambandsins um grund­vallar­rétt­indi kynni því að hafa áhrif, a.m.k. með óbeinum hætti, á túlkun réttindaákvæða þeirra sem nefnd hafa verið. Ljóst er að í dómframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið höfð hliðsjón af fyrrnefndum dómi Evrópu­dómstólsins við túlkun 8. gr. mannréttindasáttmálans, sbr. dóm yfirdeildar dómstólsins í máli nr. 36345/16, L.B. gegn Ungverjalandi (53. mgr.).</p> <p>Við túlkun sína á ákvæði 9. gr. upplýsingalaga telur úrskurðarnefndin rétt að taka mið af framangreindri dóma­framkvæmd um túlkun 8. gr. mannréttindasáttmálans. Lítur nefndin þá meðal annars til þess að ákvæði 8. gr. mannréttindasáttmálans fela í sér alþjóðlegar skuldbindingar íslenska ríkisins um lág­marks­vernd mannréttinda. Þar sem ekki er að finna í gildandi lögum bein ákvæði um birtingu þeirra upp­lýsinga sem beiðnir kæranda lúta að verður að ganga út frá því við túlkun 9. gr. að löggjafinn hafi ekki ætlað að ganga í berhögg við alþjóðlegar skuldbindingar á sviði mannréttinda. Við túlkun 9. gr. er jafnframt rétt að benda á að mat Evrópudómstólsins á eðli upplýsinga um hlutafjáreign, og vísað er til í dómi yfirdeildar mannréttindadómstólsins, er í samræmi við túlkun úrskurðarnefndarinnar í hinum þremur endur­uppteknu úrskurðum, þótt lagagrundvöllurinn sé annar. Það er að segja, upplýsingarnar varða fjár­hagsleg einkamálefni sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.</p> <p>Með vísan til framangreinds og þess sem fram kemur í úrskurðum nefndarinnar í málum nr. 935/2020, 1009/2021 og 1020/2021 telur nefndin ekki forsendur til að endurskoða það sem fram kemur í úrskurðarorðum framangreindra úrskurða heldur staðfestir þær efnislegu niðurstöður að við­bættum þeim rökstuðningi sem fram kemur í niðurstöðum þessa úrskurðar.</p> <h2><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p>Úrskurðir úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málum nr. 935/2020, 1009/2021 og 1020/2021 eru staðfestir.</p> <p>Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1159/2023. Úrskurður frá 8. nóvember 2023

Deilt var um rétt kæranda, sem er blaðamaður, til aðgangs að upplýsingum um tollskrárnúmer farms og eðli farmsins um borð í tilteknu flugi flugfélagsins Ukraine Air Alliance, sem lenti á Keflavíkurflugvelli í lok júlí 2023. Synjun Skattsins byggðist á því að upplýsingarnar væru undirorpnar sérstakri þagnarskyldu, sbr. 188. gr. tollalaga, nr. 88/2005, og því væri Skattinum óheimilt að afhenda kæranda gögn sem innihaldi upplýsingarnar. Úrskurðarnefndin rakti að nefndin hefði slegið því föstu að ákvæðið væri sérstakt þagnarskylduákvæði að því er varðaði upplýsingar um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja. Nefndin taldi að þau gögn sem óskað væri aðgangs að innihéldu slíkar upplýsingar. Því var ákvörðun Skattsins staðfest.

<p>Hinn 8. nóvember 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1157/2023 í máli ÚNU 23080012.</p> <h2><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p>Með erindi, dags. 9. ágúst 2023, kærði A, rannsóknarblaðamaður hjá Radio Free Euro­pe/Radio Liberty í Serbíu, synjun Skattsins á beiðni hans um gögn.</p> <p>Í erindi kæranda, dags. 2. ágúst 2023, var rakið að hinn 27. júlí 2023 hefði flugvél á vegum flugfélags­ins Ukraine Air Alliance, flug UKL5005, lent á Keflavíkurflugvelli. Vélin hefði lagt af stað frá Kisínev í Moldóvu og haft viðkomu í Belgrad í Serbíu. Kærandi óskaði eftir upplýsingum um tollskrárnúmer þess farms sem hefði verið fluttur með fluginu, auk ítarlegra upplýsinga um eðli farmsins.</p> <p>Skatturinn svaraði erindi kæranda samdægurs og synjaði honum um aðgang að upplýsingunum með vísan til þagnarskylduákvæðis 188. gr. tollalaga, nr. 88/2005. Upplýsingar þær sem óskað væri eftir féllu undir ákvæðið og því væri óheimilt að veita honum aðgang að þeim. Kæranda var leiðbeint um kæru­heimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.</p> <p>Í kæru kemur fram að þær upplýsingar sem óskað hafi verið eftir varði almannahagsmuni, ekki aðeins fyrir serbneska borgara heldur líka fyrir borgara í Evrópusambandinu í heild.</p> <h2><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p>Kæran var kynnt Skattinum með erindi, dags. 23. ágúst 2023, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Skatturinn léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p>Umsögn Skattsins og umbeðin gögn bárust úrskurðarnefndinni hinn 6. september 2023. Í umsögninni kemur fram að beiðni kæranda lúti að tollflokkun og nákvæmum upplýsingum um eðli farms flugvélarinnar. Slíkar upplýsingar skuli að mati Skattsins fara leynt með vísan til þagnarskyldu­ákvæðis 188. gr. tollalaga. Upplýsingar um hvort og þá hvaða vörur flutningsaðilar flytji til landsins séu augljóslega upplýsingar sem gefi innsýn í viðskipti fyrirtækja. Þá geti afhending slíkra upplýsinga auk þess gefið vísbendingar um ákveðna innflytjendur.</p> <p>Umsögn Skattsins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 7. september 2023, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir kæranda bárust ekki. Úrskurðar­nefnd­in óskaði með erindi, dags. 26. október 2023, eftir nánari skýringum frá Skattinum um þau gögn sem deilt er um aðgang að í málinu. Skýringar Skattsins bárust nefndinni daginn eftir. Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.</p> <h2><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p>Í máli þessu er deilt um rétt kæranda, sem er blaðamaður, til aðgangs að upplýsingum um tollskrár­númer farms og eðli farmsins um borð í flugi UKL5005 flugfélagsins Ukraine Air Alliance, sem lenti á Keflavíkurflugvelli í lok júlí 2023. Réttur kæranda er byggður á 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, um upplýsingarétt almennings.</p> <p>Synjun Skattsins byggist á því að upplýsingarnar séu undirorpnar sér­stakri þagnarskyldu sem mælt er fyrir um í 188. gr. tollalaga, nr. 88/2005, og því sé Skattinum óheimilt að afhenda kæranda gögn sem innihaldi upplýsingarnar. Þau gögn eru nánar tiltekið:</p> <ol> <li>Tölvupóstur frá APA ehf. (Airport Associates) til Skattsins um komu vélar Ukraine Air Alli­ance, flugs UKL5005, til landsins.</li> <li>Komutilkynning flugs UKL5005.</li> </ol> <p>Í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga kemur fram að sé þess óskað sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrir­­liggjandi gögnum sem varði tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. laganna. Hið sama gildi þegar óskað sé aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum.</p> <p>Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, kemur fram að almenn ákvæði laga um þagnar­skyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Andspænis slíkum ákvæðum eru sér­stök þagnarskylduákvæði, þar sem upplýsingarnar sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar. Með gagnályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga verður talið að sérstök þagnarskylduákvæði geti takmarkað rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Það fer eftir efni og orðalagi við­­komandi ákvæðis hvernig það verður skýrt og samræmt ákvæðum upplýsingalaga, sbr. athuga­semd­ir í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum.</p> <p>Í 1. mgr. 188. gr. tollalaga kemur fram að starfsmenn tollyfirvalda&nbsp;séu bundnir þagnarskyldu samkvæmt X. kafla stjórnsýslulaga.&nbsp;Þagnarskyldan taki til upplýsinga um einkahagi manna sem eðlilegt sé að leynt fari og upplýsinga um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja, þ.m.t. hvers konar vitneskju sem ráða megi af samritum af sölu- og vörureikningum sem tollyfirvöld halda eftir.</p> <p>Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að gildandi tollalögum kemur fram að vegna eðlis starfa starfsmanna tollyfirvalda þyki rétt að hafa sérstakt ákvæði í tollalögum um þagnarskyldu, um­fram þá almennu þagnarskyldu sem finna megi í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þagnarskyldan nái m.a. til upplýsinga um hvers konar viðskiptamálefni einstaklinga og fyrirtækja, þ.m.t. hvers kyns vitneskju sem ráða megi beint eða óbeint af samritum af sölu- og vörureikningum eða af öðrum skjölum sem látin eru tollstjóra í té.</p> <p>Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur slegið því föstu í úrskurðarframkvæmd sinni að 1. mgr. 188.&nbsp;gr. tollalaga teljist vera sérstakt þagnarskylduákvæði að því er varðar upplýsingar um viðskipti ein­­stakra manna og fyrirtækja. Í ljósi orðalags ákvæðisins og athugasemda við ákvæðið verður að líta svo á að undir ákvæðið falli hvers kyns upplýsingar tollyfirvalda um viðskipti einstakra manna og fyrir­­tækja. Ef upplýsingar falla þannig á annað borð undir ákvæðið leiðir það til takmörkunar á aðgangi að þeim án þess að lagt sé mat á hagsmuni viðkomandi manna eða fyrir­tækja af því að við­­komandi upp­lýsingum um viðskipti þeirra sé haldið leyndum, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.</p> <p>Úrskurðarnefndin hefur farið yfir gögnin sem innihalda þær upplýsingar sem Skatturinn synjaði kær­anda um aðgang að. Nefndin telur ljóst að upplýsingarnar varði viðskipti einstakra manna og fyrir­tækja sem falla undir þagnarskylduákvæði 188. gr. tollalaga. Ekki er unnt að lýsa eðli eða inntaki gagnanna án þess að með því skapist hætta á að veittar séu upplýsingar sem nefndin telur að séu háðar sérstakri þagnarskyldu. Verður ákvörðun Skattsins samkvæmt framangreindu stað­fest.</p> <h2><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p>Ákvörðun Skattsins, dags. 2. ágúst 2023, að synja A um aðgang að upplýsingum um flug UKL5005 flugfélagsins Ukraine Air Alliance, er staðfest.</p> <p>Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1158/2023. Úrskurður frá 8. nóvember 2023

Kærðar voru til úrskurðarnefndarinnar tafir á afgreiðslu landlæknis á beiðni um gögn, en beiðninni hafði verið vísað til embættisins til nýrrar meðferðar og afgreiðslu með úrskurði nefndarinnar nr. 1088/2022. Beiðnin hljóðaði á um aðgang að nánar tilgreindum og sundurliðuðum upplýsingum um spítalainnlagnir og legudaga vegna COVID-19-sjúkdómsins, inflúensu og aukaverkana bólusetninga á tilteknu tímabili. Landlæknir tók fram að ekki stæði til að synja beiðni kæranda heldur væri beðið eftir samþykki fyrir því að fá að samkeyra heilbrigðisskrár embættisins til að unnt væri að afgreiða beiðnina. Þar sem ekki lægi fyrir synjun beiðni um aðgang að gögnum var kærunni vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

<p>Hinn 8. nóvember 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1158/2023 í máli ÚNU 23060006.</p> <h2><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p>Með erindi, dags. 14. júní 2023, kærði A synjun embættis landlæknis á beiðni um gögn. Með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1088/2022 frá 12. júlí 2022 felldi nefndin úr gildi ákvörðun emb­ætt­is landlæknis, dags. 9. desember 2021, um að synja beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum og lagði fyrir embættið að taka beiðni hans til nýrrar og lögmætrar meðferðar.</p> <p>Upphafleg beiðni kæranda til embættis landlæknis, dags 2. desember 2021, hljóðaði á um aðgang að nánar tilgreindum og sundurliðuðum upplýsingum um spítala­innlagnir og legudaga vegna COVID-19-sjúk­dómsins, inflúensu og aukaverkana bólusetninga á tilteknu tímabili. Úrskurðarnefndin taldi að emb­ættið hefði ekki leiðbeint kæranda nægilega í samræmi við 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga og að beiðnin hefði þannig ekki hlotið þá málsmeðferð sem upplýsingalög gera kröfu um.</p> <p>Í framhaldi af úrskurði nefndarinnar sendi kærandi embættinu erindi, dags. 22. ágúst 2022, og ítrekaði að beiðnin yrði tekin til nýrrar og lögmætrar meðferðar enda væru sex vikur liðnar síðan úrskurðar­nefnd um upplýsingamál felldi ákvörðun embættisins úr gildi. Með svari embættisins, dags. 1. sep­tem­ber 2022, var kærandi upplýstur um að beiðnin væri enn í vinnslu og óskað frekari útskýringa frá kær­anda varðandi liði 5 til 6 í beiðninni. Beiðnin væri afar yfirgrips­mikil: sum gögn væru til hjá emb­ætt­inu en önnur væru hjá öðrum aðilum sem embættið þyrfti að afla til að taka saman í svar við fyrir­spurn­inni. Kærandi ítrekaði erindið á ný, dags. 27. september 2022, 13. október 2022, 4. og 29. nó­vem­ber 2022 og var á því tímabili upplýstur um að málið væri í vinnslu.</p> <p>Í svari embættisins, dags. 6. de­sember 2022, kom fram að fyrirspurn kæranda hefði verið tekin til með­­­ferðar hjá embættinu og fékk kær­andi afhentan hluta af gögnunum. Ljóst væri að mörgum atriðum í fyrir­spurninni yrði ekki svarað nema með leyfisskyldri samkeyrslu gagnagrunna sem hafi að geyma við­kvæmar persónuupplýsingar. Þá kynni Lyfjastofnun að hafa undir höndum gögn varðandi auka­verk­anir í tengslum við COVID-19-sjúkdóminn og inflúensu og því gæti verið skynsamlegt að leita þangað. Kær­andi ítrekaði erindið á ný, dags. 15. de­sember 2022 og 17. maí 2023, og skoraði á embættið að svara fyrir­spurn sinni að fullu í samræmi við úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1088/2022. Með svari, dags. 17. maí 2023, kvaðst emb­ættið hafa svarað fyrirspurninni eftir bestu getu og sam­kvæmt þeim reglum sem giltu um afgreiðslu fyrir­spurna.</p> <p>Kærandi taldi rétt í framhaldinu að kæra embætti landlæknis til heilbrigðisráðuneytisins en ráðuneytið vísaði kærunni frá, með úrskurði nr. 009/2023 frá 19. apríl 2023, á grundvelli þess að vísa bæri málinu aftur til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, þar sem um væri að ræða nýja málsmeðferð í máli sem tekið var fyrir hjá nefndinni í úrskurði nr. 1088/2022.</p> <p>Í kæru kemur fram að kærandi krefjist þess að embætti landlæknis afhendi honum öll gögn sem óskað var eftir í fyrirspurninni frá 2. desember 2021 í samræmi við fyrirliggjandi úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1088/2022. Úrskurðurinn væri afdráttarlaus og kærandi líti svo á að embættinu sé skylt að afhenda honum öll umbeðin gögn. Embættið hafi með einbeittum ásetningi reynt að tefja málið og einungis veitt kæranda veigaminnstu gögnin og mjög takmarkaðar upplýsingar sem nýttust kær­anda ekki neitt.</p> <h2><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p>Kæran var kynnt embætti landlæknis með erindi, dags. 15. júní 2023, og embættinu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að embættið léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p>Í umsögn landlæknis, dags. 7. júlí 2023, kemur fram að umrædd kæra tengist fyrri úrlausn nefndarinnar þar sem lagt var fyrir embættið að afhenda kæranda umbeðin gögn. Í kjölfar þess úrskurðar hafi emb­ætt­ið afhent þau gögn sem því var mögulegt að afhenda. Embættið telji rétt að taka fram að upp­lýs­inga­beiðni kæranda sé mjög umfangsmikil og emb­ættið búi ekki yfir verulegum hluta þeirra upplýsinga sem kærandi óski eftir. Þá gæti embættið heldur ekki útvegað upplýsingarnar. &nbsp;</p> <p>Í tengslum við fyrri úrskurð hafi embættið greint frá því að embættinu væri ómögulegt að útbúa og afhenda upplýsingar sem óskað væri eftir þar sem slíkt krefðist um­fangs­­mikillar samkeyrslu á heil­brigð­is­skrám sem innihalda viðkvæmar persónuupplýsingar.</p> <p>Til að bregðast við kæru á meðferð upplýsingabeiðni kæranda hyggist embættið því kanna hjá Persónu­vernd hvort viðkomandi samkeyrsla sé embættinu heimil á grundvelli fyrirmæla sem stofnunin hefur gefið embættinu en að öðrum kosti sækja um leyfi til samkeyrslu. Ljóst sé að sú vinna muni taka nokk­urn tíma, vegna sumarleyfa starfsmanna beggja stofnanna en embættið muni beita sér fyrir því að málið vinnist svo hratt sem mögulegt er. Ekki verði ljóst nákvæmlega hvað af þeim upplýsingum sem kær­andi óski eftir verði hægt að afhenda honum fyrr en að loknum samkeyrslum, velti það á því hvaða upp­lýsingar séu tiltækar í heilbrigðisskrám embættisins og gæðum skráninga sem þar sé að finna. Emb­ættið muni hins vegar vinna eins ítarlega svör við beiðni kæranda og mögulegt er.</p> <p>Umsögn embættis landlæknis var kynnt kæranda með bréfi, dags. 19. júlí 2023, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir kæranda bárust ekki.</p> <p>Með erindi til embættis landlæknis, dags. 4. október 2023, óskaði úrskurðarnefndin eftir upplýsingum um það hvort búið væri að afgreiða beiðni kæranda. Ef ekki óskaði nefndin upplýsinga um hvort embættið væri búið að kanna hvort framangreind samkeyrsla væri því heimil, líkt og fram hefði komið í umsögn embættisins frá því í júlí. Svar barst hinn 12. október 2023. Þar kemur fram að á dögunum hafi embættið fengið heimild frá persónuverndarfulltrúa embættisins til að hefja samkeyrslur, á grund­velli upplýsinga sem borist hefðu frá Persónuvernd. Beiðni kæranda væri umfangsmikil og nýtt fyrir­komulag við samkeyrslu kallaði á að vandað yrði til verka svo gagnasafnið yrði ópersónugreinanlegt. Vonir stæðu til að sérfræðingar embættisins gætu hafist handa við samkeyrslur í næstu viku.</p> <h2><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p>Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um spítalainnlagnir og fjölda legudaga vegna inflúensu, COVID-19-sjúkdómsins og aukaverkana bólusetninga á tilteknu tímabili en beiðnin var nánar til­greind í sex liðum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál kvað upp úrskurð nr. 1088/2022 hinn 12. júlí 2022. Það var niðurstaða nefndarinnar að embætti landlæknis hefði ekki leiðbeint kæranda nægilega í sam­ræmi við 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Þá ítrekaði úrskurðarnefndin að þótt umbeðnar upplýs­ing­ar væru ekki fyrirliggjandi í heild sinni eða sundurliðaðar með þeim hætti sem beiðnin gerði ráð fyrir væri ekki unnt að synja beiðninni í heild sinni á þeim grunni.</p> <p>Embætti landlæknis tók beiðni kæranda til meðferðar og afhenti kæranda þau gögn sem embættið taldi mögu­legt að afhenda en tók fram að mörgum atriðum í beiðninni yrði ekki svarað nema með leyfis­skyldri samkeyrslu gagnagrunna sem hefðu að geyma viðkvæmar persónuupplýsingar. Málinu var því vísað til úrskurðarnefndarinnar á ný.</p> <p>Embætti landlæknis hefur upplýst við meðferð málsins að það hafi fengið heimild frá persónuverndar­full­trúa embættisins til að hefja samkeyrslur og að það verði gert í því skyni að afgreiða beiðni kæranda. Nefnd­in telur því ljóst að embættið hafi því upplýsingabeiðni kæranda enn til meðferðar. Í ljósi þess liggur ekki fyrir synjun á beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að henni beri að vísa kæru kæranda frá nefnd­inni að svo stöddu. Nefndin áréttar að kærandi getur leitað til nefndarinnar að nýju ef dráttur verður á afgreiðslu málsins hjá embætti landlæknis eða verði beiðninni synjað.</p> <p>Nefndin áréttar að í 1. mgr. 17. gr. upplýsingalaga segir að tekin skuli ákvörðun um það hvort orðið verður við beiðni um aðgang að gögnum svo fljótt sem verða má. Hafi beiðni ekki verið af­greidd innan sjö daga frá móttöku hennar skal skýra aðila frá ástæðum tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að umfang gagnabeiðni kæranda skýri að hluta þann mikla drátt sem orðið hefur á afgreiðslu á beiðni kæranda. Nefndin beinir því til embættis landlæknis að gæta að regl­um um málshraða, sbr. 17. gr. upplýsingalaga og 9. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.</p> <h2><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p>Kæru A, dags. 14. júní 2023, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p>Kjartan Bjarni Björgvinsson, varaformaður<br /> Elín Ósk Helgadóttir<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1157/2023. Úrskurður frá 8. nóvember 2023

Deilt var um rétt til aðgangs að tillögum að fjárhagsáætlun Ísafjarðarbæjar fyrir árið 2023 og framkvæmdaáætlun fyrir árin 2023–2033 sem voru til umræðu á fundi bæjarstjórnar í nóvember 2022. Af hálfu Ísafjarðarbæjar var aðallega vísað til þess að gögnin teldust til vinnugagna í skilningi upplýsingalaga og því væri heimilt að undanþiggja þau upplýsingarétti almennings. Úrskurðarnefndin taldi að gögnin uppfylltu skilyrði þess að teljast vinnugögn í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, en að hluti þeirra innihéldi upplýsingar um atvik máls sem ekki væri að finna annars staðar, sbr. 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Sveitarfélagið vísaði til þess að upplýsingarnar skyldu vera undanþegnar aðgangi kæranda samkvæmt bæði 9. gr. og 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin taldi sveitarfélagið ekki hafa rökstutt þá afstöðu með fullnægjandi hætti og vísaði þeim hluta kæruefnisins til nýrrar meðferðar og afgreiðslu hjá Ísafjarðarbæ, en staðfesti að öðru leyti ákvörðun sveitarfélagsins.

<p>Hinn 8. nóvember 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1159/2023 í máli ÚNU 22120001.</p> <h2><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <h3><strong>1.</strong></h3> <p>Með erindi, dags. 30. nóvember 2022, kærði A synjun Ísafjarðarbæjar á beiðni um gögn.</p> <p>Á fundi bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar 3. nóvember 2022 lagði bæjarstjóri fram tillögu að fjárhagsáætlun sveitarfélagsins fyrir árið 2023 til fyrri umræðu í bæjarstjórn. Í 3. lið fundargerð fundarins kemur fram að bæjarstjóri hafi borið upp sex breytingartillögur við framlögð drög að fjárhagsáætlun sem voru sam­þykktar einróma. Þá samþykkti bæjarstjórn einnig einróma tillögu um að vísa fjárhagsáætluninni til síðari umræðu. Samkvæmt 4. lið fundargerðarinnar lagði bæjarstjóri einnig fram framkvæmdaáætlun Ísa­fjarðarbæjar fyrir árin 2023–2033 til samþykktar í bæjarstjórn. Forseti bæjarstjórnar bar upp breyt­ing­artillögu um að vísa áætlunin til seinni umræðu í bæjarstjórn og var sú tillaga samþykkt einróma. &nbsp;Þau skjöl sem voru birt undir framangreindum fundarliðum á vefsíðu sveitarfélagsins voru umræddar breytingartillögur bæjarstjórar og tillögur um að leggja áætlanirnar fyrir bæjarstjórn.</p> <p>Sama dag og fundurinn fór fram óskaði kærandi eftir afriti af framangreindum áætlunum, afriti af gjald­­­skrám sem voru samþykktar á fundinum og upplýsingum um ákvörðun útsvars og fasteignagjalda. Ísa­fjarðarbær svaraði tölvupóstinum degi síðar og tók fram að fjárhags- og framkvæmdaáætlanir yrðu ekki gerðar opinberar fyrr en eftir síðari umræðu í bæjarstjórn. Þá tók sveitarfélagið fram að umbeðnar gjald­skrár hefðu verið birtar á vef bæjarins og leiðbeindi kæranda um hvar mætti nálgast þær. Loks veitti sveitarfélagið upplýsingar um hvert væri álagningarhlutfall fasteignagjalda á íbúðarhúsnæði í sveit­­­arfélaginu.</p> <p>Með tölvupósti 6. nóvember 2022 tók kærandi fram að hann liti á svörin varðandi fjárhags- og fram­kvæmda­áætlanir sem synjun og óskaði eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Ísafjarðarbær svaraði 7. sama mánaðar og tók fram að um væri að ræða vinnugögn sem væru undanþegin upplýsingarétti sam­kvæmt 8. gr. upplýsingalaga. Samdægurs og í framhaldi af beiðni kæranda um nánari útskýringar út­skýrði Ísafjarðarbær að um væri að ræða vinnugögn sem væru undanþegin upplýsingarétti samkvæmt 5. tölul. 6. gr., 1. mgr. 8. gr. og 1. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, enda hefði endanleg ákvörð­un um afgreiðslu fjárhagsáætlunar ekki verið tekin. Þá átti kærandi í frekari samskiptum við Ísa­fjarðarbæ dagana 10. og 11. nóvember 2022.</p> <p>Á fundi bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar 1. desember 2022 lagði bæjarstjóri fram, til síðari umræðu, tillögu að fjárhagsáætlun Ísafjarðarbæjar, stofnana og fyrirtækja fyrir árið 2023 ásamt þriggja ára áætlun fyrir árin 2024–2026, sbr. lið 2 í fundargerð. Tillagan var samþykkt með 7 atkvæðum gegn 2. Fundargerð fundar­ins var birt á vef sveitarfélagsins og á meðal birtra fylgiskjala var fjárhagsáætlun Ísafjarðarbæjar 2023–2026 (rekstrar- og efnahagsreikningur), greinargerð með fjárhagsáætlun 2023 og fram­kvæmda­áætlun 2023–2033.</p> <h3><strong>2.</strong></h3> <p>Í kæru kemur fram að kærð sé synjun á aðgengi að tillögum að fjárhagsáætlun Ísafjarðarbæjar fyrir 2023 og framkvæmdaáætlun sveitarfélagsins fyrir árin 2023–2033 og farið sé fram á að úrskurðarnefnd um upplýsingamál mæli fyrir um afhendingu umbeðinna gagna með skírskotun til 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.</p> <p>Kærandi bendir á að samkvæmt 15. og 16. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 skuli fundir sveitar­stjórn­ar vera opnir og þá skuli auglýsa og kunngera íbúum sveitarfélagsins. Tillögur að fjárhags- og fram­kvæmdaáætlun Ísafjarðarbæjar hafi verið lagðar fram á opnum fundi bæjarstjórnar og sé upptaka af fundinum aðgengileg á vef sveitarfélagsins. Í sveitarstjórnarlögum sé sérstaklega kveðið á um að það skuli vera tvær umræður í sveitarstjórn um þessar áætlanir sem undirstriki mikilvægi þeirra fyrir almenn­ingi. Þá sé um að ræða formlegar tillögur sem lagðar séu fram í bæjarstjórn til umræðu og af­greiðslu á opnum fundi.</p> <p>Opinber umræða um tillögurnar verði verulega torveld þegar ekki sé upplýst hverjar tillögurnar séu. Um sé að ræða tillögur um hvernig tekjur og útgjöld skiptast milli einstakra liða og feli synjun Ísa­fjarðar­bæjar í sér að hvorki sé vitað hvaða breytingar séu lagðar til í rekstri né hvaða framkvæmdir lagt sé til að ráðast í. Þessi leynd sé í algerri andstöðu við tilgang ákvæða um opna bæjarstjórnarfundi sem sé að veita almenningi aðgang að mikilvægum upplýsingum meðan mál séu til meðferðar.</p> <p>Svör Ísafjarðarbæjar um að tillögurnar séu vinnugögn samkvæmt 8. gr. upplýsingalaga og því undan­þeg­in upplýsingarétti breyti því ekki að um sé að ræða tillögur til umræðu og afgreiðslu á opnum fundi sem bæjarstjórn greiði að lokum atkvæði um. Telji bæjarstjórn að tillögurnar eigi ekki að vera opinberar geti hún ákveðið að ræða þær fyrir luktum dyrum samkvæmt 16. gr. sveitarstjórnarlaga og 12. gr. bæjar­málasamþykktar fyrir Ísafjarðabæ.&nbsp; Í rökstuðningi Ísafjarðarbæjar fyrir synjunin sé ekki vísað til eðlis málanna en hvorki sé um viðkvæm einkamál að ræða né viðskiptahagsmuni sveitarfélagsins. Verði því ekki séð að leyndin sem hvíli yfir þessum tveimur áætlunum sæki sér stoð í 12. gr. bæjar­mála­sam­þykkt­arinnar.</p> <p>Kærandi telji algerlega óásættanlegt að bæjarstjóri geti lokað fyrir aðgang almennings og fjölmiðla og kæft opinbera umræðu um mikilvægustu tillögur sveitarstjórnar á hverju ári með því að skilgreina til­lög­urnar sem vinnugögn. Á það sé bent að bæði Reykjavíkurborg og Akureyrabær, svo nefnd séu tvö sveit­arfélög, hafi birt umræddar áætlanir þegar við fyrri umræðu og geti hver sem er opnað þær og kynnt sér innihald þeirra.</p> <h2><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p>Kæran var kynnt Ísafjarðarbæjar með erindi, dags. 1. desember 2022, og sveitarfélaginu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Ísafjarðarbær léti úrskurðar­nefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p>Umsögn Ísafjarðarbæjar barst úrskurðarnefndinni 14. desember 2022 og meðfylgjandi henni voru gögnin sem Ísafjarðarbær taldi að kæran lyti að.&nbsp;</p> <p>Í umsögn Ísafjarðarbæjar er rakið að á fundi bæjarstjórnar 3. nóvember 2022 hafi drög að fjár­hags­áætlun ársins 2023 verið lögð fram til fyrri umræðu (mál nr. 2022050009) auk draga að fram­kvæmda­áætlun 2023–2033 (mál nr. 2022050016). Framlagðar tillögur varðandi fyrrnefnda málið hafi annars vegar verið tillaga forseta bæjarstjórnar um að vísa fjárhagsáætlun 2023 til síðari umræðu og hins vegar tillaga bæjarstjóra í sex liðum þar sem um hafi verið að ræða veigameiri tillögur til grundvallarbreytinga á stefnumótun fjárhagsáætlunar sveitarfélagsins árið 2023. Tillaga forseta bæjarstjórnar varðandi síðar­nefnda málið hafi verið að vísa framkvæmdaáætluninni til síðari umræðu.</p> <p>Gögn sem hafi varðað eiginlegar tillögur til bæjarstjórnar hafi verið birt með fundargerð en aðgangi að öðrum skjölum hafi verið hafnað.</p> <p>Í umsögn Ísafjarðarbæjar er rakið að eftirfarandi skjöl verði að teljast vinnugögn í skilningi 5. tl. 6. gr. upp­lýsingalaga, sbr. 8. gr. laganna, svo og gögn sem falli undir 5. tl. 10. gr. laganna sem fjalli um takmarkanir vegna almanna­hagsmuna: „sundurl_rekst_málafl. AÐALSJÓÐUR – áætlun 2023–2026 fyrri umræða.pdf“, „Fjár­hagsáætlun 2023–2026 Fyrri umræða DRÖG_v2.pdf“, „sundurliðun á deildir 29.10.22“ og „Grein­argerð 2023“.</p> <p>Um sé að ræða vinnugögn, það er drög að fjárhagsáætlun sveitarfélagsins fyrir næsta ár, og undir­bún­ings­gögn í formi beiðna og tillagna frá sviðsstjórum, deildarstjórum og forstöðumönnum stofnana sveit­ar­félagsins um fjárheimildir ársins 2023. Fjárhæðir innan málaflokka og deilda séu ekki fullunnar og vitað sé fyrir framlagningu þeirra á fundi bæjarstjórnar að þær muni taka miklum breytingum, fjárhæðir stemmi ekki, texti í greinargerð sé gulaður og óyfirlesinn, ósamþykktur, óuppfærður og ófullunninn. Um sé að ræða gögn, tillögur og beiðnir til undirbúnings ákvörðunar og lykta máls sem varði fjár­heim­ildir sveitarfélagsins á næstkomandi bókhaldsári.</p> <p>Umrædd gögn hafi verið unnin af starfsmönnum sveitarfélagsins, fjármálastjóra, sviðsstjórum og for­stöðu­mönnum, hver fyrir sitt starfssvið og sína deild. Þetta séu stefnumótandi tillögur og áætlanir um fjár­heimildir næsta árs. Þá sé fyrirséð við framlagningu gagnanna við fyrri umræðu í bæjarstjórn að þau muni taka breytingum og hafi tekið breytingum við framlagningu. Fundur bæjarstjórnar hafi verið boð­aður 29. október 2022 og gögnin send út þann dag. Þegar fundur bæjarstjórnar hafi verið haldinn 3. nóvember 2022 hafi gögnin þá þegar tekið miklum breytingum enda sé um stórt verkefni sveitar­félags að ræða sem breytist á degi hverjum á tímabilinu september til nóvember ár hvert.</p> <p>Ekki verði séð að 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga leiði til þess að afhenda beri þessi vinnugögn enda ekki um endanlega ákvörðun að ræða varðandi afgreiðslu máls. Umrædd gögn hafi verið lögð fram til hlið­sjón­ar við fyrri umræðu bæjarstjórnar en lokaumræða hafi farið fram 1. desember 2022 með loka­gögnum, fjárheimildum sveitarfélagsins, sem ekki verði breytt nema með gerð viðauka samkvæmt 63.&nbsp;gr. sveitarstjórnarlaga. Ekki verði séð að aðrir töluliðir 3. mgr. 8. gr. geri það að verkum að sveit­ar­félaginu beri skylda til að afhenda vinnugögnin.</p> <p>Ísafjarðarbær vísar einnig til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 902/2020 en þar hafi úr­skurðarnefnd staðfest synjun Herjólfs ohf. um beiðni um að aðgang að átta mánaða uppgjöri fél­ags­ins á þeim grundvelli að um vinnugögn hafi verið að ræða. Þau sjónarmið sem hafi verið rakin í úr­skurðinum eigi við í þessu máli. Umrædd gögn séu vinnugögn stjórnsýslu Ísafjarðarbæjar, hrá gögn sem fyrirséð hafi verið að myndu taka breytingum og grunngögn til stefnumótandi áætlunar næsta fjár­hagsárs. Þá hafi gögnin verið unnin af starfsmönnum sveitarfélagsins og ekki afhent öðrum.</p> <p>Ísafjarðarbær telji jafnframt að umrædd undirbúningsgögn verði að fara leynt með vísan til 5. tölul. 10.&nbsp;gr. upplýsingalaga enda yrðu fyrirhugaðar ráðstafanir þýðingarlausar og myndu ekki skila til­ætluð­um árangri yrðu þær á almannavitorði. Þessu til stuðnings er í umsögninni vísað til athugasemda með ákvæð­inu í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingarlögum nr. 140/2012 og úrskurðar úr­skurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-134/2001. Í umsögninni gerir Ísafjarðarbær ítarlega grein fyrir efni úrskurðarins en þar staðfesti úrskurðarnefnd um upplýsingamál ákvörðun dóms- og kirkju­mála­ráðuneytisins um synjun á beiðni kæranda um aðgang að fjárlagatillögum lögreglustjórans í Reykja­vík á meðan frumvarp til fjárlaga var til meðferðar á Alþingi. Þá rekur Ísafjarðarbær einnig fyrir­mæli 2. og 3. mgr. 62. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og tekur fram að nákvæmlega sömu sjón­armið eigi við um fjárlagagerð annars vegar og fjárhagsáætlunargerð sveitarfélaga hins vegar. Í stað stofn­ana og fyrirtækja séu það deildarstjórar, sviðsstjórar og forstöðumenn stofnana sveitarfélagsins sem skili tillögum til bæjarstjóra. Tillögur einstakra stofnana og fyrirtækja ríkisins kunni að geyma fyrir­ætlanir og ráðagerðir um þau atriði sem skuli koma fram í frumvarpi til fjárlaga eða tillögu að fjár­hagsáætlun. Almenn vitneskja um slíkar ráðstafanir, áður en tekin hefur verið afstaða til þeirra af hálfu fjármálaráðherra/ríkisstjórnar eða bæjarstjórnar í þessu tilviki, geti augljóslega leitt til&nbsp; þess að þær næðu ekki tilætluðum árangri.</p> <p>Sömu sjónarmið eigi við varðandi gögn í máli nr. 2022050016, sem varði framkvæmdaáætlun Ísa­fjarð­ar­bæjar 2023–2033, það er að gögnin falli undir undanþáguákvæði 8. gr. og 5. tl. 10. gr. laganna. Um­rædd gögn heiti „Minnisblað framkvæmdaáætlun með fjárhagsáætlun 2.11.22“ og „Fram­kvæmda­áætlun 2023–2033 Heild.“ Gögnin séu yfirstrikuð gul, einstakar framkvæmdir ekki verðlagðar með nægi­lega góðum hætti auk þess sem um sé að ræða nokkurs konar „óskalistaskjal“ allrar stjórnsýslunnar og allra fastanefnda, án tillits til forgangsröðunar og hvað sé fjárhagslega mögulegt fyrir sveitarfélagið. Þar að auki verði að taka tillit til þess að í umræddu skjali komi fram verðáætlun einstakra framkvæmda hjá sveitarfélaginu. Verði skjölin birt opinberlega sé búið að fyrirgera fjárhagslegum réttindum sveitar­félagsins og hagsmunir þess að engu orðnir til að fara í verðfyrirspurn/útboð vegna einstakra verka, þar sem í umræddu gögnum komi fram áætlun sveitarfélagsins um verð og fjármögnunarnauðsyn ein­stakra verkefna. Verði gögnin birt muni sveitarfélagið fyrirgera stöðu sinni til að semja um og reyna að ná fram sem lægstu verði í einstakar verkframkvæmdir við framkvæmdaaðila, verktaka og önnur iðn­að­ar­fyrirtæki og birgja. Myndi birting þessara gagna þar af leiðandi brjóta gegn 9. gr. upplýsingalaga um takmarkanir vegna einkahagsmuna, um mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja og lög­aðila.</p> <p>Ísafjarðarbær bendir á að öll ofangreind gögn, uppfærð og rétt, hafi verið birt með fundargerð bæjar­stjórnar á 503. fundi þann 1. desember 2022 þar sem fjárhagsáætlun 2023–2026 hafi verið samþykkt, auk framkvæmdaáætlunar 2023–2033. Umrædd gögn hafi verið lokaútgáfa þeirra fjárheimilda sem bæjar­stjórn samþykki til reksturs sveitarfélagsins. Auk þessa hafi verið birt skjal með fundargerð bæjar­stjórnar vegna framkvæmdaáætlunar 2023–2033, þar sem búið hafi verið að „hópa saman“ fram­kvæmdir eftir yfirheiti þeirra (tegund framkvæmda) og þannig búið að koma í veg fyrir að áætlað verð ein­stakra verkþátta/framkvæmd sé gert aðgengilegt birgjum, framkvæmdaaðilum og viðsemjendum sveitar­félagsins. Með þeim hætti uppfylli sveitarfélagið upplýsingaskyldu sína gagnvart íbúum og öðrum áhugasömum aðilum um fjármál sveitarfélagsins án þess að fyrirgera hagsmunum sínum.</p> <p>Samandregið telji Ísafjarðarbær að umrædd gögn sem hafi verið lögð fram til fyrri umræðu í bæjarstjórn teljist sem vinnugögn stjórnsýslu sveitarfélagsins til bæjarfulltrúa til áframhaldandi vinnu og breytinga við gerð fjárhagsáætlunar ársins 2023, auk gagna sem leynt verði að fara vegna einka- og almanna­hags­muna. Hið sama eigi við um framkvæmdáætlun, þar sem umrædd áætlun hafi tekið miklum breytingum eftir forgangsröðun bæjarfulltrúa og því sem talið var framkvæmanlegt hjá sveitarfélaginu, með tilliti til fjárhags og framboðs af verktökum.</p> <p>Rök kæranda um að gögnin séu nauðsynleg til lýðræðislegra samskipta geti ekki átt við enda séu um­rædd gögn tillögur, drög, óstaðfestar fjárhæðir og ófullunnar afstemmingar í bókhaldi. Opinber um­ræða um ófullunnin gögn yrði því alltaf skökk, ómarkviss og full af rangfærslum. Sömu sjónarmið eigi við um greinargerð fjárhagsáætlunar. Hluti hennar sé „gulaður“ þar sem einstakir starfsmenn hafi ekki lesið yfir eða uppfært kafla sem snúi að þeirra sviði/málaflokki frá fyrra ári. Gögnin gefi því rangar og mis­vísandi upplýsingar til utanaðkomandi aðila, sem veiti engan stuðning til lýðræðislegra samskipta, og fyrirséð að þau myndu taka breytingum í meðförum bæjarstjórnar.</p> <p>Það að fundir bæjarstjórnar séu opnir og málið rætt fyrir opnum dyrum en ekki sem trúnaðarmál komi ekki í veg fyrir að gögn einstakra mála séu ekki til opinberrar birtingar. Hluti gagna vegna fyrrgreindra mála hafi verið birtur en umræður í heild sinni um þann farveg sem fjárhagsáætlun í heild sinni muni taka, það er stóra myndin, sé opin öllum sem á vilji hlýða. Umræður um einstakar fjárhæðir niður á bók­haldslykla og deildir, þegar gögnin séu á því formi sem fyrir liggi, sé engum til hagsbóta og verði að fara leynt.</p> <p>Að lokum verði að telja að ekki séu lengur lögvarðir hagsmunir til birtingar gagnanna þar sem umrædd gögn séu úrelt og hafi verið birt eftir uppfærslu þeirra frá þeim fyrstu drögum sem hafi legið fyrir fundi bæjar­stjórnar þann 3. nóvember 2022. Lokagögn, fullunnin, afstemmd og réttmæt hafi verið birt með fundar­gerð bæjarstjórnar 1. desember 2022 og megi finna þessi gögn á vefsíðu sveitarfélagsins. Að þessu og öðru framangreindu gættu geri Ísafjarðarbær því kröfu um að málinu verði vísað frá nefndinni en til vara að synjun sveitarfélagsins á aðgangi að drögum að fjárhagsáætlun og framkvæmdaáætlun verði staðfest.</p> <p>Umsögn Ísafjarðarbæjar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 14. desember 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum sem og hann gerði með athugasemdum 30. sama mánaðar.</p> <p>Kærandi gerir athugasemdir við að tillögur bæjarstjóra að fjárhags- og framkvæmdaáætlun séu kallaðar drög. Um sé að ræða formlegar og fullbúnar tillögur sem hafi verið lagðar fyrir bæjarstjórn líkt og fundar­gerð bæjarins beri með sér. Þá blandi Ísafjarðarbær saman undirbúningsgögnum embættis­manna og tillögum bæjarstjóra til bæjarstjórnar. Synjunin nái til framlagðra tillagna bæjarstjóra og farið sé fram á að þær verði birtar. Hafi bæjarstjóri tekið að einhverju leyti vinnugögn embættismanna og lagt þær fram þá séu gögnin orðnar tillögur bæjarstjóra og því ekki lengur vinnugögn. Þá séu það ein­kennileg rök að framlagðar tillögur verði að fara leynt þar sem þær yrðu þýðingarlausar ef þær væru á almannavitorði. Kærandi spyrji sig hvernig það megi vera að opinberun þess hvaða framkvæmdir sveit­arfélagið hyggist ráðast í á næstu árum leiði til þess að þær verði þýðingarlausar og hvernig þetta megi vera með hliðsjón af birtingu annarra sveitarfélaga á sínum áætlunum.</p> <p>Synjun á erindi kæranda leiði af sér að enginn viti hverjar hafi verið tillögur bæjarstjóra í þessum tveim­ur mikilvægu málum. Ekki sé heldur vitað hvaða breytingar hafi verið gerðar á framlagðri tillögu, hverjir lögðu til breytingarnar eða hvernig þeim reiddi af. Aðeins liggi fyrir upplýsingar um sex tillögur bæjar­stjóra en ekkert sé vitað um afgreiðslu þeirra. Af fundargerð virðist mega ráða að framlagðar til­lögur hafa tekið ýmsum breytingum sem ekki sé gerð grein fyrir og hafi áætlanirnar tvær verið bornar upp í einu lagi og afgreiddar í einni atkvæðagreiðslu en því sé ósvarað hver hafi breytt framlögðum áætl­unum fyrir þessa einu atkvæðagreiðslu og hvenær, hvernig og hvers vegna það hafi verið gert.</p> <p>Hafa verði í huga að tilgangur þess að bæjarstjórnarfundir séu haldnir í heyranda hljóði og almenningur hafi aðgang að tillögum sem séu lagðar fyrir bæjarstjórnar og þar ræddar og afgreiddar, sé til þess að almenn­ingur viti og geti eftir atvikum haft áhrif á framvindu mála. Kærandi vari sérstaklega við sjón­ar­miðum Ísafjarðarbæjar um að skilgreina eigi tillögurnar sem undirbúningsgögn. Þá sé það vara­sam­asta sem komi fram í bréfi Ísafjarðarbæjar sú röksemd sveitarfélagsins að gögnin verði að fara leynt með vísan til 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.</p> <h2><strong>Niðurstaða</strong></h2> <h3><strong>1.</strong></h3> <p>Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslum Ísafjarðarbæjar, það er tillögum að fjárhagsáætlun sveitarfélagsins fyrir árið 2023 og framkvæmdaáætlun fyrir árin 2023–2033 sem voru til umræðu á fundi bæjarstjórnar 3. nóvember 2022.&nbsp;</p> <p>Ísafjarðarbær afhenti úrskurðarnefnd um upplýsingamál afrit af gögnum sem sveitarfélagið taldi falla undir beiðni kæranda. Um er að ræða eftirfarandi gögn:</p> <ol> <li>Sundurl_rekst_málafl. AÐALSJÓÐUR – áætlun 2023–2026 fyrri umræða.pdf.</li> <li>Sundurliðun á deildir 29.10.22.</li> <li>Fjárhagsáætlun 2023–2026 Fyrri umræða DRÖG_v2.pdf.</li> <li>Greinargerð 2023.</li> <li>Minnisblað framkvæmdaáætlun með fjárhagsáætlun 2.11.22</li> <li>Framkvæmdaáætlun 2023–2033 Heild.</li> </ol> <p>Eins og áður hefur verið rakið var tillaga að fjárhagsáætlun Ísafjarðarbæjar fyrir árið 2023 ásamt þriggja ára áætlun fyrir 2024–2026 samþykkt á fundi bæjarstjórnar 1. desember 2022, sbr. lið 2 í fundargerð. Fund­argerð fundarins var birt á vef sveitarfélagsins og á meðal fylgiskjala með umræddum fundarlið voru fjárhagsáætlun Ísafjarðarbæjar 2023–2026 - rekstrar- og efnahagsreikningur, greinargerð með fjár­­hags­áætlun Ísafjarðarbæjar 2023 og framkvæmdaáætlun 2023–2033. Þá er skjal sem ber heitið „Fjár­hags­áætlun Ísafjarðarbæjar 2023. Fjárhagsyfirlit sundurliðað“ aðgengilegt á vef sveitarfélagsins.</p> <p>Í umsögn Ísafjarðarbæjar er þess krafist að málinu verði vísað frá með vísan til þess ekki séu lengur lög­varðir hagsmunir til birtingu gagnanna þar sem gögnin séu úrelt og lokagögn hafi verið birt með fram­angreindri fundargerð bæjarstjórnar 1. desember 2022.</p> <p>Af 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 leiðir að sé þess óskað er skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Þessi skylda er ekki bundin því skil­yrði að sá sem óskar eftir aðgangi að gögnum hafi lögvarða hagsmuni af afhendingu þeirra. Af ákvæð­um upplýsingalaga leiðir enn fremur að hugsanleg skylda til að veita almenningi aðgang að ófullunnum gögn­um líður ekki undir lok þótt endanleg útgáfa slíkra gagna sé afhent eða gerð aðgengileg almenn­ingi.</p> <p>Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér og borið saman annars vegar þau gögn sem Ísa­fjarð­arbær hefur lagt fram í málinu og hins vegar þau gögn sem eru aðgengileg á vef sveitarfélagsins. Þótt gögnin séu að stórum hluta sama efnis er ljóst að ekkert þeirra gagna sem Ísafjarðarbær hefur lagt fram í málinu er aðgengilegt almenningi í óbreyttri mynd á vef sveitarfélagsins. Þá er fyrrnefnt minnis­blað, sbr. töluliður 5 hér að framan, ekki að finna á vef sveitarfélagsins.</p> <p>Samkvæmt framansögðu telur úrskurðarnefndin engin efni til að vísa málinu frá.</p> <h3><strong>2.</strong></h3> <p>Að framangreindu frágengnu er af hálfu Ísafjarðarbæjar aðallega vísað til þess að öll umbeðin gögn teljist til vinnugagna í skilningi 8. gr. upplýsingalaga og því sé heimilt að undanþiggja þau upp­lýs­inga­rétti almennings eftir 5. tölul. 6. gr. laganna.</p> <p>Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga eru vinnugögn undanþegin upplýsingarétti. Hugtakið vinnu­gagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnu­gögn þau gögn sem stjórnvöld eða aðrir aðilar samkvæmt I. kafla laganna hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undir­búning ákvörð­unar eða annarra lykta máls. Í 2. málslið málsgreinarinnar er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli laga­skyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 8 gr. laganna, felur í sér undantekningu frá megin­regl­unni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.</p> <p>Í athugasemdunum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöld­um sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einka­aðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slík­um verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upp­lýsingar. Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endur­spegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna að­gangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi.</p> <p>Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skil­yrðum að vera fullnægt. Gagn þarf að vera undirbúningsgagn í reynd, það skal útbúið eða ritað af starfs­mönnum stjórnvaldsins sjálfs og það má ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skil­yrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin eru af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verk­tökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, telst það almennt ekki lengur til vinnugagna.</p> <p>Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framangreindra sjón­ar­miða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. laganna.</p> <h3><strong>3.</strong></h3> <p>Í 62. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 er fjallað um fjárhagsáætlanir sveitarfélaga. Í 1. mgr. ákvæðis­ins segir meðal annars að sveitarstjórn skuli á hverju ári afgreiða fjárhagsáætlun fyrir komandi ár og næstu þrjú ár þar á eftir. Saman myndi þessar áætlanir fjögurra ára áætlun fyrir sveitarfélagið sem feli í sér heildaráætlun fyrir fjármál þess á tímabilinu, bæði A- og B-hluta samkvæmt 60. gr. laganna. Fjár­hags­áætlun næsta árs skuli fela í sér bindandi ákvörðun um allar fjárhagslegar ráðstafanir sveitar­fél­ags­ins á því ári sem hún taki til, sbr. nánari fyrirmæli í 63. gr. Í 2. mgr. 62. gr. kemur meðal annars fram að fjárhagsáætlanir skuli gefa glögga mynd af rekstri sveitarfélagsins, efnahag og breytingum á hand­bæru fé. Einnig skuli þar koma fram greinargott yfirlit um tekjuöflun, ráðstöfun fjármuna og fjár­heim­ild­ir sveitarfélagsins.</p> <p>Samkvæmt 3. mgr. 62. gr. leggur byggðarráð eða framkvæmdarstjóri, eftir því sem kveðið er á um í sam­þykkt um stjórn sveitarfélags, fram tillögu um fjárhagsáætlun samkvæmt 1. mgr. sama ákvæðis fyrir sveit­arstjórn eigi síðar en 1. nóvember ár hvert. Sveitarstjórn skuli fjalla um þær á tveimur fundum sem fram skuli fara með minnst tveggja vikna millibili, sbr. einnig 2. mgr. 18. gr. laganna, og að lokinni um­ræðu skuli afgreiða þær, en ekki síðar en 15. desember. Þá kemur fram í 4. mgr. 62. gr. að tillögum sam­kvæmt 3. mgr. ákvæðisins skuli fylgja upplýsingar um þær forsendur sem byggt sé á. Tillögunum skuli fylgja lýsing helstu framkvæmda og skuldbindinga sem gert sé ráð fyrir. Í athugasemdum með 62.&nbsp;gr. í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum er rakið að í 4. mgr. ákvæðisins komi fram ákveðin krafa um forsendur sem skuli fylgja tillögum að fjárhagsáætlunum en ekki sé gerð krafa um að þessi fylgigögn tillögu verði afgreidd sem hluti af fjárhagsáætlunum sjálfum.</p> <p>Í 1. mgr. 75. gr. sveitarstjórnarlaga er mælt fyrir um að ráðherra skuli, að fengnum tillögum reiknings­skila- og upplýsinganefndar, setja reglugerð meðal annars um vinnslu, meðferð, form og efni fjár­hags­áætl­ana, sbr. 2. tölul. málsgreinarinnar. Ráðherra hefur sett reglugerð í samræmi við framangreind fyrir­mæli, sbr. reglugerð nr. 1212/2015, um bókhald, fjárhagsáætlanir og ársreikning sveitarfélaga. Í 3.&nbsp;mgr. 17. gr. reglugerðarinnar kemur fram að fjárhagsáætlanir sveitarfélaga skuli vera í samræmi við form ársreiknings samkvæmt fylgiskjali II við reglugerðina. Sundurliða skuli helstu framkvæmdir og skuld­bindingar sem gert sé ráð fyrir á tímabilinu. Þá kemur fram í 5. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar að sam­hliða gerð fjárhagsáætlunar til fjögurra ára skuli sveitarfélög sundurliða áætlaðan rekstur sinn að lág­marki í samræmi við fylgiskjal II – E (rekstraryfirlit málaflokka) og vegna fjárhagsáætlunar næsta árs í samræmi við fylgiskjal II – F (sundurliðað rekstraryfirlit málaflokka).&nbsp; Loks er í fylgiskjali II við reglu­gerð nr. 1212/2015 nánar mælt fyrir um form fjárhagsáætlana sveitarfélaga.</p> <p>Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér þau gögn sem Ísafjarðarbær hefur lagt fram í mál­inu. Fyrsta skjalið ber heitið „Sundurl_rekst_málafl. AÐALSJÓÐUR – áætlun 2023–2026 fyrri um­ræða pdf.“ en þar er að finna sundurliðað rekstraryfirlit málaflokka fyrir árið 2023 og virðist skjalið hafa verið unnið samkvæmt fyrirmynd fyrrnefnds fylgiskjals II-F með reglugerð nr. 1212/2015. Annað og þriðja skjalið bera heitin „Fjárhagsáætlun 2023–2026 Fyrri umræða DRÖG_v2.pdf.“ og „Grein­ar­gerð 2023“. Skjölin eru drög að fjárhagsáætlun sveitarfélagsins fyrir árið 2023 og greinargerð með þeirri áætlun. Fjórða skjalið ber heitið „Sundurliðun á deildir 29.10.22“ og er þar að finna sundurliðað fjár­hags­yfirlit á deildir fyrir árið 2023 ásamt sömu upplýsingum úr samþykktri áætlun 2022 og árs­reikn­ing­um 2019–2021 og er yfirskrift skjalsins „Fjárhagsáætlun, sundurliðunarbók“. Endanleg útgáfa af fyrstu þremur skjölunum hér að framan voru á meðal þeirra gagna sem voru birt með fundargerð bæjarstjórnarfundar Ísafjarðarbæjar 1. desember 2022. Síðastnefnda skjalið var ekki á meðal þeirra gagna sem voru birt með fundargerðinni en endanleg útgáfa þess var birt á vef sveitar­félagsins undir heit­inu „Fjárhagsáætlun Ísafjarðarbæjar 2023. Fjárhagsyfirlit sundurliðað“.&nbsp;</p> <p>Fimmta skjalið, sem ber heitið „Minnisblað framkvæmdaáætlun með fjárhagsáætlun 2.11.22“, er minnis­blað, dagsett 2. nóvember 2022, sem unnið var af sviðsstjóra stjórnsýslu- og framkvæmdasviðs og fjármálastjóra Ísafjarðarbæjar og stílað á bæjarstjórn. Er þar rakið að í lokadrögum að fram­kvæmda­áætlun sé gert ráð fyrir fjárfestingum að nánar tilgreindum fjárhæðum og að uppfærð drög hafi verið unnin af bæjarfulltrúum, bæjarstjóra, sviðsstjórum og fjármálastjóra á vinnufundi 1. nóvember 2022. Þá er í minnisblaðinu að finna lista yfir verkefni, aðgreint eftir A- og B-hluta, ásamt áætluðum fjár­hæð­um vegna hvers verkefnis.<br /> Í sjötta skjalinu, sem ber heitið „Framkvæmdaáætlun 2023–2033. Heild.“, er meðal annars að finna yfirlit yfir tillögur að verkefnum á tímabilinu 2023–2033 ásamt stuttri lýsingu á hverju verkefni. Þá koma fram upplýsingar á hvaða árum verkefnin eru fyrirhuguð og áætluðum kostnaði, endurgreiðslu og fjárfestingu vegna hvers verkefnis. Framkvæmdaáætlunin var samþykkt á fundi bæjarstjórnar 1. desember 2022 og hún birt með fundargerð fundarins í nokkuð breyttri mynd. Þá var einnig gerð grein fyrir hluta áætlunarinnar í greinargerð með fjárhagsáætlun Ísafjarðarbæjar 2023 í kaflanum „Fjár­fest­ingar 2023–2027“. Að mati nefndarinnar virðist mega miða við að framkvæmdaáætlunin hafi verið út­búin til að fullnægja þeirri skyldu sem um er mælt í 4. mgr. 62. gr. sveitarstjórnarlaga og 3. mgr. 17.&nbsp;gr. reglugerðar nr. 1212/2015, það er að tillögum að fjárhagsáætlunum skuli fylgja lýsing helstu fram­kvæmda sem gert sé ráð fyrir.<br /> Að virtu efni framangreindra gagna og með hliðsjón af fyrrgreindum laga- og reglugerðarfyrirmælum þykir mega ráða að öll gögnin hafi verið unnin í þeim tilgangi að undirbúa það mál sem lyktaði með ákvörð­un bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar 1. desember 2022 um að samþykkja tillögu að fjárhagsáætlun sveit­arfélagsins 2023 auk þriggja ára áætlunar fyrir árin 2024–2026. Verður því að leggja til grundvallar að umrædd gögn hafi verið rituð eða útbúin við undirbúning ákvörðunar í skilningi 1. mgr. 8. gr. upp­lýsingalaga. Þá er ekki ástæða til að vefengja upplýsingar Ísafjarðarbæjar um að gögnin hafi verið unn­in af starfsmönnum sveitarfélagsins til eigin afnota þess og þau ekki afhent öðrum.<br /> Að mati nefndarinnar hefur ekki áhrif í framangreindu samhengi þótt gögnin hafi verið afhent kjörnum full­trúum bæjarstjórnar enda felur slíkt ekki í sér afhendingu til annarra í skilningi 1. mgr. 8. gr. upp­lýs­inga­laga. Þá verður ekki ráðið að gögnin hafi verið afhent eða með öðrum hætti gerð aðgengileg þeim sem sóttu fundinn og verður hvorki ráðið af ákvæðum sveitarstjórnarlaga né samþykkt Ísa­fjarð­ar­bæjar nr. 525/2021, um stjórn Ísafjarðarbæjar og fundarsköp bæjarstjórnar með áorðnum breyt­ing­um, að gögn sem eru lögð fram á opnum fundi bæjarstjórnar skuli afhent fundargestum eða gerð að­gengi­leg almenningi með öðrum hætti. Að þessu og öðru framangreindu virtu verður að mati úr­skurð­arnefndar um upplýsingamál að leggja til grundvallar að umbeðin gögn teljist til vinnu­gagna í skiln­ingi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.</p> <h3><strong>4.</strong></h3> <p>Enda þótt fallist sé á með Ísafjarðarbæ að skjölin uppfylli efnisleg skilyrði þess að teljast vinnugögn þarf að kanna hvort önnur rök standi til að veita almennan aðgang að þeim. Samkvæmt 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga ber stjórnvöldum að veita aðgang að vinnugögnum í vissum tilvikum. Þar segir orðrétt:</p> <blockquote> <p>Þrátt fyrir 5. tölul. 6. gr. ber að afhenda vinnugögn ef:</p> <ol> <li>þar kemur fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls,</li> <li>þar koma fram upplýsingar sem er skylt að skrá skv. 1. mgr. 27. gr.,</li> <li>þar koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram,</li> <li>þar kemur fram lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði.</li> </ol> </blockquote> <p>Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að með orðalaginu „upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram“ í skilningi 3. tölul. 3. mgr. ákvæðisins sé einkum vís­að til upplýsinga um mikilvægar staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum sé ekki að finna annars staðar en kunna að hafa haft áhrif á ákvörðunartöku. Rökin að baki reglunni séu einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undan­þiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum.</p> <p>Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir þau gögn sem eru tilgreind í töluliðum 1–4 í kafla 1 hér að framan og verður ekki séð að í þeim komi fram upplýsingar sem falli undir 3. mgr. 8. gr. upp­lýsingalaga. Verður því fallist á að þessi gögn séu vinnugögn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga sem Ísa­fjarðarbæ var heimilt að undanþiggja upplýsingarétti á grundvelli 5. tölul. 6. gr. laganna. Er ákvörð­un Ísafjarðarbæjar því staðfest hvað varðar synjun á beiðni kæranda um aðgang að þessum gögnum.</p> <p>Í minnisblaði með framkvæmdaáætlun Ísafjarðarbæjar og framkvæmdaáætluninni, sbr. gögn sem eru til­greind í töluliðum 5–6 í kafla 1 hér að framan, koma á hinn bóginn fram upplýsingar sem er ekki að finna í öðrum fyrirliggjandi gögnum.</p> <p>Í framkvæmdaáætluninni er fjallað um rúmlega hundrað tillögur að verkefnum á tímabilinu 2023–2033. Skiptist skjalið, sem er á excel-formi, meðal annars í dálkana „Verkefni“, þar sem meðal annars kemur fram hvaða málaflokki verkefni tilheyrir, „Tillaga frá“, þar sem er tiltekið hvaða stjórnsýslueining sveitar­félagsins kom með tillögu að verkefninu og „Verkþættir“, þar sem finna má stutta lýsingu á hverju verkefni. Þá er í skjalinu að finna dálkana „Áætlaður kostnaður“, „Endurgreiðslur“ og „Fjár­fest­ing“ vegna hvers árs á tímabilinu 2023–2033 en þar er fjallað um áætlaðan kostnað og hugsanlegar endur­greiðslu vegna hvers verkefnis og er mismunur þessara fjárhæða notaður til að finna út fjárhæð fjár­festingar. Heildarfjárhæð fjárfestinga vegna hvers verkefnis er síðan að finna í dálkinum „AW“. Þá er í skjalinu að finna upplýsinga um á hvaða ári eða árum lagt sé til að ráðast í verkefnin og hvernig fjár­hæðir skiptast milli ára í þeim tilvikum þar sem ráðgert er að verkefni muni taka fleiri en eitt ár. Loks koma í skjalinu fram samanlagðar heildarfjárhæðir allra verkefnanna, aðgreint eftir A- og B-hluta.</p> <p>Í minnisblaðinu er fjallað um þau verkefni sem eru áformuð árinu 2023. Kemur þar í flestum tilvikum fram sama lýsing á þessum verkefnum og er að finna í áætluninni. Þá er í minnisblaðinu að finna upp­lýsingar um fjárhæð hvers verkefnis, í langflestum tilvikum að teknu tilliti til hugsanlegra endur­greiðslna, sbr. dálkurinn „Fjárfesting“ hér að framan. Fjárhæðir eru í öllum tilvikum nema einu þær sömu og koma fram í framkvæmdaáætluninni. Svo sem fyrr segir hefur framangreint minnisblað ekki verið gert aðgengilegt almenningi.</p> <p>Í þeirri framkvæmdaáætlun sem var samþykkt á fundi bæjarstjórnar Ísafjarðarbæjar 1. desember 2022 hafa fjárhæðir framkvæmda innan einstakra málaflokka verið lagðar saman og birtar upplýsingar um heildarfjárhæðir innan hvers málaflokks á árunum 2023–2033. Nánari upplýsingar að þessu leyti koma fram í greinargerð fjárhagsáætlunar Ísafjarðarbæjar 2023 en þar er að finna, ásamt þeim upplýsingum sem koma fram í framkvæmdaáætluninni, upplýsingar um áætlaðan kostnað og endurgreiðslur vegna hvers málaflokks á árinu 2023. Með hliðsjón af þessum gögnum virðast aðeins hafa átt sér stað breyt­ing­ar á heildarfjárhæðum tveggja málaflokka, í báðum tilvikum vegna ársins 2023, frá þeirri fram­kvæmda­áætlun sem var lögð fram á fundi bæjarstjórnar 3. nóvember 2022.</p> <p>Auk framangreinds er að finna frekari upplýsingar um einstök verk í fyrirliggjandi gögnum. Í greinar­gerð með fjárhagsáætlun Ísafjarðarbæjar er þannig að finna lýsingar á verkefnum á árinu 2023 sem falla undir málaflokkinn „Hafnarsjóður“ í umbeðnum gögnum án þess þó að tilteknar fjárhæðir séu til­greindar, sbr. kaflinn „Framkvæmdir við hafnir Ísafjarðarbæjar“. Þá kemur fram í kaflanum „Vatns­veita“ að á árinu 2023 sé ætlunin að endurnýja vatnslögn frá brúarstæði í Staðardal upp í vatnslindir í Sund­dal og tiltekið hver sé áætlaður kostnaður við endurnýjun lagnarinnar. Loks er tiltekið í bókun bæjar­fulltrúa Í-lista vegna fjárhagsáætlunar Ísafjarðarbæjar 2023, sem var á meðal birtra fylgigagna með fundar­gerð bæjarstjórnar 1. desember 2022, að samkvæmt framkvæmdaáætlun sé ráðgert að setja nánar tilgreinda fjárhæð í nýtt gervigras á aðalvöllinn á Torfnesi og annað árið 2024.</p> <p>Gögn málsins og málatilbúnaður Ísafjarðarbæjar bera með sér að ákvörðun bæjarstjórnar hafi lotið að samþykkt þeirra verkefna sem standa að baki þeim málaflokkum sem koma fram í birtri framkvæmda­áætlun 2023–2033 og að hluta til í greinargerð með fjárhagsáætlun sveitarfélagsins fyrir árið 2023. Þá liggur fyrir að í umbeðnum gögnum er að finna upplýsingar um hvaða tilteknu verkefni er fyrirhugað að ráðast í af hálfu Ísafjarðarbæjar á árunum 2023–2033 ásamt áætluðum kostnaði þeirra. Verður því að telja að þær upplýsingar sem birtast í umbeðnum gögnum séu ómissandi til skýringar á þeim for­send­um sem lágu að baki framkvæmdaáætlun sveitarfélagsins fyrir árin 2023–2033 og þeim hluta fjár­hags­áætlunar sveitarfélagsins sem laut að fyrirhuguðum verkefnum á tímabilinu 2023–2027.</p> <p>Enda þótt tilteknar upplýsingar í umbeðnum gögnum sé að finna í öðrum skjölum telur úrskurðar­nefnd um upplýsingamál að langstærsta hluta upplýsinganna sé ekki að finna annars staðar og í öllu falli ekki með þeim samantekna hætti sem á við um umbeðin gögn. Að þessu og öðru framangreindu gættu lítur úrskurðarnefnd um upplýsingamál svo á að kærandi eigi rétt á aðgangi að framkvæmda­áætlun­inni og minnisblaðinu á grundvelli 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. upplýsinga nema aðrar takmarkanir á upp­lýsingarétti almennings eigi við.</p> <h3><strong>5.</strong></h3> <p>Samkvæmt framangreindu kemur til skoðunar hvort önnur ákvæði upplýsingalaga standi í vegi fyrir afhendingu minnisblaðsins og framkvæmdaáætlunarinnar en Ísafjarðarbær vísar einnig til 9. gr. og 5.&nbsp;tölul. 10. gr. upplýsingalaga til stuðnings ákvörðun sinni um að synja beiðni kæranda.</p> <p>Samkvæmt síðari málslið 9. gr. upplýsinga er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um mikil­væga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Að mati úrskurðar­nefndar um upplýsingamál innihalda umbeðin gögn engar upplýsingar sem verða felldar undir 9. gr. upp­lýsingalaga. Þá skal á það bent að hagsmunir Ísafjarðarbæjar, stofnana sveitarfélagsins og fyrirtækja þess teljast ekki til þeirra einkahagsmuna sem ákvæðinu er ætlað að vernda, sbr. til hliðsjónar úrskurð nefnd­arinnar í máli nr. 875/2020.</p> <p>Samkvæmt 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast enda hafi þau að geyma upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum hins opinbera ef þau yrðu þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði. Skal veita aðgang að slíkum gögnum, eigi ekki aðrar takmarkanir samkvæmt lög­unum við, jafnskjótt og ráðstöfunum eða prófum er að fullu lokið, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 12. gr. laganna.</p> <p>Í athugasemdum með 10. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum kemur fram að með orða­lag­inu „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“ sé vísað til þess að beiðni um upplýsingar verði ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða ein­hverja af þeim almannahagsmunum sem séu tilgreindir í ákvæðinu. Þá segir í athugasemdunum eftir­farandi um 5. tölul. 10. gr. laganna:</p> <blockquote> <p> Markmið þessa ákvæðis er að hindra að nokkur geti aflað sér á ótilhlýðilegan hátt vitneskju um fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum hins opinbera. Með ráðstöfunum á vegum ríkis og sveitar­félaga er m.a. átt við fyrirhugaðar ráðstafanir í fjármálum, svo sem aðgerðir í gjald­eyris­málum, skattamálum, tollamálum og öðrum málum er varða tekjuöflun hins opinbera. Ákvæði þetta getur þannig í sumum tilvikum verndað sömu hagsmuni og ákvæði 3. tölul. Hér undir falla einnig ráðstafanir sem ætlað er að tryggja öryggi, svo sem fyrirhugaðar eftir­lits­aðgerðir lögreglu og annarra yfirvalda í þágu umferðaröryggis. Enn fremur er heimilt sam­kvæmt þessum tölulið að takmarka aðgang almennings að gögnum sem lúta að fyrir­hug­uðum ráðstöfunum í kjaramálum starfsmanna ríkis og sveitarfélaga til þess að tryggja jafn­ræði í kjarasamningum hins opinbera og viðsemjenda þess. Undanþágunni verður einnig beitt í tengslum við hagræðingu og breytingu í rekstri opinberra stofnana og fyrir­tækja.</p> </blockquote> <p>Þá segir einnig í athugasemdunum að ákvæðið geri ráð fyrir því að stjórnvald meti sjálfstætt í hverju tilviki hverjar afleiðingar það hefði ef ljóstrað yrði upp um fyrirhugaðar ráðstafanir. Séu líkur á því að árangur skerðist, þótt ekki sé nema að litlu leyti, mundi stjórnvaldi að öllu jöfnu vera heimilt að synja um að veita umbeðnar upplýsingar á grundvelli þessa ákvæðis.</p> <p>Við mat á því hvort minnisblaðið og framkvæmdaáætlunin skuli undanþegin upplýsingarétti almenn­ings á grundvelli 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga &nbsp;er til þess að líta að ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu. &nbsp;Þá lýsa umbeðin gögn fyrirhuguðum verkefnum sem krefjast ráðstöfunar umtalsverðs opinbers fjár­magns. Jafnframt telur úrskurðarnefndin að líta verði til þeirra markmiða að styrkja aðhald fjölmiðla að stjórnvöldum og möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni, sbr. 3. og 4.&nbsp;gr.&nbsp;tölul. 1. gr. laganna. Í þessu máli liggur fyrir að kærandi er ritstjóri fjölmiðils og hefur nefndin lagt til grundvallar að fjölmiðlar hafi að jafnaði sérstaka hagsmuni af aðgangi að gögnum, sbr. úrskurði nr. 1127/2023 og 1138/2023.</p> <h3><strong>6.</strong></h3> <p>Í samhengi við 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga er í umsögn Ísafjarðarbæjar vísað til þess að atvik þessa máls séu að öllu leyti sambærileg þeim sem fjallað var um í úrskurði nefndarinnar í máli nr. A-134/2001. Þar staðfesti nefndin ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um að synja kæranda um að­gang að fjárlagatillögum lögreglustjórans í Reykjavík á meðan frumvarp til fjárlaga var til meðferðar á Alþingi með vísan til efnislega samhljóða ákvæðis eldri upplýsingalaga, sbr. 4. tölul. 6. gr. upp­lýs­inga­laga, nr. 50/1996. Eftir það ætti aðgangur að slíkum gögnum alla jafna að vera heimill og vísaði nefndin í því samhengi til úrskurðar síns í máli nr. A-130/2001.</p> <p>Eins og áður hefur verið rakið samþykkti bæjarstjórn Ísafjarðarbæja framkvæmdaáætlun fyrir árin 2023–2033 og fjárhagsáætlanir fyrir árin 2023–2026 á fundi sínum 1. desember 2022. Verður þegar af þessum ástæðum ekki fallist á með Ísafjarðarbæ að atvik þessa máls séu sambærileg þeim sem fjallað var um í úrskurði nefndarinnar í máli nr. A-134/2001, sbr. einnig 2. tölul. 1. mgr. 12. gr. upplýsingalaga.</p> <p>Í umsögn Ísafjarðarbæjar er einnig rakið að opinber birting minnisblaðsins og framkvæmda­áætlun­ar­inn­ar myndi hafa í för með sér að sveitarfélagið myndi fyrirgera stöðu sinni til að semja um og reyna að ná fram sem lægstu verði í einstakar verkframkvæmdir við framkvæmdaaðila, verktaka og önnur iðnað­arfyrirtæki og birgja enda komi þar fram verðáætlun einstakra framkvæmda hjá sveitarfélaginu. Um­ræddar röksemdir Ísafjarðarbæjar eru settar fram til stuðnings því að gögnin skuli undanþegin upp­lýsingarétti almennings á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga en að mati nefndarinnar verða þær að skoð­ast í ljósi 5. tölul. 10. gr. laganna enda hefur ákvæðinu verið beitt til að vernda hagsmuni sam­bæri­lega þeim sem Ísafjarðarbær tiltekur í umsögn sinni.</p> <p>Við mat á því hvort heimilt sé að undanþiggja gögnin á grundvelli 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga er að mati nefndarinnar hægt að hafa hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem hafa verið lögð til grundvallar varð­andi rétt almennings til aðgangs að kostnaðaráætlunum opinberra aðila áður en framkvæmdir eru boðnar út. Í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 993/2021 komst nefndin að þeirri niðurstöðu að fjármála- og efnahagsráðuneytinu hefði verið heimilt að synja beiðni um aðgang að kostnaðaráætlunum varð­andi framkvæmdakostnað verkefna við gerð nýs Landspítala, sem ekki höfðu enn verið boðin út, á grund­velli 3. og 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Þá var í úrskurði nr. 1047/2021 lagt til grundvallar að Reykja­víkurborg hefði verið heimilt að afmá upplýsingar um kostnaðaráætlanir vegna verkefna sem til stóð að bjóða út í samræmi við lög um opinber innkaup með vísan til 5. tölul. 10. gr. laganna. Í báðum úr­skurðum var rakið að slíkar upplýsingar gætu haft verðmyndandi áhrif yrðu þær gerðar opinberar.</p> <p>Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál má leggja til grundvallar að upplýsingar um áætlaðan kostn­að tiltekinna verkefna, sem sveitarfélag tekur saman í tengslum við gerð fjárhagsáætlana, geti haft verð­myndandi áhrif yrðu þær gerðar opinberar. Á hinn bóginn verða upplýsingarnar þá að vera þess eðlis að væntanlegir viðsemjendur geti dregið af þeim ályktanir um áætlaðan kostnað sveitarfélags með sam­bærilegum hætti og á við þegar opinber aðili hefur tekið saman kostnaðaráætlun eða upplýsingar um heildarkostnað vegna tiltekins verkefnis sem til stendur að leita tilboða í.</p> <p>Að mati nefndarinnar eru einu upplýsingar, sem koma fram í umbeðnum gögnum og sem kunna að falla undir 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, þær sem koma fram í dálkunum „Áætlaður kostnaður“ og „Fjár­festingar“ í framkvæmdaáætlun 2023–2033 auk samantektar á heildarfjárhæðum &nbsp;áætlaðra fjár­fest­inga vegna tiltekinna verkefna, sbr. dálkinn „AW“. Á hið sama við varðandi þær upplýsingar í fyrir­liggjandi minnisblaði sem varða áætlaðar fjárhæðir einstakra verkefna. Verður að mati nefnd­ar­inn­ar þannig ekki séð hvernig upplýsingar um hvaða málaflokkum einstök verkefni tilheyra, frá hverjum til­lögur stöfuðu, almennar lýsingar á verkefnum, áætlaðar endurgreiðslur og annað þess háttar geti haft í för með sér verðmyndandi áhrif og þannig leitt til þess að verkefnin yrðu&nbsp; þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri yrðu upplýsingarnar á almannavitorði í skilningi 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.</p> <p>Nefndin gerir þó þann fyrirvara að Ísafjarðarbæ kunni að vera heimilt að synja um aðgang að ein­stök­um upplýsingum í framangreindu samhengi yrði opinberun þeirra þess valdandi að unnt væri að ráða upp­lýsingar um áætlaðan kostnað einstakra verkefna eða fjárfestingar þeirra af framkvæmda­áætlun­inni eða öðrum birtum gögnum.</p> <p>Að mati nefndarinnar er lýsing fyrirhugaðra verkefna í mörgum tilvikum svo almenn að leggja má til grund­vallar að opinberun upplýsinga um fjárhæðir þessara verkefna muni ekki hafa í för með sér verð­mynd­andi áhrif. Á þetta að lágmarki við um verkefni sem eru tilgreind í töluliðum 143, 170, 180, 184, 194, 197, 225, 226, 237, 253 í framkvæmdaáætluninni og samsvarandi verkefni í minnisblaðinu. Þá er í tölulið 155 að finna upplýsingar um áætlaðan kostnað vegna gatnagerða- og leyfisgjalda og verður ekki séð hvernig slíkar upplýsingar geta haft verðmyndandi áhrif.</p> <p>Að framangreindu slepptu hefur úrskurðarnefndin takmarkaðar forsendur til að leggja mat á hvort opin­berun upplýsinga um fjárhæðir fyrirhugaðra verkefna kunni að hafa í för með sér verðmyndandi áhrif. Í þessu samhengi skal á það bent að af lýsingu margra verkefna má ráða að þau samanstandi af fleiri en einum meginþætti án þess að fyrir liggi hvernig fjárhæðir skiptist á milli þeirra þátta. Í dæma­skyni má nefna að í umbeðnum gögnum er gerð grein fyrir verkefni sem lýtur að gatnagerð og tvær götur tilgreindar í því samhengi, sbr. tölulið 175 í framkvæmdaáætluninni og samsvarandi verkefni í minnis­blaðinu. Að mati nefndarinnar verður að telja vandséð að upplýsingar geti haft verðmyndandi áhrif í þessum tilvikum nema til stæði að leita eftir tilboðum í verkefnið í einu lagi.</p> <p>Í enn öðrum tilvikum er aðeins að finna almenna lýsingu á tilteknu verkefni án nánari útskýringar á hvaða þættir standa því að baki. Í dæmaskyni má nefna fyrirhugað verkefni sem lýtur að nýju gervigrasi á aðalvöll, sbr. tölulið 135 og samsvarandi verkefni í fyrirliggjandi minnisblaði. Það verkefni kann að saman­standa af þáttum sem verða boðnir út í sitthvoru lagi, svo sem því verki að fjarlægja eldra gervigras, kaup­um á nýju gervigrasi og lagningu þess og hugsanlegum innri kostnaði sveitarfélagsins. Í tilvikum sem þessum er að mati nefndarinnar ekki unnt að leggja til grundvallar að opinberun upplýsinga um heild­arfjárhæðir verkefna muni hafa í för með sér verðmyndandi áhrif enda gætu hugsanlegir þátt­tak­end­ur í útboði fyrir verk um að fjarlægja eldra gervigras, sem dæmi, aðeins dregið mjög takmarkaðar ályktanir af upp­lýs­ingum um heildarfjárhæð verkefnisins.</p> <p>Loks skal á það bent að í framkvæmdaáætluninni er fjallað um fyrirhuguð verkefni allt til ársins 2033. Að mati nefndarinnar er ljóst að áætlaður kostnaður vegna einstakra verkefna getur breyst á milli ára, meðal annars vegna verðlagsþróunar, og er að mati nefndarinnar vandséð að hugsanlegir viðsemjendur sveitar­félagsins vegna verkefna sem eru áformuð eftir fáein ár muni geta byggt á áætlunum sem voru sam­þykktar í lok árs 2022. Á þetta sérstaklega við ef í áætlunum hefur ekki verið tekið tillit til hugsan­legra verðlagshækkana eða annarra atriða sem kynnu að hafa áhrif á áætlaðan kostnað til framtíðar litið. &nbsp;&nbsp;</p> <h3><strong>7.</strong></h3> <p>Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórn­valdi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að vísa málinu heim til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki um­fjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.</p> <p>Þrátt fyrir að fyrir liggi efnisleg afstaða Ísafjarðarbæjar til afhendingar umbeðinna gagna er það mat úr­skurðarnefndarinnar að málsmeðferð bæjarins hafi ekki verið fullnægjandi hvað varðar synjun á beiðni kæranda um aðgang að framkvæmdaáætluninni og minnisblaðinu. Liggur þannig fyrir að ákvörð­un Ísafjarðarbæjar um að synja beiðni kæranda var einungis byggð á því að um vinnugögn væri að ræða. Þá er í umsögn Ísafjarðarbæjar aðeins með almennum hætti fjallað um ástæður þess að gögnin skuli undanþegin vegna hugsanlegra verðmyndandi áhrifa og þá í samhengi við 9. gr. upplýsingalaga. Loks liggja í málinu fyrir takmarkaðar upplýsinga um þau verkefni sem er fjallað um í umbeðnum gögn­um umfram þær almennu lýsingar sem þar koma fram. Eins og greinir hér að framan hefur nefnd­in því takmarkaðar forsendur til að taka afstöðu til þess fyrst á kærustigi hvort að upplýsingar um áætlaðan kostnað og fjárfestingar vegna einstakra verkefna geti haft í för með sér verðmyndandi áhrif og þannig fallið undir undantekningarreglu 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.</p> <p>Samkvæmt framangreindu verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun að hluta til úr gildi og leggja fyrir Ísafjarðarbæ að taka beiðni kæranda til nýrrar meðferðar, þar sem tekið verði tillit til framan­greindra sjónarmiða um túlkun 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál vekur athygli kæranda og Ísafjarðarbæjar á því að samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 12. gr. upplýsingalaga skal veita aðgang að gögnum sem 5. tölul. 10. gr. tekur til jafnskjótt og ráðstöfunum eða prófum er að fullu lokið. Sé búið að afla tilboða í tiltekin verkefni eða þegar búið að ganga frá samningum vegna þeirra er Ísafjarðarbæ ekki fært að takmarka aðgang að upplýsingum um áætlaða fjárhæð eða fjár­fest­ing­ar þessara verkefna með vísan til umrædds töluliðar.</p> <p>Loks skal á það bent að í ákvörðun Ísafjarðarbæjar var ekki tekin afstaða til þess hvort veita bæri kær­anda aðgang að gögnum í ríkara mæli en skylt er samkvæmt lögunum en samkvæmt 2. mgr. 11. gr. upp­lýsingalaga er skylt að gera það þegar synjun er byggð á 5. tölul. 6. gr. Þá var rökstuðningur fyrir ákvörðuninni ekki veittur fyrr en kærandi leitaði eftir því og var honum ekki leiðbeint um kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingalaga. Var ákvörðunin að þessu leyti ekki í samræmi við 19. gr. upp­lýs­ingalaga. Úrskurðarnefndin beinir því til Ísafjarðarbæjar að gæta framvegis að þessum atriðum.</p> <h2><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p>Ákvörðun Ísafjarðarbæjar, dags. 4. nóvember 2022, um synjun á beiðni A um að­gang að skjölunum „Framkvæmdaáætlun 2023–2033. Heild“ og „Minnisblað framkvæmdaáætlun með fjárhagsáætlun 2.11.22“ er felld úr gildi og lagt fyrir Ísafjarðarbæ að taka beiðnina til nýrrar með­ferð­ar og afgreiðslu.</p> <p>Ákvörðun Ísafjarðarbæjar er staðfest að öðru leyti.</p> <p>Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1156/2023. Úrskurður frá 8. nóvember 2023

Sýn hf. óskaði eftir því að úrskurðarnefnd um upplýsingamál tæki upp að nýju mál sem lauk með úrskurði nefndarinnar nr. 1086/2022. Í úrskurðinum var lagt til grundvallar að gögn úr botnrannsókn sem Farice ehf. hefði annast við strendur Íslands árið 2021 teldust ekki vera fyrirliggjandi hjá fjarskiptasjóði. Úrskurðarnefndin lagði þann skilning í endurupptökubeiðni að beiðandi teldi að nefndin hefði ekki átt að leggja til grundvallar að gögn úr botnrannsókn við strendur Íslands teldust ekki fyrirliggjandi hjá fjarskiptasjóði, þar sem nánast öruggt mætti telja að rannsóknin hefði verið greidd úr ríkissjóði en ekki af Farice. Nefndin taldi að úrskurður nefndarinnar hefði ekki byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða að niðurstöður hans hafi byggst á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að hann var kveðinn upp. Þá taldi nefndin röksemdir kæranda ekki leiða í ljós vísbendingar um að á úrskurðinum væru verulegir annmarkar að lögum. Beiðni um endurupptöku var því hafnað.

<p>Hinn 8. nóvember 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1156/2023 í máli ÚNU 22080006.</p> <h2><strong>Beiðni um endurupptöku</strong></h2> <p>Með erindi, dags. 5. ágúst 2022, fór A lögmaður, f.h. Sýnar hf., fram á að úrskurð­arnefnd um upplýsingamál tæki upp að nýju mál ÚNU 21100005, sem lauk með úrskurði nefndarinnar nr. 1086/2022 frá 12. júlí 2022.</p> <p>Í beiðninni kemur fram að úrskurðurinn hafi byggst á ófullnægjandi, ef ekki beinlínis röngum, upplýs­ingum um málsatvik sem hafi leitt til rangrar niðurstöðu að mati beiðanda. Beiðandi rifjar upp að með erindi til fjarskiptasjóðs í byrjun september 2021 hafi hann óskað eftir öllum upplýsingum og gögnum sem tengdust botnrannsóknum Farice ehf. vegna lagningar nýs sæstrengs milli Íslands og Írlands. Hafi beiðandi lagt sérstaka áherslu á að fá aðgang að gögnum um rannsóknir Farice í íslenskri lögsögu, en samkvæmt heimildum beiðanda hafi rannsóknin m.a. náð yfir stórt svæði við suður- og suðvestur­strönd Íslands. Tilgangur rannsóknarinnar hafi verið að velja nákvæma leið sæstrengsins.</p> <p>Á meðan mál ÚNU 21100005 hafi verið til meðferðar hjá nefndinni hafi Farice tekið ákvörðun um ná­kvæma leið sæstrengsins og hafið lagningu hans í lok maí 2022. Ekki verði séð af úrskurði úrskurð­arnefndarinnar að henni hafi verið kunnugt um þetta. Beiðandi telji að það sjónarmið sem úrskurð­ur­inn byggi á um að gögnin innihaldi upplýsingar sem varði öryggi ríkisins og mikilvægir almannahags­munir standi til þess að þau fari leynt, geti aðeins átt við um lítinn hluta rannsóknargagnanna, þ.e. þann hluta þeirra sem inniheldur upplýsingar um sjávarbotninn á því svæði þar sem sæstrengurinn liggur. Rannsóknargögn um svæðið að öðru leyti hafi enga þýðingu fyrir rekstraröryggi strengsins. Þá valdi aðgangur að þeim engri hættu á skemmdarverkum þannig að slíkt geti réttlætt leynd yfir gögnunum, sbr. 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012.</p> <p>Beiðandi gagnrýnir það að hafa ekki fengið aðgang að umsögnum sem úrskurðarnefndin hafi aflað í júní 2022, þar á meðal skýringum Alþjóðlegrar nefndar um vernd sæstrengja (ICPC), nánari upplýsing­um frá fjarskiptasjóði og Farice, og verið gefinn kostur á að tjá sig um þau gögn.</p> <p>Beiðandi vísar til sjónarmiðs Farice í úrskurði nefndarinnar þess efnis að þar sem kostnaður við botn­rannsókn hafi farið fram úr kostnaðaráætlun, sem fram kom í viðauka með þjónustusamningi fjar­skipta­sjóðs og Farice frá því í desember 2018, hafi rannsókn fyrirtækisins við strendur Íslands farið fram án styrkveitingar fjarskiptasjóðs. Af þeim sökum séu gögn þeirrar rannsóknar eign Farice en ekki fjarskiptasjóðs. Beiðandi kveður að þetta sjónarmið hafi ekki komið fram í ákvörðun fjarskiptasjóðs að synja honum um aðgang að gögnunum í október 2021. Þá virðist sjónarmiðið fyrst hafa komið fram í samskiptum við úrskurðarnefndina í júní 2022. Nefndin virðist hafa lagt það til grundvallar í úr­skurði sínum, þrátt fyrir að staðhæfingunni hafi ekki fylgt upplýsingar um hver hafi staðið straum af kostnaði við rannsóknina við Íslandsstrendur sumarið 2021. Beiðandi telji nær öruggt að rannsóknin í heild sinni, þar á meðal við strendur Íslands, hafi verið greidd úr ríkissjóði. Staðhæfingar um annað séu fyrirsláttur, sem settar séu fram til að torvelda aðgang að upplýsingum.</p> <p>Í beiðninni kemur fram að beiðandi telji sig hafa beint upphaflegri beiðni til Farice að auki, þótt henni hafi verið beint til fjarskiptasjóðs. Beiðandi hafi frá upphafi lagt áherslu á að fá aðgang að botnrann­sóknargögnum, hvort sem þau væru í vörslum fjarskiptasjóðs eða Farice. Hann eigi ekki að bera hall­ann af því að hafa ekki beint beiðni sinni til Farice, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þá hafi Farice tekið fullan þátt í meðferð þessa máls, bæði hjá fjarskiptasjóði og úrskurðarnefndinni.</p> <p>Ef fyrirætlanir beiðanda um lagningu sæstrengs gangi eftir muni strengurinn ekki liggja um það svæði sem botnrannsókn í írskri lögsögu laut að. Af þeim sökum falli beiðandi frá kröfu þess efnis að fá að­gang að þeim gögnum. Þá sé ekki farið fram á aðgang að þeim gögnum botnrannsóknarinnar við Ís­landsstrendur þar sem sæstrengur Farice liggi.</p> <p>Í ljósi þess að mikill hluti þeirra gagna sem Farice aflaði við botnrannsókn við strendur Íslands sum­ar­ið 2021 innihaldi ekki upplýsingar sem varði öryggi ríkisins, sbr. 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, óski beið­andi eftir því að ef málið verði tekið upp að nýju leggi úrskurðarnefndin mat á það hvort hann kunni að eiga rétt til aðgangs að þeim gögnum á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga. Kemur það til í ljósi þess að bæði EFTA-dómstóllinn og Eftirlitsstofnun EFTA líti svo á að til staðar sé markaður fyrir alþjóð­legar gagnatengingar milli Íslands og umheimsins, þar sem Farice hafi yfirburðastöðu, en að á þeim markaði sé Sýn hf. að minnsta kosti mögulegur samkeppnisaðili (e. potential competitor).</p> <h2><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p>Með erindi, dags. 9. ágúst 2022, gaf úrskurðarnefndin fjarskiptasjóði kost á að bregðast við beiðninni um endurupptöku. Var frestur til þess veittur til 24. ágúst 2022. Fjarskiptasjóður brást við erindinu daginn eftir. Í erindinu kom fram að þau gögn sem beiðnin lyti að væru ekki í eigu sjóðsins heldur Farice. Það væri óeðlilegt og ósanngjarnt að fjarskiptasjóður svaraði fyrir hönd Farice þegar kæmi að þessum gögnum, gerði afstöðu félagsins að sinni eða ritskoðaði afstöðu félagsins gagnvart úrskurðar­nefndinni. Úrskurðarnefndin féllst á beiðni sjóðsins um viðbótarfrest til 31. ágúst 2022.</p> <p>Úrskurðarnefndinni bárust viðbrögð frá fjarskiptasjóði hinn 31. ágúst 2022. Viðbrögðunum fylgdu einnig athugasemdir frá Farice, sem sjóðurinn aflaði í tilefni af beiðninni um endurupptöku. Í erindi fjarskiptasjóðs kemur fram að sjóðurinn hafi alltaf talið ljóst að gagnabeiðni beiðanda beindist að gögn­um á vegum og í eigu sjóðsins. Ekkert við meðferð málsins hafi gefið til kynna að sjóðurinn hefði yfir að ráða öðrum gögnum en þeim sem styrkur úr sjóðnum tók til.</p> <p>Í erindinu kemur fram að fjarskiptasjóður hafi ekki sérstaka hagsmuni af því að afhenda ekki gögn úr umræddri botnrannsókn. Fyrir hafi legið allan tímann að fjarskiptasjóður ætti aðeins upphaflegu botn­rannsóknina við Írlandsstrendur. Eignarhald á þeim gögnum hafi komið til áður en ljóst var hvort sæ­strengurinn yrði yfir höfuð lagður og með hvaða hætti. Styrkur sjóðsins til að gera botnrannsókn við Írlandsstrendur hafi í fyrsta lagi verið veittur til að ganga úr skugga um hvort það væri hægt að leggja strenginn til þess landtökustaðar sem hafi orðið fyrir valinu. Í öðru lagi hafi þurft niðurstöðu rannsóknarinnar til að undirbyggja kostnaðaráætlun til grundvallar ákvörðunar ríkisstjórnar Íslands um fjármögnun, smíði og lagningu á nýjum sæstreng á þeirri leið sem varð fyrir valinu. Samningur um styrk til Farice vegna botnrannsóknar við Írland hafi legið fyrir áður en ríkisstjórnin hafði tekið skuld­bindandi ákvörðun í þeim efnum.</p> <p>Í athugasemdum Farice, dags. 31. ágúst 2022, kemur fram að þar sem fjarskiptasjóður sé einungis rétt­hafi að þeim botnrannsóknargögnum sem varði könnun við Írlandsstrendur sé sjóðurinn ekki bær til að taka ákvörðun um afhendingu gagna sem séu í eigu Farice og varði botnrannsóknir við Ísland. Þannig geti gagnabeiðni til fjarskiptasjóðs aðeins lotið að þeim gögnum sem varði botnrannsókn við Írlandsstrendur. Þau rannsóknargögn varði ekki önnur svæði en þau sem strengurinn liggur á. Ástæða þess sé sú að botnrannsóknarvinnan fer fram á vegum þriðja aðila sem skilar nákvæmri skýrslu um það svæði þar sem endanleg leið strengsins liggur. Sjóðurinn fari því ekki með eignarhald á botnrann­sóknargögnum um önnur svæði en þau sem strengurinn liggur á.</p> <p>Farice vísar til þess að í umsögn sinni til fjarskiptasjóðs frá 21. september 2021 komi fram að þær botnrannsóknir sem félagið vann fyrir sjóðinn byggist á samningi aðilanna frá árinu 2019 og séu eign sjóðsins. Á grundvelli þess samnings hafi Farice gert könnun á hafsbotni frá ströndum Írlands að mörkum efnahagslögsögunnar þar sem hún skarast við efnahagslögsögu Bretlands.</p> <p>Beiðandi hafi raunar sent erindi til Farice hinn 17. desember 2021 þar sem óskað hafi verið eftir afstöðu félags­ins til þess hvort það teldi sig eiganda afurða rannsóknarinnar eða hvort afurðin væri eign fjar­skiptasjóðs. Teldi félagið sig eiganda gagnanna væri óskað eftir aðgangi að þeim.</p> <p>Í svari Farice frá 25. janúar 2022 hafi komið fram að afurðir botnrannsókna í írskri efnahagslögsögu væru eign fjarskipta­sjóðs en afurðir rannsókna við Ísland eign Farice. Beiðni um aðgang að gögnunum hafi verið hafnað með vísan til 9. og 10. gr. upplýsingalaga, og beiðanda leiðbeint um kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Það sé því rangt að beiðandi hafi fyrst haft vitneskju um eignar­hald gagnanna í júní 2022 heldur hafi hann verið upplýstur um það í janúar sama ár. Tilvísun beiðanda til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga varðandi skyldu stjórnvalds til að framsenda erindi sem ekki snertir starfssvið þess á réttan stað, hafi ekki þýðingu í málinu nú þar sem fyrir liggi að hann hafi óskað eftir gögnunum hjá Farice líka.</p> <p>Erindi fjarskiptasjóðs og Farice voru kynnt beiðanda með erindi, dags. 5. september 2022, og honum veittur kostur á að bregðast við þeim. Viðbrögð beiðanda bárust nefndinni hinn 19. september 2022. Í erindinu kemur fram að beiðandi telji nú ágreiningslaust að Farice búi yfir ítarlegum gögnum um rannsóknir á hafsbotni við Íslandsstrendur, auk rannsókna á lendingarstöðum við Reykjanes, m.a. í Möl­vík, Hrauns­vík, Selvík og Þorlákshöfn.</p> <p>Fullyrðingar fjarskiptasjóðs um að aðeins hluti botnrannsóknargagnanna sé í eigu sjóðsins telur beið­andi vera ótrúverðugar. Í samningi sjóðsins og Farice frá því í desember 2018 komi fram að félaginu sé falið að annast opinbera þjónustu fyrir hönd sjóðsins. Í 12. gr. samningsins sé tekið fram að verk­efnið nái til leiðarinnar milli Íslands og Írlands. Hvergi sé þess getið í samningnum að aðeins helm­ing­ur leiðarinnar skuli rannsakaður. Það sé ekki í samræmi við ummæli fjarskiptasjóðs um að verkefnið væri unnið í þágu markmiða fjarskiptaáætlunar stjórnvalda um að fjölga fjarskiptatengingum Íslands við um­heiminn. Gögn sem lágu til grundvallar samningnum styðja heldur ekki fullyrðingar sjóðsins um að allan tímann hafi legið fyrir að fjarskiptasjóður ætti aðeins botnrannsóknina við Írlandsstrendur.</p> <p>Beiðandi telur að aldrei hafi annað staðið til en að botnrannsókn yrði gerð í þágu fjarskiptasjóðs og næði til alls verkefnisins, ekki aðeins rannsókna í írskri efnahagslögsögu. Í samskiptum beiðanda við fjarskiptasjóð í febrúar 2019 hafi komið fram af hálfu sjóðsins að afurð botnrannsóknarinnar yrði eign fjarskiptasjóðs en ekki Farice.</p> <p>Það sé rétt sem komi fram í erindi Farice í máli þessu að beiðanda hafi verið kunnugt um það í janúar 2022 að Farice teldi sig eiganda botnrannsóknargagna við Íslandsstrendur. Hins vegar hafi beiðandi litið á það sem órökstudda staðhæfingu sem erfitt væri að taka trúanlega. Beiðandi telur að sú breytta afstaða fjarskiptasjóðs um eignarhald á gögnunum eigi rætur að rekja til ákvörðunar ríkisstjórnar Ís­lands að fela Farice að annast lagningu og rekstur nýs sæstrengs frá 11. september 2020.</p> <p>Í fylgiskjali með þjónustusamningi fjarskiptasjóðs og Farice frá því í desember 2018 komi fram að áætlaður heildarkostnaður vegna botnrannsóknanna sé 1,9 millj. evrur. Sá skilningur fái stuðning í árs­reikningi Farice fyrir árið 2021. Þar segir að tekjur félagsins af þjónustusamningnum hafi numið um 1,6 millj. evrum á árinu 2020 og rúmlega 220 þús. evrum á árinu 2021, samtals rúmlega 1,8 millj. evrum. Í reikningnum segi að heildarkostnaður við rannsóknina hafi verið 1,9 millj. evrur, og að hún hafi hafist árið 2019 og lokið árið 2021. Kostnaðurinn hafi verið bókfærður sem „rannsóknar- og þróunar­kostnaður“ í rekstrarreikningi. Hafi kostnaður við botnrannsóknir farið fram úr áætlunum, líkt og Far­ice hefur haldið fram, verði því a.m.k. ekki fundin stoð í ársreikningi félagsins. Þá verði ekki ráðið að úrskurðarnefndin hafi haft undir höndum gögn sem styðji að kostnaður við rannsóknina hafi farið fram úr áætlunum. Að öllu framangreindu virtu sé ljóst að Farice sé ekki eigandi botnrannsóknargagna við Íslandsstrendur.</p> <p>Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.</p> <h2><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p>Í máli ÚNU 21100005, sem lauk með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1086/2022 frá 12. júlí 2022, var deilt um rétt til aðgangs að gögnum úr botnrannsókn sem fjarskiptasjóður gerði sam­komulag um að Farice ehf. annaðist í tengslum við lagningu nýs fjarskiptasæstrengs milli Ís­­lands og Írlands. Í úrskurði nefndarinnar var lagt til grundvallar að gögn úr botnrannsókn sem Farice hefði ann­ast við strendur Íslands árið 2021 teldust ekki vera fyrirliggjandi hjá fjarskiptasjóði, sbr. 1.&nbsp;mgr. 5.&nbsp;gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Nefndin staðfesti þá ákvörðun fjarskiptasjóðs að synja kæranda um aðgang að gögnum úr botnrannsókn við strendur Írlands, með vísan til þess að þau innihéldu upp­lýsingar sem vörðuðu öryggi ríkisins og mikilvægir almanna­hags­munir krefðust þess að aðgangur að þeim væri takmarkaður, sbr. 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.</p> <p>Í 24. gr. stjórnsýslulaga er að finna ákvæði um endurupptöku stjórnsýslumáls. Þar kemur í 1. mgr. fram eftir­farandi:</p> <blockquote> <p>Eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef:</p> <ol> <li>ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða</li> <li>íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.&nbsp;</li> </ol> </blockquote> <p>Úrskurðarnefndin leggur þann skilning í beiðni um endurupptöku að beiðandi telji að úrskurðurinn hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, því að meðan málið hafi verið til meðferðar hjá nefndinni hafi nákvæm leið fjarskiptasæstrengsins verið ákveðin og þar af leiðandi inni­haldi aðeins sá hluti botnrannsóknargagnanna þar sem strengurinn liggur upplýsingar sem varði öryggi ríkis­ins, sbr. 1. tölul. 10.&nbsp;gr. upplýsingalaga, en ekki gögnin í heild sinni líkt og lagt hafi verið til grund­vall­ar í úrskurði nefndarinnar. Þá kemur fram í beiðninni að beiðandi falli frá kröfu um að fá aðgang að botnrannsóknargögnum úr írskri lögsögu, sem og þeim gögnum úr íslenskri lögsögu sem varða svæð­ið þar sem fjarskipta­sæ­streng­ur­inn var lagður.</p> <p>Líkt og fram hefur komið var það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í úrskurði nr. 1086/2022 að gögn úr botnrannsókn við strendur Íslands teldust ekki fyrirliggjandi hjá fjarskiptasjóði. Þannig var aðeins tekin efnisleg afstaða til réttar til aðgangs að gögnum úr botnrannsókn í írskri efnahagslögsögu, sem nú liggur fyrir að beiðandi krefst ekki lengur aðgangs að.</p> <p>Af endurupptökubeiðni verður einnig ráðið að beiðandi telji að nefndin hafi ekki átt að leggja til grund­vallar að gögn úr botnrannsókn við strendur Íslands teldust ekki fyrirliggjandi hjá fjarskiptasjóði, þar sem nánast öruggt megi telja að rannsóknin hafi verið greidd úr ríkissjóði en ekki af Farice. Sú stað­­hæfing að gögnin lægju ekki fyrir hjá sjóðnum hafi fyrst komið fram í samskiptum við nefndina í júní 2022 og henni hafi ekki fylgt upplýsingar um hver fjármagnaði rannsóknina. Þá telji beiðandi sig hafa beint upphaflegri gagnabeiðni til Farice líka, þótt henni hafi formlega aðeins verið beint til fjar­skipta­sjóðs, og að hann eigi ekki að bera hallann af því að fjarskiptasjóður hafi ekki uppfyllt skyldur sínar samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.</p> <p>Í hinni kærðu ákvörðun fjarskiptasjóðs í máli ÚNU 21100005, dags. 6. október 2021, kom ekki fram hvaða botnrannsóknar­gögn lægju fyrir hjá sjóðnum. Í umsögn fjarskiptasjóðs til úrskurðar­nefnd­ar­inn­ar, dags. 16. desember 2021, kom hins vegar fram að málið varðaði gögn úr botnrannsókn við Írland og að þau væru í vörslum Farice. Það voru þau gögn sem afhent voru úrskurðarnefndinni samhliða umsögn sjóðsins. Þá kom fram í af­stöðu Farice, dags. 21. september 2021, sem fjarskiptasjóður aflaði og kæranda var afhent í lok maí 2022, að gögnin vörðuðu botn­rann­sókn­ir við strendur Írlands og að kannað hefði verið 75 kílómetra svæði frá Galway og út fyrir Aran­eyjar. Í júní 2022 kom svo fram í samskiptum nefndarinnar við fjar­­skiptasjóð að botnrannsókn við strendur Íslands hefði verið gerð án aðkomu sjóðsins. Af þeim sökum væru þau gögn ekki fyrirliggjandi hjá fjarskiptasjóði. Að svo búnu taldi úrskurðarnefndin nægar forsendur fyrir því að slá föstu í úrskurði nefndarinnar nr. 1086/2022 að gögnin væru ekki fyrir­liggj­andi hjá fjarskiptasjóði.</p> <p>Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt 5. og 14. gr. upplýsingalaga nær til gagna sem liggja fyrir hjá þeim aðila sem beiðni er beint að. Það að til­tekinn aðili kunni að hafa búið til gagn eða fjármagnað gerð þess gerir ekki eitt og sér að verkum að það teljist vera fyrirliggjandi hjá honum, heldur skiptir máli hvort aðilinn hafi gagnið í vörslum sínum. Þegar sá sem kæra beinist að fullyrðir að þau gögn sem óskað hefur verið eftir séu ekki í vörslum sínum hefur úrskurðarnefndin almennt ekki forsendur til að draga slíka fullyrðingu í efa. Úrskurðarvald úrskurðarnefndarinnar er afmarkað við að fjalla um rétt­mæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum og synjunar á beiðni um að afhenda gögn á því formi sem óskað er, sbr. 20. gr. upplýsingalaga. Þegar svo háttar til að umbeðin gögn eru ekki til staðar geta þau ekki talist fyrirliggjandi í þessum skilningi og ber að staðfesta ákvörðun þess aðila sem kæra beinist gegn að því marki sem hún lýtur að slíkum gögnum. Þá heyrir það ekki undir nefndina að hafa eftirlit með því hvernig varðveislu gagna er háttað hjá þeim aðilum sem heyra undir gildissvið upp­lýsingalaga.</p> <p>Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er ekkert fram komið um að úrskurður nefndarinnar nr. 1086/2022 hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða að niðurstöður hans hafi byggst á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að hann var kveðinn upp. Þegar 24. gr. stjórn­sýslulaga sleppir kann úrskurðarnefndinni eftir atvikum að vera rétt og heimilt að endurupptaka mál á ólögfestum grundvelli. Í því tilviki sem hér um ræðir veltur skylda til slíkrar endurupptöku, að mati nefndarinnar, á því að rökstuddar vísbendingar séu um að á úrskurði hennar séu verulegir ann­mark­­ar að lögum. Úrskurðarnefndin telur röksemdir kæranda ekki leiða í ljós slíkar vísbendingar. Með vísan til framangreinds er hafnað beiðni um endurupptöku úrskurðar úrskurðarnefndar um upp­lýs­inga­mál um endurupptöku úrskurðar nefndarinnar nr. 1086/2022 frá 12. júlí 2022.</p> <p>Líkt og kom fram í úrskurðinum er Farice ehf. alfarið í eigu íslenska ríkisins og fellur því undir gildis­svið upplýsingalaga, sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna. Beiðanda er fært að óska að nýju eftir gögnum um botn­rannsóknir á vegum félagsins við strendur Íslands. Verði honum synjað um aðgang að þeim gögn­um er honum fært að bera þá ákvörðun undir úrskurðarnefndina, sbr. 20. gr. upplýsingalaga, sem sker úr um rétt hans til aðgangs að þeim.</p> <h2><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p>Beiðni A lögmanns, f.h. Sýnar hf., um endurupptöku máls ÚNU 21100005 sem lauk með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1086/2022 frá 12. júlí 2022, er hafnað.</p> <p>Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1155/2023. Úrskurður frá 20. október 2023

Kærandi óskaði eftir að fá afhent gögn frá Reykjavíkurborg sem vörpuðu ljósi á það fyrirkomulag sem væri viðhaft hjá borginni varðandi ráðstöfun fræsisvarfs. Reykjavíkurborg afhenti kæranda nokkurt magn af gögnum sem vörðuðu fræsun malbiksslitlaga. Af hálfu Reykjavíkurborgar var fullyrt að engin frekari gögn lægju fyrir sem fallið gætu undir beiðni kæranda. Úrskurðarnefndin hafði ekki forsendur til að draga þá staðhæfingu í efa og var ákvörðun Reykjavíkurborgar því staðfest.

<p>Hinn 20. október 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1155/2023 í máli ÚNU 23080006.</p> <h2><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p>Með erindi, dags. 10. ágúst 2023, kærði A lögmaður, f.h. Colas Ísland ehf., afgreiðslu Reykjavíkurborgar á beiðni um gögn. Málsatvik eru þau að Colas Ísland varð hlutskarpast í út­­boði Reykjavíkurborgar um fræsun á yfirborði malbikaðra gatna í Reykjavík vegna endurnýjunar mal­­­biksslitlaga. Félagið gekk í kjölfarið til samninga við borgina um verkið.</p> <p>Á verkfundi með Reykjavíkurborg og eftirlitsaðila nokkru síðar kom fram að ráðstafa ætti hluta af fræsisvarfi til aðila sem sinna malbikun gatna (yfirlagna) hjá borginni. Colas Ísland ehf. mótmælti því fyrir­komulagi og benti á að það væri ekki í samræmi við það sem fram kæmi í útboðsgögnum um ráðstöfun fræsisvarfs.</p> <p>Kærandi telur að framangreind ráðstöfun sé til þess fallin að hafa áhrif á félagið; þannig sé mál með vexti að Colas Ísland ehf. hafi tekið þátt í tveimur öðrum útboðum um malbiksyfirlagnir hjá Reykjavíkur­borg. Í báðum útboðum hafi félagið átt næstlægsta tilboðið. Í gögnum þeirra útboða hafi ekki verið til­greint að Reykjavíkurborg notaði fræsisvarf úr fræsiverkefnum borgarinnar í malbiksverkefni á hennar vegum. Félagið hafi ástæðu til að ætla að aðrir bjóðendur í þeim útboðum hafi vitað af þessu fyrir­komulagi og þar með getað boðið lægra verð, vitandi að hluti þess hráefnis sem þyrfti í verkið fengist frá Reykjavíkurborg.</p> <p>Af þessu tilefni óskaði kærandi hinn 30. maí 2023 eftir aðgangi að upplýsingum og gögnum hjá Reykjavíkurborg í þremur töluliðum í tengslum við málið. Þar á meðal var eftirfarandi fyrirspurn:</p> <blockquote> <p>Hvenær var það fyrirkomulag innleitt við vegagerð á vegum verkkaupa, Reykjavík­ur­borgar, að veita þeim verktökum sem sjá um malbikun (yfirlagningu) jafngildi þess fræsisvarfs sem þeir nýta af malbikskurli í nýtt malbik við yfirlagnir hjá borg­inni? Var slíkt fyrirkomulag við­haft og þá að hvaða magni á árunum 2020–2022?</p> </blockquote> <p>Í svari Reykjavíkurborgar, dags. 16. júní 2023, kom fram um þennan lið erindisins að ekki væri um að ræða beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum heldur spurningu sem ekki yrði krafist svara við á grundvelli upplýsingalaga. Mögulega mætti afmarka beiðnina betur þannig að tilgreint væri hvaða gögnum væri leitað eftir, lægju þau fyrir. Sjálfsagt væri að aðstoða kæranda við slíka afmörkun. Svarinu fylgdi nokkuð magn gagna um fræsun malbiksslitlaga í Reykjavík fyrir árin 2020 til 2022, þar á meðal lokaskýrslur eftirlits, verkfundargerðir og lokaúttektargerðir.</p> <p>Í svari kæranda, dags. 28. júní 2023, kom fram að það ættu að vera til gögn í tengslum við framan­greinda fyrirspurn um fyrirkomulag Reykjavíkurborgar um ráðstöfun fræsisvarfs. Væri beiðnin því ítrekuð. Í svari Reykjavíkurborgar, dags. 6. júlí 2023, kom fram að gögn um það sem óskað væri eftir í þriðja lið væru ekki til. Í svari kæranda, dags. 12. júlí 2023, kemur fram að ólíklegt sé að fyrirkomulag Reykja­víkurborgar um ráðstöfun fræsisvarfs hafi komist á munnlega án þess að slíkt væri rætt á fundum og skrásett. Væri beiðnin því ítrekuð. Í svari Reykjavíkurborgar, dags. 18. júlí 2023, kom aftur fram að gögnin væru ekki til.</p> <h2><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p>Kæran var kynnt Reykjavíkurborg með erindi, dags. 10. ágúst 2023, og borginni veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Reykjavíkurborg léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p>Umsögn Reykjavíkurborgar barst úrskurðarnefndinni hinn 24. ágúst 2023. Í umsögninni kemur fram að ekkert fyrirkomulag eða vinnureglur séu til um fyrirkomulag Reykjavíkurborgar um ráðstöfun fræsi­svarfs sem kæran lýtur að. Gögn sem heyri undir beiðni kæranda séu ekki til.</p> <p>Umsögn Reykjavíkurborgar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 31. ágúst 2023, og honum veittur kost­ur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 14. september 2023, er dregið í efa að ekki séu til gögn sem heyri undir beiðni kæranda. Reykjavíkurborg hafi í kæru­­máli kæranda hjá kærunefnd útboðsmála tekið fram í athugasemdum til nefndarinnar að með hliðsjón af umhverfissjónarmiðum hefði borgin lagt upp með í auknum mæli að endurnýta fræsisvarf í malbik­unarframkvæmdum. Ummælin beri með sér að einhvers konar vinnureglur eða fyrirkomulag hljóti að vera til.</p> <p>Með erindi, dags. 3. október 2023, veitti úrskurðarnefndin Reykjavíkurborg færi á að bregðast við um­sögn kæranda. Í svari Reykjavíkurborgar, dags. 4. október 2023, kom fram að kærandi og borgin hefðu átt í samskiptum í septembermánuði vegna kærumála hjá kærunefnd útboðsmála og úrskurðar­nefnd um upplýsingamál. Í þeim samskiptum hefði kærandi fallist á þær röksemdir Reykjavíkurborgar að engin gögn væru til um fyrirkomulag um ráðstöfun fræsisvarfs.</p> <p>Þar hefði einnig komið fram af hálfu Reykjavíkurborgar að í útboðum vegna fræsinga og malbiksyfir­lagna hefði alltaf verið unnið eftir þeim skilningi að borgin hefði rétt til að nýta það fræs sem til félli. Svo virtist sem notkun fræss og eftirspurn eftir því hefði nýlega aukist. Hjá borginni væri nú til skoð­unar hvort tilefni væri til að skerpa á útboðsskilmálum enn frekar varðandi áskilnað borgarinnar gagn­vart eignar- og ráðstöfunarheimildum yfir fræsisvarfi. Með því væri ekki ætlunin að víkja frá gildandi framkvæmd heldur árétta þann skilning sem borgin legði þegar til grundvallar og unnið væri eftir.</p> <h2><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p>Samkvæmt meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga veita lögin rétt til aðgangs að fyrirliggjandi gögn­um. Af þessari meginreglu leiðir að þegar aðilum sem falla undir upplýsingalög berst beiðni um upp­lýs­ingar þá ber þeim á grundvelli laganna skylda til að kanna hvort fyrir liggi í vörslum þeirra gögn með þeim upplýsingum sem óskað er eftir, sbr. 15. gr. laganna, og í kjölfarið taka rökstudda ákvörðun um hvort veita beri kæranda aðgang að gögnunum á grund­velli laganna í heild eða að hluta.</p> <p>Af upplýsingalögum verður ekki leidd sambærileg skylda aðila sem heyra undir gildissvið laganna til að svara almenn­­um fyrir­spurn­um sem hafa ekki tengsl við gögn í vörslum þeirra. Ekki er útilokað að þeim aðil­um kunni að vera skylt að bregðast við slíkum fyrirspurnum þótt ekki liggi fyrir gögn með upplýs­ing­unum sem óskað er eftir, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og óskráða leið­beiningar­reglu þess efnis að stjórnvöldum sé skylt að veita þeim sem til þeirra leita nauð­synlega aðstoð og leið­beiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þeirra. Hins vegar er það almennt ekki í verka­hring úrskurðarnefndar um upplýsingamál að taka afstöðu til slíkra erinda miðað við hvernig hlutverk nefnd­arinnar er afmark­að í 20. gr. upp­lýs­inga­laga.</p> <p>Reykjavíkurborg hefur afhent kæranda nokkurt magn af gögnum sem varða fræsun malbiksslitlaga í Reykjavík fyrir árin 2020 til 2022. Hins vegar er fullyrt af hálfu borgarinnar að engin gögn liggi fyrir sem heyri undir gagnabeiðni kæranda, svo sem vinnureglur eða önnur gögn sem útskýri fyrirkomulag borgarinnar varðandi ráðstöfun fræsisvarfs. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til þess að rengja þær staðhæfingar Reykjavíkurborgar.</p> <p>Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að úrskurðarvald úrskurðarnefndar um upplýsingamál er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda fyrirliggjandi gögn á tiltæku formi. Þegar svo háttar til að gögn eru ekki fyrirliggjandi er ekki um að ræða synjun á aðgangi að gögnum sem kæranleg er til nefndarinnar á grundvelli 1. mgr. 20. gr. laganna. Verður því að vísa kærunni frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p>Úrskurðarnefndin áréttar loks að það kemur í hlut annarra aðila en nefndarinnar að hafa eftirlit með því hvernig sveitarfélög sinna skyldum sínum um skráningu og vistun gagna, sbr. 27. gr. upplýsingalaga. Vísast í þessu sambandi einkum til ráðuneytis sveitarstjórnarmála og umboðsmanns Alþingis.</p> <h2><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p>Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 18. júlí 2023, er staðfest.</p> <p>Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1154/2023. Úrskurður frá 20. október 2023

Deilt var um synjun Tækniskólans á beiðni kæranda um aðgang að skýrslu sálfræði- og ráðgjafastofunnar Lífs og sálar um athugun á fylgni skólans við lög og reglugerðir. Úrskurðarnefndin rakti að gildissvið upplýsingalaga næði til einkaaðila, meðal annars þegar þeim væri falið að sinna þjónustu sem kveðið væri á um í lögum að stjórnvald skyldi sinna. Tækniskólinn væri að öllu leyti í eigu einkaaðila. Að mati nefndarinnar gætu starfsmannamál skólans hins vegar ekki talist vera hluti af þeirri opinberu þjónustu sem skólanum væri falið að veita samkvæmt lögum um framhaldsskóla. Var kærunni því vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

<p>Hinn 20. október 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1154/2023 í máli ÚNU 23070015.</p> <h2><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p>Með erindi, dags. 25. júlí 2023, kærði A synjun Tækniskólans á beiðni hans um gögn. Samkvæmt kæru rekur kærandi upphaf málsins til þess að kennari við Tækniskólann hafi unnið verk­efni í meistaranámi í kynjafræði við Háskóla Íslands, þar sem fram kæmi að innan […] Tækniskólans væri karlremba og eitruð karl­mennska ríkj­andi. Kærandi […] hafi fengið þær skýringar frá höfundi verkefnis­ins að staðhæfingin væri raunar ekki byggð á rannsóknum eða gögnum.</p> <p>Í framhaldi af þessu telur kærandi að borið hafi á breyttu viðhorfi í sinn garð sem kennara. Þá hafi hann verið kallaður á fund með stjórnendum þó nokkrum sinnum þar sem hann hafi verið upplýstur um kvartanir frá nemendum vegna framkomu kæranda. Kærandi hafi hins vegar ekki fengið neinar haldbærar sannanir fyrir því að fótur væri fyrir þessum kvörtunum. Kærandi hafi verið ósáttur við við­brögð skólastjórnenda, sem hann teldi ekki í samræmi við stefnur, markmið og gildi skólans. Því hafi hann óskað eftir að gerð yrði fagleg og hlutlaus rannsókn á fylgni skólans við lög og reglugerðir um vinnuvernd og nánar tilgreindar stefnur Tækniskólans. Í framhaldi af þeirri ósk hafi kærandi verið sendur í leyfi meðan málið væri til rannsóknar.</p> <p>Sálfræði- og ráðgjafastofunni Lífi og sál hafi verið falið að gera rannsóknina. Hinn 22. júní 2023 hafi stjórnarformaður Tækniskólans tjáð kæranda að niðurstöður rannsóknarinnar lægju fyrir og að óskað væri eftir fundi með kæranda til að fara yfir þær. Daginn eftir hafi kærandi óskað eftir að fá skýrslu Lífs og sálar afhenta. Sú ósk hafi verið ítrekuð hinn 7. júlí 2023. Hinn 13. júlí 2023 hafi kærandi fengið þá skýringu að Tækniskólinn teldi sér óheimilt að afhenda skýrsluna í heild. Kærandi hafi fengið hluta hennar afhentan hinn 17. júlí 2023, þar sem upplýsingar um aðra en kæranda væru afmáðar.</p> <p>Í kæru kemur fram að leitað sé liðsinnis úrskurðarnefndar um upplýsingamál til að meta hvaða gagna kærandi geti krafist að fá í hendur á þessu stigi málsins. Hann telji rétt að krefjast skýrslu Lífs og sálar án útstrikana, auk fleiri gagna.</p> <h2><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p>Kæran var kynnt Tækniskólanum með erindi, dags. 27. júlí 2023, og skólanum veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Tækniskólinn léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p>Umsögn Tækniskólans og gögnin sem kæran lýtur að bárust úrskurðarnefndinni hinn 11. ágúst 2023. Í umsögninni eru gerðar athugasemdir við tiltekin atriði í lýsingu kæranda á málavöxtum. Þá er rakið að í skýrslu Lífs og sálar hafi niðurstaðan verið sú að stofan teldi hvorki að stjórnendur Tækniskólans hefðu lagt kæranda í einelti né vanrækt að sinna sínum skyldum varðandi sálfélagslega áhættuþætti á vinnustaðnum varðandi kæranda.</p> <p>Tækniskólinn telur í umsögninni að vísa beri kærunni frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál, þar sem kæruefnið falli ekki undir gildissvið upplýsingalaga. Því til stuðnings er vísað til þess að Tækniskólinn sé einkaaðili og falli aðeins undir gildissvið laganna að svo miklu leyti sem gögn sem óskað er eftir hafi orðið til vegna framkvæmdar á opinberum verkefnum, eða tengist þeim með beinum hætti, sbr. 3. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012.</p> <p>Umsögn Tækniskólans var kynnt kæranda með bréfi, dags. 15. ágúst 2023, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Þær bárust hinn 30. ágúst 2023. Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurð­ar­nefnd­in hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.</p> <h2><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p>Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að skýrslu sálfræði- og ráðgjafastofunnar Lífs og sálar í heild sinni. Skýrslan ber heitið „Skýrsla vegna beiðni um athugun á fylgni við lög og reglugerðir“. Í skýrslunni er rakið að Tækniskólanum hafi borist kvörtun frá kæranda, sem telji að stjórnendur auk stjórnarformanns skólans hafi brugðist skyldum sínum varðandi sálfélagslegt öryggi kæranda á vinnu­stað auk þess sem framkoma tiltekinna aðila gagnvart honum gæti flokkast sem einelti.</p> <p>Í kæru er listi yfir gögn sem kærandi telji rétt að krefja Tækniskólann um afhendingu á. Samkvæmt skilningi nefndarinnar á gögnum málsins lýtur hin kærða ákvörðun aðeins að skýrslu Lífs og sálar. Af þeim sökum er í úrskurði þessum aðeins tekin afstaða til réttar kæranda til aðgangs að því gagni. Það fellur ekki innan verksviðs úrskurðarnefndarinnar að veita ráðgjöf eða aðstoð við undirbúning upplýs­inga­beiðni til aðila sem heyra undir gildissvið upplýsingalaga. Vísast í því sambandi til ráðgjafa um upplýsingarétt almennings, sem starfar á grundvelli 13. gr. a upplýsingalaga, nr. 140/2012.</p> <p>Samkvæmt 2. gr. upplýsingalaga taka lögin til allrar starfsemi stjórnvalda og lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera. Samkvæmt 3. gr. laganna taka þau einnig til einkaaðila, hvort sem þeir eru í opinberri eigu eða ekki, að því leyti sem þeim hefur með lögum eða með ákvörðun eða samn­ingi sem byggist á heimild í lögum verið falið að taka stjórnvaldsákvörðun eða sinna þjónustu sem kveðið er á um í lögum að stjórnvald skuli sinna eða telst að öðru leyti liður í opinberu hlutverki stjórn­valds.</p> <p>Tækniskólinn er einkahlutafélag sem er að öllu leyti í eigu einkaaðila, þ.e. Samtaka iðnaðarins, Samtaka fyrir­tækja í sjávar­út­vegi, Iðnaðarmannafélagsins í Reykjavík og Samorku, samtaka raforku-, hita- og vatns­veita. Skólinn starfar á grund­velli þjónustusamnings við mennta- og menningarmálaráðuneytið (nú mennta- og barnamálaráðuneytið) um kennslu á framhaldsskólastigi. Hann er að mestu leyti rekinn fyrir opin­bert fé og lög um framhaldsskóla, nr. 92/2008, gilda um starfsemi hans. Gögn í vörslum Tækni­skólans sem lúta að því þjónustuhlutverki sem skólinn sinnir á grundvelli þeirra laga kunna því eftir atvikum að falla undir gildissvið upplýsingalaga, sbr. 3. gr. laganna.</p> <p>Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál geta starfsmannamál Tækniskólans hins vegar ekki talist vera hluti af þeirri opinberu þjónustu sem skólanum er falið að veita samkvæmt lögum nr. 92/2008 og eru starfsmenn hans ekki opinberir starfsmenn, sbr. lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. &nbsp;Við túlkun 3. gr. upplýsingalaga verður að hafa í huga að ákvæðinu er fyrst og fremst&nbsp; ætlað að tryggja samræmi og jafnræði borgaranna þegar kemur að framkvæmd opinberrar þjónustu. Í ákvæð­inu felst þannig að stjórnvöld geta ekki fært verkefni sem þeim eru falin með lögum og ella hefðu fallið undir upplýsingalög undan gildissviði laganna með því að semja við einkaaðila um rækslu þeirra.</p> <p>Að mati nefndarinnar eiga framangreind sjónarmið ekki við um þau gögn sem deilt er um aðgang að í þessu máli. Verður þá að líta til þess að gögnin eru til komin vegna kvörtunar kæranda, sem var starfs­maður skólans, yfir háttsemi stjórnenda Tækni­skólans og varða því ekki framkvæmd opinberrar þjón­ustu gagnvart borgurunum. Með vísan til framangreinds fellur efni kæru í þessu máli utan gildis­sviðs upplýsingalaga og er því óhjá­kvæmi­legt að vísa kærunni frá úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál.</p> <h2><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p>Kæru A, dags. 25. júlí 2023, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p>Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1153/2023. Úrskurður frá 20. október 2023

Deilt var um synjun Akraneskaupstaðar á beiðni kæranda um aðgang að skipulagslýsingum sem lagðar höfðu verið fram á fundi skipulags- og umhverfisnefndar sveitarfélagsins. Meðan málið var til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni voru kæranda afhend gögnin. Þar sem ljóst var að ekki lægi lengur fyrir ákvörðun að synja kæranda um aðgang að gögnum var kærunni vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

<p>Hinn 20. október 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1153/2023 í máli ÚNU 23060001.</p> <h2><strong>Kæra, málsatvik og málsmeðferð</strong></h2> <p>Með erindi, dags. 1. júní 2023, kærði A synjun Akraneskaupstaðar á beiðni hans um gögn. Kærandi óskaði hinn 17. maí 2023 eftir aðgangi að skipulagslýsingum sem lagðar hefðu verið fram á fundi skipulags- og umhverfisnefndar tveimur dögum áður, annars vegar varðandi breytingar á aðalskipulagi Akraness (Jaðarsbakkar) og hins vegar breytingar á deiliskipulagi (Jaðars­bakk­ar). Erindið var ítrekað í tvígang.</p> <p>Svar Akraneskaupstaðar barst hinn 31. maí 2023. Þar kom fram að litið væri svo á að málið væri enn í vinnslu hjá bæjaryfirvöldum. Því væri erindi kæranda synjað.</p> <p>Kæran var kynnt Akraneskaupstað með erindi, dags. 2. júní 2023, og sveitarfélaginu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Akraneskaupstaður léti úrskurð­ar­nefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Í erindi Akraneskaupstaðar til úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. júní 2023, var upplýst um að skipulagslýsingin hefði verið afgreidd af bæjarstjórn á fundi hennar hinn 13. júní 2023 og gagnið birt sem fylgiskjal með fundargerðinni. Sama dag hefði kærandi verið upplýstur um þetta og honum beint á vefslóð á síðu Akraneskaupstaðar þar sem gagnið væri að finna.</p> <p>Með erindi, dags. 22. júní 2023, óskaði úrskurðarnefndin eftir afstöðu kæranda til þess hvort málinu skyldi haldið áfram hjá nefndinni eða hvort kærandi teldi afhendingu Akraneskaupstaðar vera fullnægj­andi þannig að fella mætti niður málið. Kærandi brást við erindinu samdægurs og kvaðst vilja að nefndin skæri úr um það hvort Akraneskaupstað hefði borið að afhenda sér umbeðin gögn þegar hann bað fyrst um þau, því kærandi hefði enga tryggingu fyrir því að þau gögn sem honum hefðu verið af­hent 13. júní 2023 væru þau sömu og hann óskaði eftir í upphafi.</p> <p>Úrskurðarnefndin gaf Akraneskaupstað kost á að koma á framfæri umsögn um kæruna í ljósi afstöðu kæranda hinn 22. júní 2023. Umsögn sveitarfélagsins auk afrits af umbeðnum gögnum í málinu bárust nefndinni hinn 27. júní 2023. Í umsögninni er gerð krafa um frávísun málsins þar sem kærandi hafi ekki lögvarða hagsmuni af kærunni í ljósi þess að umbeðin gögn hafi verið afhent. Þá sé gagnið sem birt var í kjölfar fundar bæjarstjórnar hinn 13. júní 2023 alveg sama gagn og afgreitt var frá skipulags- og umhverfisnefnd hinn 15. maí 2023. Það sjáist glögglega séu eiginleikar skjalsins, sem birt var 13. júní, skoðaðir en þar komi fram að skjalið hafi verið búið til 8. maí 2023 og því síðast breytt 11. maí sama ár.</p> <p>Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.</p> <h2><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p>Í máli þessu er deilt um synjun Akraneskaupstaðar á beiðni kæranda um aðgang að skipulagslýsingum sem lagðar voru fram á fundi skipulags- og umhverfisnefndar um miðjan maímánuð. Synjunin var ekki studd með vísan til ákvæða upplýsingalaga en í umsögn sveitarfélagsins til úrskurðarnefndarinnar kom fram að litið hefði verið svo á að gögnin teldust vinnugögn. Meðan málið var til meðferðar hjá úr­skurð­arnefndinni var kæranda veittur aðgangur að hinum umbeðnu gögnum með því að vísa honum á vefslóð á síðu Akraneskaupstaðar.</p> <p>Af 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, leiðir að úrskurðarvald úrskurðarnefndar um upp­lýs­inga­mál er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum sam­kvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda fyrirliggjandi gögn á því formi sem óskað er. Í þessu máli háttar svo til að kærandi hefur nú fengið aðgang að þeim gögnum sem honum hafði áður verið synjað um aðgang að. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til að draga í efa að um sé að ræða sömu gögn og lágu fyrir hjá sveitarfélaginu þegar beiðni kæranda barst. Þá gerir nefndin heldur ekki athuga­semd við að sveitarfélagið hafi vísað kæranda á vefslóð þar sem gögnin væri að finna í stað þess að afhenda honum afrit af þeim, enda er gert ráð fyrir því í upplýsingalögum að slík afhending teljist full­nægjandi, sbr. 2. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Að öllu framangreindu virtu er ljóst að ekki liggur lengur fyrir ákvörðun um að synja kæranda um aðgang að gögnum og verður kærunni því vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <h2><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p>Kæru A, dags. 1. júní 2023, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýs­inga­mál.</p> <p>Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1152/2023. Úrskurður frá 20. október 2023

Deilt var um rétt kæranda til aðgangs að gögnum sem Tryggingastofnun afhendir félags- og vinnumarkaðsráðuneyti vegna eftirlits með framkvæmd fjárlaga. Synjun ráðuneytisins var á því byggð að gögnin væru vinnugögn í skilningi upplýsingalaga, sem aðeins hefðu verið afhent ráðuneytinu sem eftirlitsaðila og misstu þannig ekki stöðu sína sem vinnugögn þótt þau hefðu verið afhent út fyrir Tryggingastofnun. Úrskurðarnefndin taldi hluta gagnanna ekki uppfylla það skilyrði upplýsingalaga að hafa verið útbúin af Tryggingastofnun til eigin nota. Þau gögn sem eftir stæðu uppfylltu skilyrði þess að teljast vinnugögn og að þau misstu ekki stöðu sína sem slík þótt þau hefðu verið afhent ráðuneytinu, þar sem Tryggingastofnun væri skylt að lögum að afhenda þau. Beiðni kæranda var vísað til félags- og vinnumarkaðsráðuneytis til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.

<p>Hinn 20. október 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1152/2023 í máli ÚNU 22070010.</p> <h2><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p>Með erindi, dags. 12. júlí 2022, kærði A, f.h. Foreldrajafnréttis, synjun félags- og vinnu­markaðsráðuneytis á beiðni hans um gögn. Kærandi átti í samskiptum við ráðuneytið í maí og júní 2022 í tengslum við beiðni um upplýsingar sem vörðuðu upphæðir fjárveitinga til almannatrygginga, sundurliðaðar eftir bótaflokkum og fjölda rétthafa.</p> <p>Í erindi ráðuneytisins til kæranda, dags. 16. maí 2022, kom fram að ráðuneytið fylgdist með fjárhags­hreyf­­ingum bótaliða og fengi sendar mánaðarskýrslur frá Trygginga­stofnun um fjölda og þróun. Þá sendi Tryggingastofnun ráðuneytinu uppgjör fyrir bótaliði a.m.k. annan hvern mán­uð og léti ráðuneyt­ið vita ef stofnunin yrði vör við einhver frávik. Loks sendi Trygg­ingastofnun ráðuneytinu ítarlegra upp­gjör eftir hvern ársfjórðung með uppfærðri afkomuspá ársins. Ef einhverjar vangaveltur kæmu upp væri Tryggingastofnun beðin um frekari tölfræði og útreikninga. Auk framangreinds fengi ráðu­neyt­ið ítarlegri tölfræði árlega.</p> <p>Kærandi óskaði hinn 31. maí 2022 eftir að fá afhent nýlegt eintak af hverri tegund af skýrslu sem vísað væri til í erindi ráðuneytisins. Í svari ráðuneytisins sama dag kom fram að ekki væri unnt að afhenda vinnugögn. Í erindi ráðuneytisins, dags. 10. júní 2022, kom fram að það hefði verið rangt að vísa til þessara gagna sem skýrslna, heldur væri um að ræða ítarleg excel-skjöl og töflur á ýmsu formi sem Tryggingastofnun afhenti ráðuneytinu vegna eftirlits með framkvæmd fjárlaga samkvæmt 27. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, eða 9. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007, til að undir­byggja ákvarðanir ráðuneytisins. Gögnin væru undanþegin aðgangi með vísan til 8. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012.</p> <p>Hinn 16. júní 2022 óskaði kærandi eftir því að fá afhenta 1) eina mánaðarskýrslu frá árinu 2021, 2) eina ársfjórðungslega skýrslu frá árinu 2021, og 3) þá skýrslu sem teldist vera uppgjörs- eða lokaskýrsla ársins 2021. Með erindi ráðuneytisins, dags. 27. júní 2022, var fyrri afstaða ráðuneytisins frá 10. júní ítrekuð.</p> <p>Í kæru kemur fram að tilefni beiðninnar til ráðuneytisins hafi verið að kanna hvort og þá hvernig gætt væri að því að fjárveiting til almannatrygginga færi saman við raunverulegan fjölda og réttindi rétthafa. Kærandi gerir athugasemd við að ráðuneyti sem hafi tilteknar fjárveitingar á sínu forræði geti valið að fela þá ábyrgð undirstofnun sinni og skilgreint sjálft sig sem eftirlitsaðila. Kærandi mótmælir túlkun ráðuneytisins á 8. gr. upplýsingalaga, þar sem ákvæðið heimili aðeins takmörkun aðgangs að vinnu­gögnum í þeim tilvikum þegar gögn eru „einvörðungu“ afhent eftirlitsaðila á grundvelli eftirlitsskyldu, sbr. orðalag ákvæðisins. Hér sé ekki um slíkt að ræða heldur byggist afhendingin jafnframt á samstarfi ráðuneytisins við Tryggingastofnun, stefnumótun og sameiginlegri stjórnun málaflokksins.</p> <h2><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p>Kæran var kynnt félags- og vinnumarkaðsráðuneyti með erindi, dags. 13. júlí 2022, og því veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p>Umsögn ráðuneytisins barst úrskurðarnefndinni hinn 31. ágúst 2022. Í umsögninni kemur fram að þær „skýrslur“ sem kærandi hafi óskað eftir séu ekki til. Kæranda hafi verið beint á vefsíðu Trygginga­stofnunar þar sem finna megi ítarlegar samandregnar upplýsingar um rekstur, fjöldatölur og þróun bótaflokka. Þau excel-skjöl og töflur sem vísað sé til í erindi ráðuneytisins til kæranda frá 10. júní 2022 séu afhentar ráðuneytinu reglulega á grundvelli eftirlitsskyldu ráðuneytisins með Tryggingastofnun á grundvelli 3. mgr. 27. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, og séu af þeim sökum vinnugögn, sbr. 8. gr. upplýsingalaga.</p> <p>Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 5. september 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir kæranda bárust ekki.</p> <p>Með erindi, dags. 8. mars 2023, óskaði úrskurðarnefndin eftir frekari skýringum um þau gögn sem deilt er um aðgang að í málinu. Nánar tiltekið hvort gögnin væru útbúin af Tryggingastofnun til að nota í eigin þágu, sem svo eru send ráðuneytinu ef óskað er eftir þeim, eða hvort gögnin væru einungis búin til í því skyni að upplýsa ráðuneytið um stöðu mála, samkvæmt beiðni ráðuneytisins þar um.</p> <p>Svör félags- og vinnumarkaðsráðuneytis bárust hinn 14. mars 2023. Í svarinu kemur fram að ráðu­neyt­ið fái gögn afhent frá Tryggingastofnun til að sinna eftirliti með framkvæmd fjárlaga á grundvelli laga um opinber fjármál. Gögnin sem um ræði í máli þessu séu þrenns konar:</p> <ol> <li>Upp­lýs­ing­ar um rekstrar­stöðu fjár­laga­liða í umsjá stofnunarinnar. Ráðuneytið óski árs­fjórð­ungs­lega eftir upp­lýs­ingum frá Trygg­ingastofnun um rekstrarstöðu fjárlagaliða í umsjá stofn­unarinnar og skýr­ing­um á frá­vikum ef einhver eru vegna framkvæmdar fjárlaga og gerð árs­fjórðungsskýrslu sem send er fjármála- og efna­hags­ráðu­neyt­i. Yfirleitt berist upplýsingarnar í excel-skjali með lista yfir viðkomandi fjárlagaviðföng.</li> <li>Fjárhagsyfirlit úr greiðslu­kerfi Trygg­inga­­stofn­­­unar sem sýni út­gjöld samanborið við rekstrar­áætlun á rekstrarviðföngum stofn­un­­ar­inn­ar. Yfirlitið útbúi Trygg­inga­stofnun í eigin þágu til að fylgjast með þróun greiðslna, en ráðu­neyt­ið fái það til skoð­unar á grund­velli eftirlits­skyldu ráðuneytisins.</li> <li>Mánaðarlegt út­tak úr gagnagrunni Trygg­­ingastofnunar, í excel-formi, með upplýsingum um ör­orku- og endurhæfingarlífeyrisþega þannig að unnt sé að fylgjast með þróun og nýgengi ör­­orku- og endurhæfingarlífeyrisþega á hverju tímabili og breytingum frá mánuði til mánaðar. Skjal­ið sé ætlað starfsmönnum stofnunar­inn­ar og tengiliðum þess hjá ráðuneytinu með þekk­ingu á efninu. Upp úr skjalinu séu unnar töflur og myndir um þróun, til notkunar í ráðuneyt­inu.</li> </ol> <h2><strong>Niðurstaða</strong></h2> <h3><strong>1.</strong></h3> <p>Í máli þessu hefur kærandi óskað eftir aðgangi að tilteknum skýrslum Tryggingastofnunar til félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins. Ráðuneytið kveður þær skýrslur sem kærandi hefur óskað eftir ekki vera til, en vísar á hinn bóginn til þess að Tryggingastofnun afhendi ráðuneytinu ítarleg excel-skjöl og töflur á ýmsu formi vegna eftirlits með framkvæmd fjárlaga. Þau gögn séu vinnugögn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, og verði því ekki afhent kæranda.</p> <p>Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum nær aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. 1.&nbsp;mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi því sem varð að gildandi upp­­lýsingalögum er tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til að­­gangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggi á þeim tíma­punkti þegar beiðni um aðgang sé sett fram og í þeirri mynd sem þau séu á þeim tíma.</p> <p>Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til að draga í efa að þær skýrslur sem kærandi hefur óskað eftir liggi ekki fyrir hjá ráðuneytinu. Hins vegar telur nefndin mega ráða af samskiptum kæranda við ráðu­neyt­­ið sem liggja fyrir í gögnum málsins að efni kærunnar lúti í reynd að þeim excel-skjölum sem berast á milli Tryggingastofnunar og ráðu­neytisins, þótt í kærunni sé vísað til skýrslna í því sam­­hengi. Miðast niður­staða úrskurðarnefndarinnar því við að taka afstöðu til réttar kæranda til að­gangs að þeim gögn­um.</p> <h3><strong>2.</strong></h3> <p>Til stuðnings synjun á beiðni kæranda hefur ráðuneytið vísað til þess að þau gögn sem óskað er eftir séu vinnugögn. Þau hafi aðeins verið afhent ráðuneytinu sem eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 8.&nbsp;gr. upp­lýsingalaga, og missi því ekki stöðu sína sem vinnugögn af þeirri ástæðu. Um lagaskylduna vísar ráðuneytið til 3. mgr. 27. gr. laga um opinber fjármál, nr. 123/2015.</p> <p>Samkvæmt&nbsp;5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til vinnu­gagna. Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. laganna en samkvæmt ákvæðinu eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. laganna, felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.</p> <p>Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum segir eftirfarandi:</p> <blockquote> <p>Stjórnvöldum er að lögum falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætl­anir eða aðrar aðgerðir. […] Oft geyma lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þarf að full­nægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skal stefnt. Þegar stjórnvöld standa frammi fyrir slíkum verkefnum verða þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiðir að það tekur einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunna ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram koma nýjar upplýsingar. Gögn sem til verða í slíku ferli þurfa ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Eðlilegt er því að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórn­völd­um sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. […]</p> </blockquote> <p>Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þurfi að vera undirbúningsgagn í reynd, það skuli útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það megi ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin séu af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, teljist það almennt ekki lengur til vinnugagna.</p> <p>Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framangreindra sjón­ar­miða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.</p> <p>Sam­kvæmt skýringum frá ráðuneytinu eru tvær af þremur tegundum þeirra gagna sem um er deilt í mál­inu búin til af Trygg­ingastofnun, ýmist fyrir ráðuneytið einungis eða fyrir starfs­menn stofnunar­inn­ar og tengiliði í ráðuneytinu. Annars vegar er um að ræða upplýsingar um rekstrar­stöðu fjárlagaliða í umsjá Tryggingastofnunar, sem stofnunin af­hend­ir samkvæmt beiðni ráðu­neytis­ins, og hins vegar mán­aðarlegt úttak úr gagnagrunni stofn­un­ar­inn­ar með upplýsingum um ör­orku- og endur­hæf­ing­ar­líf­eyris­þega, sem ætlað er starfsmönnum Trygg­inga­stofnunar og tengiliðum þess hjá ráðuneytinu. Þessi gögn uppfylla ekki það skilyrði 8. gr. upp­lýs­inga­laga að hafa verið rituð eða út­búin af stjórnvaldi til eigin nota þar sem þau eru öðrum þræði búin til fyrir ráðuneytið. Þau geta því ekki talist vinnugögn í skiln­ingi upplýsingalaga.</p> <p>Fyrir liggur því að ráðu­neytið gat ekki byggt synjun sína á því að þessi gögn teldust vinnugögn. Hins vegar liggur ekki fyrir að ráðuneytið hafi að öðru leyti lagt mat á efni gagnanna með tilliti til þess hvort önnur takmörkunarákvæði upp­lýs­inga­laga eigi við um þau. Úrskurðarnefndinni er því ekki fært að taka nýja ákvörðun í málinu heldur skal beiðni kæranda að þessu leyti vísað til ráðuneytisins til nýrrar meðferðar og af­greiðslu.</p> <h3><strong>3.</strong></h3> <p>Félags- og vinnumarkaðsráðuneyti kveður að fjárhagsyfirlit úr greiðslukerfi Tryggingastofnunar sem sýni útgjöld samanborið við rekstraráætlun á rekstrarviðföngum stofnunarinnar sé útbúið af stofnun­inni í eigin þágu, en að ráðuneytið fái yfirlitið til skoðunar á grundvelli eftirlitsskyldu ráðuneytisins. Því til stuðnings vísar ráðuneytið til 3. mgr. 27. gr. laga nr. 123/2015, um opinber fjármál.</p> <p>Í 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga kemur fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Í athuga­semd­um við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum kemur fram að ýmsir eftir­lits­aðilar hafi að lögum heimildir til að krefja stjórnvöld um afhendingu gagna í málum, þar á meðal um afrit af vinnugögnum. Reynt geti á beinar lagaskyldur stjórnvalda til að afhenda gögn, svo sem til Ríkis­­endurskoðunar, umboðsmanns Alþingis eða annarra stjórnvalda en ráðherra.</p> <p>Ráðherrar eru æðstu handhafar framkvæmdarvaldsins, hver á sínu sviði, og bera ábyrgð á stjórnar­fram­kvæmdum öllum eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum, sbr. 1. mgr. 11. gr., 1. mgr. 13. gr. og 14. gr. stjórnarskrárinnar. Þar sem ráðherra er æðsti handhafi framkvæmdarvalds er stjórnar­fram­kvæmd á hans málefnasviði jafnframt undir yfirstjórn hans, séu ekki á því gerðar undantekningar með lögum. Félags- og vinnumarkaðsráðherra fer með yfirstjórn Tryggingastofnunar, sbr. 8. gr. laga um almanna­trygg­ingar, nr. 100/2007. Í IV. kafla laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, er með al­mennum hætti mælt fyrir um inntak stjórnunar- og eftirlitsheimilda ráðherra gagnvart stjórnvöldum sem hafa á höndum framkvæmd stjórnarmálefna sem undir hann heyra.</p> <p>Það felur það m.a. í sér að hann getur gefið stofnuninni almenn og sérstök fyrirmæli um starf­rækslu á verkefnum þess, fjár­reiður og meðferð eigna, enda mæli lög eða eðli máls því ekki í mót, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 115/2011. Þá skal ráðherra hafa eftirlit með starfrækslu, fjárreiðum og eignum á vegum stjórnvalda sem heyra undir almennar stjórnunarheimildir hans, sbr. 1. mgr. 13. gr. sömu laga. Loks getur ráðherra krafið stjórnvald sem heyrir undir yfirstjórn hans um hverjar þær upplýsingar og skýringar sem honum er þörf á til að sinna yfirstjórnarhlutverki sínu, sbr. 1. mgr. 14. gr. sömu laga.</p> <p>Í IV. kafla laga um opinber fjármál er fjallað um framkvæmd fjárlaga. Í athugasemdum við kaflann í frumvarpinu sem varð að lögunum kemur fram að í honum séu ákvæði sem ætlað sé að stuðla að virkara eftirliti með stjórn og ráðstöfun opinbers fjár og leiða til aukins aga við framkvæmd fjárlaga með því að ábyrgð og skyldur á framkvæmd fjárlaga séu skýrðar. Í 3. mgr. 27. gr. laganna segir að hver ráðherra beri ábyrgð á og hafi virkt eftirlit með framkvæmd fjárlaga á sínu málefnasviði, og að hver ráðherra beri ábyrgð á að ráðstöfun fjárheimilda sé innan þess ramma sem Alþingi ákveður.</p> <p>Úrskurðarnefndin hefur farið yfir fjárhagsyfirlit úr greiðslukerfi Tryggingastofnunar, sem sýnir útgjöld saman­borið við rekstraráætlun á rekstrarviðföngum stofnunarinnar, sem afhent var nefndinni. Nefnd­in telur að gagnið uppfylli skilyrði þess að teljast vinnugagn í skilningi upplýsingalaga. Þá er ljóst að gagn­­ið var afhent félags- og vinnumarkaðsráðuneyti til að ráðuneytið gæti sinnt eftirliti með fram­kvæmd fjárlaga á sínu málefnasviði, sbr. 3. mgr. 27. gr. laga um opinber fjármál, sbr. og 1. mgr. 13. gr. laga um Stjórnarráð Íslands. Úrskurðarnefndin telur í samræmi við framangreinda umfjöllun að ráðu­neyt­ið teljist eftirlitsaðili í skilningi ákvæðis 2.&nbsp;málsl. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, og að Trygg­inga­stofn­un hafi verið skylt að lögum að afhenda ráðu­neytinu þau gögn sem um ræðir, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga um Stjórnarráð Íslands. Samkvæmt þessu telur nefndin að gagnið hafi ekki misst stöðu sína sem vinnugagn með afhendingu þess til ráðu­neytis­­ins.</p> <p>Á hinn bóginn er ljóst að ráðuneytið tók ekki afstöðu til þess í ákvörðun sinni hvort gagnið inni­héldi einhverjar þær upplýsingar sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga að geti leitt til þess að afhenda þurfi gagn þrátt fyrir að það teljist vinnugagn í skilningi laganna. Verður beiðni kæranda því vísað til ráðuneytisins til nýrrar meðferðar og afgreiðslu og lagt fyrir ráðuneytið að leggja mat á hvort 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga eigi við um gagnið.</p> <p>Úrskurðarnefndin vekur athygli á því að í ákvörðun ráðuneytisins var ekki tekin afstaða til þess hvort veita ætti ríkari aðgang að umbeðnum gögnum en skylt er, en samkvæmt 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga er það skylt þegar ákvörðun byggist á 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. laganna. Þá var kæranda ekki leiðbeint um kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál svo sem skylt er að gera samkvæmt 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga.</p> <h2><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p>Beiðni A, dags. 16. júní 2022, er vísað til ráðuneytisins til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.</p> <p>Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1151/2023. Úrskurður frá 31. ágúst 2023

Kæranda, sem er fréttamaður, var synjað um aðgang að stefnu og greinargerð Sinfóníu­hljómsveitar Íslands í nánar tilgreindu dómsmáli. Ákvörðun Sinfóníuhljómsveitar Íslands byggðist á því að um viðkvæm gögn væri að ræða sem vörðuðu einstaklinga, auk þess sem gögnin væru liður í dómsmáli. Úrskurðarnefndin taldi engum vafa undirorpið að gögnin lytu að einkamálefnum þeirra einstaklinga sem um ræðir, sem sanngjarnt væri og eðlilegt að leynt færu, sbr. 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Þá væri það verulegum erfiðleikum bundið að skilja þær upplýsingar sem féllu undir undantekningarákvæði laganna frá þeim upplýsingum sem veita mætti aðgang að. Var ákvörðun Sinfóníuhljómsveitar Íslands því staðfest.

<p style="text-align: justify;">Hinn 31. ágúst 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1151/2023 í máli ÚNU 23050006.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 16. maí 2023, kærði A, fréttamaður Ríkisútvarpsins, synjun Sinfóníuhljómsveitar Íslands á beiðni um aðgang að gögnum.</p> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 15. maí 2023, óskaði kærandi eftir að fá afhenta stefnu og greinargerð Sinfóníu­hljómsveitar Íslands í dómsmáli nr. E-5897/2022, með vísan til 3. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en samkvæmt lögum nr. 36/1982 væri Sinfóníuhljómsveitin sjálfstæð stofnun sem heyri undir menningar- og viðskiptaráðuneytið. Samkvæmt upplýsingum fréttastofu Ríkisútvarpsins væri umrætt réttarhald opið. Með svari, dags. 16. maí 2023, var beiðni kæranda synjað með vísan til þess að um væru að ræða gögn í dómsmáli sem undanþegin væru upplýsingarétti, sbr. m.a. 3. og 4. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýs­ingalaga, sbr. einnig 7. og 9. gr. laganna.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Sinfóníuhljómsveit Íslands með erindi, dags. 17. maí 2023, og veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var óskað eftir því að úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Í umsögn Sinfóníuhljómsveitar Íslands, dags. 25. maí 2023, er vísað til þess að um viðkvæm gögn sé að ræða sem varði einstaklinga og séu liður í dómsmáli. Þau falli þannig utan upplýsingaréttar sam­kvæmt upplýsingalögum, nánar tiltekið 3. og 4. tölul. 1. mgr. 6. gr., sbr. einnig 7. og 9. gr., svo og 5. tölul. 1. mgr. 10. gr. laganna enda mæli hagsmunir einstaklinga og Sinfóníuhljómsveitarinnar eindregið gegn afhendingu.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Sinfóníuhljómsveitar Íslands var kynnt kæranda með bréfi, dags. 30. maí 2023, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir bárust ekki.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu er deilt um rétt kæranda, sem er starfsmaður fjölmiðils, til aðgangs að stefnu og greinargerð Sinfóníuhljómsveitar Íslands í tilteknu dómsmáli. Stefnan var lögð fram í Héraðsdómi Reykjavíkur þann 15. desember 2022. Ákvörðun Sinfóníuhljómsveitar Íslands um að synja beiðni kæranda byggir m.a. á því að óheimilt sé að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum með vísan til 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.</p> <p style="text-align: justify;">Meginreglan um rétt almennings til aðgangs að gögnum kemur fram í 5. gr. upplýsingalaga. Í 9. gr. laganna er að finna takmörkun á upplýsingarétti almennings vegna einka­hagsmuna. Nánar tiltekið kemur fram í 1. málslið greinarinnar að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum segir að í greininni megi finna nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Þá segir eftirfarandi:</p> <blockquote style="text-align: justify;"> <p>Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörð­un tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undan­þiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upp­lýs­ing­arnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.</p> </blockquote> <p style="text-align: justify;">Að því er varðar takmörkun að aðgangi að upplýsingum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, segir í athugasemdunum:</p> <blockquote style="text-align: justify;"> <p>Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grund­vall­ar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undan­þágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum. Þegar þeim reglum sleppir má hafa í huga ýmis laga­­ákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að við­kvæm­ar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd eru allar undanþegnar að­gangi almennings skv. 9. gr. Þar má t.d. nefna upplýsingar um litarhátt, kynþátt, stjórnmála­skoðanir og trúarbrögð, upplýsingar um hvort maður hafi verið grun­aður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsu­hagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál. Aðrar upplýsingar sem geta talist viðkvæmar samkvæmt almennum viðmiðum í íslenskum rétti kunna einnig að falla undir ákvæðið þótt þær teljist ekki viðkvæmar persónu­upp­lýs­ing­ar samkvæmt per­sónuverndarlögum. Hér undir geta til að mynda fallið upplýsingar um fjármál einstaklinga og upplýsingar sem lúta beinlínis að öryggi þeirra.</p> </blockquote> <p style="text-align: justify;">Í 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga segir að ef ákvæði 6.-10. gr. laganna um takmarkanir á upplýsingarétti eigi aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess. Með vísan til þessa ákvæðis hefur úrskurðarnefnd margsinnis kveðið á um að stjórnvöld skuli afhenda tiltekinn hluta umbeðins gagns eða lagt fyrir stjórnvöld að strika yfir ákveðnar upplýsingar og afhenda gagn þannig.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Úrskurðarnefndin telur engum vafa undirorpið að gögnin lúti að einkamálefnum þeirra einstaklinga sem um ræðir og að um sé að ræða einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, sbr. 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Sinfóníuhljómsveit Íslands væri því, án samþykkis þessara sömu einstaklinga, óheimilt að afhenda gögnin um þá án þess að fella úr þeim atriði er varða einkamálefni þau sem lýst er að framan.</p> <p style="text-align: justify;">Það álitaefni sem liggur fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál varðar því það hvort Sinfóníu­hljómsveit Íslands sé skylt að afhenda kæranda að hluta þau gögn sem beiðni hans lýtur að á grundvelli 3. mgr. 5. gr. upplýsinga, með því að fjarlægja áður upplýsingar sem falla undir 6.-10. gr. upplýsingalaga. Þegar litið er til efnis þeirrar stefnu og greinargerðar sem kæra þessa máls beinist að verður ekki um villst að þessi gögn innihalda að meginstefnu upplýsingar um einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Með vísan til þessa efnis gagnanna telur nefndin ljóst að það sé verulegum erfiðleikum bundið að skilja þær upplýsingar sem falla undir undantekningar frá þeim upplýsingum sem veita má aðgang að með tiltölulega einföldum hætti. Þá telur nefndin að ekki séu forsendur til að beita ákvæði 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga á þann veg að persónuauðkenni einstaklinga verði afmáð og gögnin afhent að öðru leyti. Hefur nefndin þá í huga að upplýsingar sem fram koma í gögnunum og eftir atvikum annars staðar geta gert mögulegt að tengja gögnin við tiltekna einstaklinga.</p> <p style="text-align: justify;">Sökum eðlis þeirra upplýs­inga sem fram koma í gögnunum er því ekki tilefni til að leggja fyrir Sinfóníuhljómsveit Íslands að veita aðgang að hluta þeirra, þ.e. með því að afmá upplýsingar um persónuleg auðkenni úr umræddum gögnum. Með vísan til framangreinds er synjun Sinfóníuhljóm­sveitar Íslands á beiðni kæranda því staðfest.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Ákvörðun Sinfóníuhljómsveitar Íslands, dags. 16. maí 2023, um að synja kæranda um aðgang að stefnu og greinargerð Sinfóníu­hljómsveitar Íslands í dómsmáli nr. E-5897/2022 er staðfest.</p> <p style="text-align: justify;">Kjartan Bjarni Björgvinsson, varaformaður<br /> Elín Ósk Helgadóttir<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1150/2023. Úrskurður frá 31. ágúst 2023

Kærandi bað sveitarfélagið Garðabæ um yfirlit úr málaskrá sveitarfélagsins sem tengdist eldri gagnabeiðnum hans og upplýsingar um það hvaða gögn voru afhent í hvert skipti. Afstaða sveitarfélagsins var sú að kærandi hefði þegar fengið slíkt yfirlit afhent, þótt afhendingin hefði ekki verið í formi skjáskota úr málaskrá sveitarfélagsins. Úrskurðarnefndin taldi að kærandi hefði ekki afmarkað beiðni sína við tilgreind mál eða tilgreind gögn, og þannig ekki uppfyllt skilyrði 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, um tilgreiningu gagna. Var ákvörðun Garðabæjar því staðfest.

<p style="text-align: justify;">Hinn 31. ágúst 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1150/2023 í máli ÚNU 22070009.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 12. júlí 2022, kærði A synjun sveitarfélagsins Garðabæjar á beiðni hans um yfirliti úr málaskrá sveitarfélagsins. Af gögnum málsins má ráða að kærandi óskaði upphaflega eftir því með tölvupósti, dags. 2. maí 2022, að Garðabær sendi honum „yfirlit úr málaskrá bæjarfélag­sins sem tengdust gagnabeiðni [hans] hingað til, ásamt upplýsingum yfir öll gögn sem afhent voru hverju sinni, þ.e.a.s. lista af öllum skjölum sem afhent voru fyrir hverja gagnabeiðni fyrir sig“.</p> <p style="text-align: justify;">Garðabær svaraði beiðninni 4. maí 2022 þar sem bent var á að í bréfi Garðabæjar til kæranda, dags. 10. maí 2021, væri að finna yfirlit yfir gagnabeiðnir og afhendingu gagna. Með tölvupósti, dags. 5. maí 2022, afmarkaði kærandi beiðni sína á þann veg að hann óskaði eftir upplýsingum um „hvaða skjöl voru afhent hverju sinni, ásamt því að fá einnig yfirlit og hvaða skjöl voru afhent hverju sinni eftir 10. maí 2021“.</p> <p style="text-align: justify;">Garðabær svaraði beiðninni með tölvupósti 14. júní 2022 og er þar vísað til bréfs, dags. 14. júní 2022, þar sem kæranda voru afhent yfirlit um beiðnir um aðgang að gögnum og afhendingu þeirra úr kerfum Garðabæjar í 55 aðgreindum málum. Jafnframt var í bréfinu að finna yfirlit yfir gögn í 16 aðgreindum málum sem kæranda hefðu þegar verið afhent.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi sendi í kjölfarið tölvupóst til Garðabæjar, dags. 16. júní 2022, og óskaði eftir því að Garðabær „sendi honum skjáskot úr málaskrá bæjarfélagsins yfir öll skjöl í málaskrá er tengdust [honum] og fjölskyldu hans.“ Af efni tölvupóstsins verður ráðið að kærandi óski eftir umræddu gagni til þess að kanna hvaða gögn hann hefur áður fengið afhent og þá þannig að hann fái einnig upplýsingar um hvaða gögn sveitarfélagið hefur ekki afhent honum.</p> <p style="text-align: justify;">Með bréfi, dags. 7. júlí 2022, synjaði sveitarfélagið beiðni kæranda um aðgang að slíku yfirliti (einnig tilgreint sem skjáskot) úr málaskrá sveitarfélagsins þar sem um væri að ræða beiðni um aðgang að skjalasafni og ekki væri því um að ræða aðgang að fyrirliggjandi gagni í skilningi upplýsingalaga nr. 140/2012.</p> <p style="text-align: justify;">Í kærunni kemur fram að gagnabeiðnin lúti að yfirliti úr málaskrá sveitarfélagsins sem tengist eldri gagnabeiðnum kæranda ásamt upplýsingum yfir öll gögn sem afhent voru hverju sinni, þ.e. lista af skjölum sem afhent voru fyrir hverja gagnabeiðni fyrir sig. Í kærunni kemur fram að kærandi telji sveitarfélagið hvorki hafa yfirsýn yfir hvaða gögn hafi verið afhent honum, né hvaða gögn það hafi synjað kæranda um aðgang að. Kærandi vísar til þess að sveitarfélaginu beri því að afhenda öll gögn, sem tengjast honum og fjölskyldu hans, líkt og um væri að ræða nýja gagnabeiðni.&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt sveitarfélaginu Garðabæ með erindi, dags. 25. ágúst 2022, og því veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að sveitarfélagið léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Í kjölfarið hafði lögfræðingur sveitar­félagsins samband símleiðis við starfsmann nefndarinnar og lýsti því viðhorfi að málið væri sama efnis og eldri mál sem nefndin hefði fjallað um.</p> <p style="text-align: justify;">Af þessu tilefni ritaði nefndin sveitarfélaginu bréf, dags. 4. október 2022, þar sem fyrra erindi nefndar­innar var ítrekað. Í bréfinu kom fram að í eldri málum fyrir nefndinni, málunum ÚNU 22050019 og ÚNU 22060021, hefði nefndin haft til meðferðar kærur vegna tafa á afgreiðslu sveitar­félagsins en þau mál hefðu bæði verið felld niður hjá nefndinni eftir að sveitarfélagið afgreiddi málin efnislega. Þau vörðuðu því ekki synjun um afhendingu gagna eins og það mál sem hér væri til umfjöllunar og hefði úrskurðarnefnd um upplýsingamál því ekki fjallað efnislega um rétt kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum. Þá var í bréfinu vísað til þess að ljóst væri að beiðni kæranda heyrði undir gildissvið upplýs­ingalaga og var í því sambandi vísað til úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 1075/2022 frá 31. mars 2022.</p> <p style="text-align: justify;">Í umsögn sveitarfélagsins, dags. 25. nóvember 2022, kemur fram að upplýsingabeiðnir kæranda lúti að máli dóttur hans sem var nemandi í Garðaskóla. Hún útskrifaðist úr skólanum vorið 2021 og því hafi engin gögn er varða hennar mál orðið til í málaskrá sveitarfélagsins eftir þann tíma. Ekki verði annað séð en að kærandi sé í fyrrnefndum eldri málunum og þessu að kæra til nefndarinnar að hann hafi ekki fengið yfirlit úr málaskrá sveitarfélagsins ásamt upplýsingum yfir öll gögn sem hafi verið afhent hverju sinni, þ.e. fyrir hverja eldri gagnabeiðni fyrir sig. Fram kemur að kærandi hafi með bréfi, dags, 14. júní 2022, fengið afhent ítarlegt yfirlit yfir gagnabeiðnir sínar hjá sveitarfélaginu ásamt lista yfir gögn sem afhent voru hverju sinni. Ekki fáist séð að kröfugerð kæranda og rökstuðningur snúist um synjun á afhendingu eða aðgangi að skjáskotum úr málaskrá.</p> <p style="text-align: justify;">Með umsögn sveitarfélagsins var nefndinni afhent yfirlit úr málaskrá yfir mál og gögn sem innihalda og varða kæranda og dóttur hans. Um var að ræða fimm yfirlit úr málaskrá sveitarfélagsins sem skönnuð höfðu verið yfir á pdf-skjöl.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn sveitarfélagsins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 28. nóvember 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda og eiginkonu hans, dags. 30. nóvember 2022, er ítrekað það sem fram kom í kæru um skort á yfirsýn sveitarfélagsins. Vegna þessa hafi verið óskað eftir yfirliti úr málaskrá sveitarfélagsins yfir öll skjöl sem tengist kæranda og fjölskyldu hans. Þar sem sveitarfélagið hafi ekki náð að sýna fram á að það hafi yfirsýn yfir gagnaafhendingar þá telji þau að næsta skref sé að sveitarfélagið afhendi öll gögn líkt og um væri að ræða nýja gagnabeiðni.&nbsp;</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Í málinu er deilt um afgreiðslu sveitarfélagsins Garðabæjar á beiðni kæranda um yfirlit úr málaskrá sveitarfélagsins. Kærandi hefur lýst beiðni sinni þannig að honum sé nauðsyn á að fá slíkt yfirlit til að geta áttað sig á hvaða gögn sveitarfélagið hafi afhent honum og hvaða gögnum honum hafi verið synjað um aðgang að. Af samskiptum kæranda og sveitarfélagsins verður ráðið, sbr. tölvupóst hans, dags. 5. maí 2022, að beiðnin hafi tekið til þess að hann fengi yfirlit um hvaða skjöl honum voru afhent hverju sinni, ásamt því að fá einnig yfirlit og hvaða skjöl voru afhent hverju sinni eftir 10. maí 2021.</p> <p style="text-align: justify;">Í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að skylt er að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, sé þess óskað, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna. Þá er ljóst að skylt er, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan og gildir ákvæði 5. gr. laganna eftir því sem við á í þeim tilvikum, sbr. 1. mgr. og 5. mgr. 14. gr. laganna. Í athugasemdum við 14. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að skilgreining á hugtakinu gagn í skilningi 14. gr. lýtur sömu reglum og fram koma í 2. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.&nbsp;&nbsp;</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt 2. tölul. 2. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nær réttur almennings til aðgangs að gögnum til allra gagna sem mál varða. Rétturinn nær einnig til dagbókarfærslna sem lúta að gögnum máls og lista yfir málsgögn. Þannig er stjórnvöldum skylt að afhenda yfirlit yfir gögn í málaskrá sem varða tiltekið mál, sé þess óskað, enda getur það gagnast þeim sem hyggst óska eftir gögnum við afmörkun á beiðni sinni, sbr. einnig 3. mgr. 15. gr. laganna en með ákvæðinu er m.a. áréttuð sú leiðbeiningarskylda sem mælt er fyrir um í 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ekki er skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkara mæli en leiðir af ákvæði 5. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga skal sá sem fer fram á aðgang að gögnum tilgreina þau, eða efni þess máls sem þau tilheyra, með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál án verulegrar fyrirhafnar. Samkvæmt 10. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 varð sá sem fór fram á aðgang að gögnum að tilgreina þau gögn máls sem hann óskaði eftir að kynna sér eða óska eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál, án þess að tilgreina einstök gögn þess.</p> <p style="text-align: justify;">Með setningu laga nr. 140/2012 var dregið úr vægi umræddrar tilgreiningarreglu, en sá sem óskar aðgangs að gögnum þarf eftir sem áður að tilgreina hvað það er sem hann óskar eftir að fá að kynna sér nógu skýrt til að unnt sé að verða við óskinni. Í því sambandi verður að hafa í huga að þrátt fyrir þær breytingar sem voru gerðar á kröfum til tilgreiningar með setningu laganna, miðast reglur laganna um rétt almennings til aðgangs að upplýsingum almennt áfram við það að sá réttur taki til gagna í tilteknum málum, sem eru eða hafa verið til meðferðar hjá stjórnvöldum. Réttur almennings til aðgangs að gögnum tekur þannig almennt ekki til gagnagrunna eða skráa sem fyrir liggja hjá stjórn­völdum. Birtist sú afmörkun meðal annars í kröfu 1. mgr. 15. gr. laganna um tilgreiningu gagna.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi hefur fengið afhent ýmis gögn frá sveitarfélaginu en óskar eftir yfirlitum úr málaskrá til þess að kanna hvaða gögn hann hefur fengið afhent, sem tengjast honum og fjölskyldu hans, og þá einnig hvaða gögn sveitarfélagið hefur ekki afhent honum. Í gögnum málsins kemur fram, m.a. í þeim yfir­litum úr málaskrám sem kæranda hafa þegar verið afhent, að þau mál sem hafa verið til meðferðar hjá sveitarfélaginu og kærandi hefur átt aðild að skipti tugum.</p> <p style="text-align: justify;">Ekki verður hins vegar séð af samskiptum kæranda við sveitarfélagið að hann hafi afmarkað beiðni sína við tilgreind mál eða tilgreind gögn heldur lýtur hún efnislega að því að hann fái afhent heildar­yfirlit yfir öll gögn í þeim málum sem hann hefur átt aðild að. Verður því ekki annað ráðið en að beiðni hans lúti þar með að því að hann fái aðgang að fjölda ótilgreindra gagna úr málaskrá sveitarfélagsins með það fyrir augum að staðreyna hvaða gögn sveitarfélagið hafi afhent honum hingað til. Í ljósi þess sem að framan er rakið er það niðurstaða nefndarinnar að beiðni kæranda til Garðabæjar hafi ekki uppfyllt 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga um tilgreiningu gagna. Verður synjun sveitarfélagsins frá 7. júlí 2022 því staðfest.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Ákvörðun sveitarfélagsins Garðabæjar, dags. 7. júlí 2022, er staðfest.</p> <p style="text-align: justify;">Kjartan Bjarni Björgvinsson, varaformaður<br /> Elín Ósk Helgadóttir<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1149/2023. Úrskurður frá 31. ágúst 2023

Matvælastofnun synjaði kæranda um aðgang að gögnum sem lægju til grundvallar birtingu á tölfræði um afföll eldisfiska í sjókvíum í mælaborði fiskeldis á vef stofnunarinnar. Ákvörðunin byggðist aðallega á því að gögnin teldust ekki fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga, því þau tilheyrðu gagnagrunni stofnunarinnar. Í skýringum Matvælastofnunar kom fram að hægt væri að draga út úr gagnagrunninum allar upplýsingar, þ.m.t. þær sem synjað var um, og flytja yfir í excel-skjal án mikillar fyrirhafnar. Úrskurðarnefndin taldi í ljósi þeirra skýringa og með hliðsjón af ákvæði 15. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, að gögnin teldust í reynd vera fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga. Var því ákvörðun Matvælastofnunar felld úr gildi og beiðni kæranda vísað til stofunarinnar til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.

<p style="text-align: justify;">Hinn 31. ágúst 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1149/2023 í máli ÚNU 22050012.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 17. maí 2022, kærði A, f.h. Íslenska náttúruverndarsjóðsins (e. Icelandic Wildlife Fund), synjun Matvæla­stofnunar á beiðni um aðgang að gögnum sem lægju til grundvallar birt­ingu á tölfræði um afföll eldis­fiska í sjókvíum í svonefndu mælaborði fiskeldis á vef stofnunarinnar.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi beindi fyrirspurn til Matvælastofnunar hinn 7. apríl 2022 um þá aðferðafræði sem stofn­unin notaði við framsetningu á upplýsingum um afföll fiska í sjókvíaeldi í mælaborðinu. Þá óskaði kærandi eftir aðgangi að „hrágögnum“ að baki mælaborðinu, þar sem tölurnar sem birtar væru þar virtust ekki ganga upp innbyrðis. Erindið var ítrekað daginn eftir og tekið fram að afhenda mætti gögnin á excel-formi eða sem Power BI-skjöl. Í hrágögnunum væri ýmislegt annað sem kærandi hefði hug á að skoða. Kærandi væri meðvitaður um að beintenging við gagnagrunna Matvælastofnunar væri ekki í boði.</p> <p style="text-align: justify;">Í svari Matvælastofnunar, dags. 13. apríl 2022, kom fram að þau gögn sem kærandi óskaði eftir væru í gagnagrunni á vegum stofnunarinnar og væru því ekki fyrirliggjandi á formi sem hægt væri að afhenda nema að undangenginni vinnslu þeirra. Stofnunin vísaði til 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, þess efnis að ekki væri skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn samkvæmt lögunum.</p> <p style="text-align: justify;">Í framhaldi af svari Matvælastofnunar áttu kærandi og stofnunin í nokkrum samskiptum, þar sem kær­anda þótti svör stofnunarinnar um aðferðafræði að baki útreikningum á afföllum fiska í sjókvíaeldi vera ófullnægjandi. Með tölvupósti, dags. 11. maí 2022, spurði kærandi hvort eitthvað væri því til fyrir­­stöðu að veita skoðunaraðgang að grunngögnunum sem fyrirtækin skiluðu Matvælastofnun. Kær­andi legði þann skilning í reglugerð um fiskeldi að þau gögn ættu að vera opinber. Svar við beiðninni barst hinn 16. maí sama ár, þar sem vísað var til fyrri synjunar frá 13. apríl.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi telur ótvírætt að þau gögn sem honum hefur verið synjað um aðgang að teljist fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga. Einu gildi hvort gögnin séu geymd rafrænt í gagnagrunni hjá stjórnvaldi. Öll gagnaafhending kalli á tiltekna vinnslu, hvort sem hún feli í sér samantekt gagna sem falla undir beiðni, ljósritun, útstrikun upplýsinga sem heimilt eða skylt sé að takmarka aðgang að o.s.frv. Það geti ekki staðið afhendingu gagna í vegi að keyra þurfi skipun í gagnagrunni til að taka út ákveðnar upplýsingar.</p> <p style="text-align: justify;">Þá telur kærandi mikilvægt að horfa til þess að gögnin varði umhverfið og geti falið í sér mikilvægar vísbendingar um ástand þess og/eða áhrif mengandi atvinnustarfsemi á umhverfið.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Matvælastofnun með erindi, dags. 17. maí 2022, og stofnuninni veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Matvælastofnun léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Matvælastofnunar barst úrskurðarnefndinni hinn 31. maí 2022. Í umsögninni er fjallað um tilurð mælaborðs fiskeldis á vef stofnunarinnar. Árið 2020 hafi ráðherra falið Matvælastofnun að setja mælaborðið á fót og byggja þannig upp alhliða upplýsingaveitu um fiskeldi á Íslandi. Þetta hafi verið í samræmi við stefnumörkun sem hafi orðið í tengslum við lög nr. 101/2019, sem breyttu lögum um fiskeldi, nr. 71/2008.</p> <p style="text-align: justify;">Meginþorri fiskeldisfyrirtækja noti forritið Fishtalk frá fyrirtækinu AKVA Group. Til einföld­unar og til að auka áreiðanleika gagna hafi Matvælastofnun og AKVA Group skrifað vefþjónustu sem færi stofn­uninni upplýsingar mánaðarlega úr kerfum fiskeldisfyrirtækja stafrænt. Tvö minni fiskeldis­fyrir­tæki skili gögnum á excel-formi sem þurfi að færa inn í gagnagrunn af starfsmanni Matvælastofn­unar. Gögn­in séu vistuð í gagnagrunni stofnunarinnar, sem þurfi svo að sækja í grunninn til að birta í mæla­borði fiskeldis á vef hennar.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt 56. gr. reglugerðar um fiskeldi, nr. 540/2020, skuli Matvælastofnun birta opinberlega samantekt upplýsinga úr framleiðsluskýrslum rekstrarleyfishafa ekki síðar en 20 dögum eftir að upp­lýsingar berist frá rekstrarleyfishöfum. Sú samantekt sem vísað sé til í ákvæðinu raungerist sem birting upplýsinga í mælaborði fiskeldis á vef stofnunarinnar.</p> <p style="text-align: justify;">Í umsögninni vísar Matvælastofnun til þess að gögnin sem kærandi óski eftir varði ekki tiltekið mál sem sé eða hafi verið til meðferðar hjá stofnuninni. Upplýsingalög taki því ekki til gagnanna. Allir sem stundi fiskeldi á Íslandi, hvort sem er í sjókvíum eða á landi, veiti upplýsingar sem birtist svo í mæla­borði fiskeldis. Þær upplýsingar sem gefnar séu upp um afföll í fiskeldi séu því ekki aðeins afföll í sjó­kvíaeldi heldur öllu fiskeldi.</p> <p style="text-align: justify;">Þá ítrekar Matvælastofnun að gögnin séu ekki fyrirliggjandi hjá stofnuninni. Það sé rétt að hægt sé að sækja upplýsingar úr gagnagrunninum. Hins vegar sé um að ræða heildarsafn upplýsinga. Sé ætlunin að draga úr safninu tilteknar upplýsingar sé um að ræða vinnslu gagna og þar af leiðandi nýtt skjal, sem ekki hafi áður verið í fórum stofnunarinnar, og varði heldur ekki tiltekið mál.</p> <p style="text-align: justify;">Þegar framangreindu sleppi telur Matvælastofnun einnig að hluti upplýsinganna varði mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fiskeldisfyrirtækjanna í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Gildi það annars vegar um upplýsingar um lífmassa hverrar fiskeldisstöðvar fyrir sig, og hins vegar upplýsingar um afföll mæld í fjölda fiska. Upplýsingar um lífmassa hverrar fiskeldisstöðvar séu birtar í mælaborð­inu með þriggja mánaða seinkun, því framleiðsluverðmæti hverrar einstakrar einingar sé verðmætasti hluti hennar hverju sinni. Stór hluti þess lífmassa eldisfisks sem sé í framleiðslu sé í eigu lögaðila sem séu skráðir á almennan hlutabréfamarkað.</p> <p style="text-align: justify;">Upplýsingar um afföll í fjölda fiska hafi að mati Matvælastofnunar ekkert upplýsingagildi, einar og sér. Afföll á tilteknu ferli eldisfisks geti verið mikil, talin í fjölda fiska, en hlutfallslega lítil í lífmassa. Þá sé eðli hvers búskapar fyrir sig að honum fylgi afföll, sem geti eftir atvikum verið eðlileg þótt fjöldi af­fall­inna dýra sé mikill. Því birti Matvælastofnun þessar upplýsingar sem meðaltal affalla hvers eldis­svæðis fyrir sig.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Matvælastofnunar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 1. júní 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 15. júní 2022, minnir kærandi á að réttur samkvæmt upplýsingalögum taki ekki aðeins til gagna sem varði tiltekið mál heldur einnig til tiltekinna fyrirliggjandi gagna. Þá telur kærandi að gögnin teljist fyrirliggjandi, enda séu þau vistuð í gagnagrunni sem Matvælastofnun hafi forræði á. Loks telur kærandi að fullyrðing stofnunar­innar um að hluti upplýsinganna varði mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fisk­eldisfyrirtækja sé ekki nægilega vel rökstudd og að hagsmunamat það sem krafist er af 9. gr. upp­lýsingalaga hafi ekki farið fram af hálfu stofnunarinnar.</p> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 4. janúar 2023, óskaði úrskurðarnefndin eftir nánari skýringum Matvælastofnunar á ákveðnum atriðum í tengslum við gagnagrunn stofnunarinnar. Í fyrsta lagi var óskað eftir því að stofn­unin lýsti því hvernig vefþjónusta Matvælastofnunar og AKVA Group auk gagnagrunns stofnunar­innar liti út og hvernig ferlið gengi fyrir sig, þar á meðal hvernig upplýsingar væru sóttar úr gagna­grunninum.</p> <p style="text-align: justify;">Svar Matvælastofnunar barst hinn 11. janúar 2023. Þar segir að AKVA Group bjóði upp á bókhalds­kerfi fyrir fyrirtæki í fiskeldi sem nefnist Fishtalk. Í Fishtalk sé haldið utan um ýmsar upplýsingar um eldis­fisk í sjókvíum, sem notendur skrái sjálfir. AKVA Group og Matvælastofnun hafi unnið saman að hönnun og þróun skilagátar fyrir eldisfyrirtækin til að gera þeim kleift að senda mánaðarlega fram­leiðslu­tölur, þ.e. skýrslur, beint úr Fishtalk. Þannig hafi AKVA Group útbúið viðbót við Fishtalk fyrir not­endur sína og Matvælastofnun þróað vefþjónustu (e. web API) sem taki við gögnunum. Þegar not­andi sendir framleiðslutölur úr Fishtalk gegnum vefþjónustu stofnunarinnar vistist upplýsingarnar beint í PostgreSQL-gagnagrunn stofnunarinnar, án þess að upplýsingunum sé breytt með neinum hætti.</p> <p style="text-align: justify;">Með hugbúnaðinum Power BI, sem mælaborð fiskeldis byggist á, sé síðan hægt að kalla fram upplýs­ing­ar­nar úr gagnagrunni Matvælastofnunar með gagnvirkum og lifandi hætti. Þannig megi setja inn ólík­ar forsendur, svo sem um afföll, fóðrun, förgun, slátrun, mismunandi eldissvæði og framleiðendur. Power BI sækir svo í gagnagrunninn viðkomandi gögn og birtir. Allar upplýsingar sem hægt sé að nálgast í mælaborði fiskeldis séu fengnar með þessum hætti.</p> <p style="text-align: justify;">Í öðru lagi óskaði úrskurðarnefndin eftir því að Matvælastofnun legði mat á það hversu mikla vinnu það myndi útheimta að draga út úr gagnagrunninum þær upplýsingar sem kærandi hefði óskað eftir, þ.e. gögn sem vörðuðu afföll eldisfiska í sjókvíum.</p> <p style="text-align: justify;">Í svari stofnunarinnar kom fram að hægt væri að draga út úr heildarsafni upplýsinga í PostgreSQL-gagnagrunni stofnunarinnar upplýsingar sem fisk­eldisfyrirtæki hefðu sent Matvælastofnun úr Fishtalk, þ.m.t. upplýsingar um afföll eldisfiska í sjókvíum. Notast væri við hugbúnaðinn Power BI til að draga þær upplýsingar fram. Notandi þyrfti að gefa ákveðnar forsendur til að afmarka upplýsingarnar.</p> <p style="text-align: justify;">Einfaldasta leiðin til að draga upplýsingar út úr gagnagrunninum væri að taka allar upplýsingar úr grunn­inum og flytja þær yfir í excel-skjal. Hugbúnaðurinn Power BI byði upp á að flytja gögn úr grunn­inum (e. export data), sem útheimti litla vinnu og tæki óverulegan tíma. Úr excel-skjalinu væri svo hægt að vinna upp­lýsingar um afföll eldisfiska í sjókvíum. Ef draga ætti fram upplýsingar og sund­ur­­liða flokka upplýsinga, svo sem varðandi afföll, einstök fyrirtæki, eldistegundir eða tímabil, þá jykist vinn­an og tíminn sem það tæki í beinu hlutfalli við þann fjölda forsendna sem notaðar væru til að draga fram upplýsingar úr gagnagrunninum með Power BI.</p> <p style="text-align: justify;">Svar Matvælastofnunar var kynnt kæranda með erindi hinn 13. janúar 2023. Kærandi gerði ekki efnis­legar athugasemdir við svarið. Með erindi, dags. 3. apríl 2023, óskaði úrskurðarnefndin eftir frekari skýringum á þeirri vinnu sem það myndi útheimta að kalla fram gögn með þeim upplýsingum sem kærandi hefði óskað eftir.</p> <p style="text-align: justify;">Svar Matvælastofnunar barst hinn 13. apríl 2023. Þar kom fram að það væri töluverð vinna að útbúa excel-skjal með einungis upplýsingum úr gagnagrunni stofnunarinnar um afföll eldisfiska í sjó­kvíum, með samanteknum upplýsingum allra rekstrarleyfishafa fyrir öll eldissvæði. Ef sundurliða ætti afföll jykist vinna og tími sem það tæki í beinu hlutfalli við fjölda forsendna sem notaðar eru. Einföld­ustu vinnsl­urnar miðað við þær forsendur að kærandi vildi upplýsingar um afföll um öll fyrirtæki, eldis­teg­undir, tímabil, kvíar og eldissvæði væri að haka við í hverri vinnslu: 1) fyrirtæki, 2) árin 2020–2022 saman, 3) eldissvæði, 4) einstaka kví á svæðinu, 5) a) afföll (prósent), b) afföll (fjöldi fiska), c) afföll (líf­massi) og d) afföll (meðalþyngd), og 6) eldistegund (þar sem það á við).</p> <p style="text-align: justify;">Þar sem stofnunin teldi að þær upplýsingar sem fram koma í innsendum gögnum frá rekstrar­leyfis­­höf­um, m.a. um afföll, gætu varðað virka fjárhagslega hagsmuni fyrirtækjanna væri þriggja mán­aða seink­un á birtingu þeirra á mælaborði stofnunarinnar. Af þeim sökum þyrfti að bæta við keyrslum fyrir árið 2023 og í stað þess að velja ár yrði að velja þá mánuði þar sem sjónarmið um virka fjárhagslega hags­muni ættu ekki við. Þannig þyrfti í þeim vinnslum að haka við: 1) fyrirtæki, 2) árið 2023 og við­kom­andi mánuði, 3) eldissvæði, 4) einstaka kví á svæðinu, 5) a) afföll (prósent), b) afföll (fjöldi fiska), c) afföll (líf­massi) og d) afföll (meðalþyngd), og 6) eldistegund (þar sem það á við).</p> <p style="text-align: justify;">Fjöldi vinnsla samkvæmt framangreindu væri 790 vinnslur, sem hver um sig tæki þrjár til fimm mín­út­ur.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin óskaði einnig eftir skýringum Matvælastofnunar á því hve mikla vinnu það útheimti að afmá þær upplýsingar úr excel-skjali með öllum upplýsingum gagnagrunnsins, sem stofnunin vísaði til í svari sínu frá 11. janúar 2023 að hægt væri að búa til án mikillar fyrirhafnar, sem stofnunin teldi að varð­aði mikilvæga virka fjárhagslega hagsmuni viðkomandi lögaðila. Í svari Matvælastofnunar kom fram að taka þyrfti afstöðu til þess hvaða dálkar og línur vörðuðu virka fjárhagslega hagsmuni rekstrar­leyfis­hafa og fjarlægja slíka dálka og línur. Slíkt tæki eðli málsins samkvæmt óverulegan tíma og flækju­stigið væri lágt. Vert væri þó að geta þess að með því að afhenda þau gögn sem eru í excel-skjalinu væri verið að veita að­gengi að „hjarðbók“ rekstrarleyfishafa í fiskeldi. Þetta væru gögn sem rekstrar­leyfis­höf­um bæri að af­henda Matvælastofnun og veittu innsýn inn í rekstur þeirra niður á einstök eldissvæði og einstakar kvíar innan þeirra.</p> <p style="text-align: justify;">Svör Matvælastofnunar voru kynnt kæranda með erindi, dags. 20. apríl 2023, og honum gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum vegna þeirra. Þær bárust hinn 3. maí 2023.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <h3 style="text-align: justify;"><strong>1.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu hefur kærandi óskað eftir aðgangi að gögnum sem liggja til grundvallar birtingu á tölfræði um afföll eldisfiska í sjókvíum í mælaborði fiskeldis á vef Matvælastofnunar. Um rétt kæranda fer sam­­kvæmt 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, um upplýsingarétt almennings. Í því sambandi verður einnig að horfa sérstaklega til ákvæða VII. kafla upplýsingalaga er fjallar um aðgang að upplýsingum um umhverfismál.</p> <p style="text-align: justify;">Upplýsingar um umhverfismál eru skilgreindar í 29. gr. laganna. Kemur þar fram að með upplýsingum um umhverfismál sé átt við hvers kyns upplýsingar í rituðu, sjónrænu, heyranlegu, rafrænu eða einhverju efnislegu formi um „ástand afmarkaðra þátta umhverfisins, svo sem andrúmslofts og lofthjúps, vatns, jarðvegs, lands, landslags og náttúruminja, þ.m.t. votlendis og strand- og hafsvæða, líffræðilegrar fjölbreytni og þátta hennar, þ.m.t. erfðabreyttra lífvera, og samspil milli þessara þátta“, sbr. 1. tölul. 29. gr.&nbsp; Samkvæmt 2. tölul. 29. gr. nær hugtakið „upplýsingar um umhverfismál“ einnig til þátta á borð við „efni, orku, hávaða, geislun eða úrgang, þ.m.t. geislavirkan úrgang og losun hvers kyns efna og þátta út í umhverfið sem hafa áhrif á eða líklegt er að hafi áhrif á þá þætti í umhverfinu sem um getur í 1. tölul.“ Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ljóst að gögnin sem beiðni kæranda í þessu máli lýtur að hafi að geyma upplýsingar um umhverfismál í skilningi 29. gr. upplýsingalaga. Við úrlausn kærunnar verður því að líta til ákvæða VII. kafla upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Við túlkun ákvæða VII. kafla upplýsingalaga verður að hafa í huga að ákvæði VII. kafla eru sett til innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/4/EB frá 28. janúar 2003 um almennan aðgang að upplýsingum um umhverfismál og niðurfellingu á tilskipun ráðsins 90/313/EBE.&nbsp; Tilskipun 2003/4/EB var tekin inn í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 123/2003 frá 26. september 2003, um breytingu á XX. viðauka (umhverfismál) við EES-samninginn. Er það í samræmi við ákvæði 3. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnhagssvæðið, þar sem kveðið er á um að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja.</p> <p style="text-align: justify;">Í fyrsta lið aðfararorða tilskipunar 2003/4/EB kemur fram að víðtækari, almennur aðgangur að upplýsingum um umhverfismál og miðlun þeirra stuðli að sterkari vitund um málefni á umhverfissviði, frjálsum skoðanaskiptum og aukinni þátttöku almennings þegar kemur að töku ákvarðana í umhverfismálum og stuðli e.t.v. líka að bættu umhverfi. Enn fremur segir í níunda lið sömu aðfararorða að einnig sé nauðsynlegt að opinber yfirvöld gangist fyrir því að upplýsingar um umhverfismál verði aðgengilegar almenningi og þeim verði miðlað sem víðast, einkum með því að nýta upplýsinga- og samskiptatækni.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt fjórtánda lið aðfararorðanna skulu opinber yfirvöld gera upplýsingar um umhverfismál aðgengilegar á því formi eða með því sniði sem umsækjandi fer fram á nema þær liggi þegar fyrir á öðru formi eða með öðru sniði eða eðlilegt teljist að hafa þær aðgengilegar á öðru formi eða með öðru sniði. Auk þess er gerð sú krafa að opinber yfirvöld kosti kapps um að varðveita upplýsingar um umhverfismál, sem þau hafa yfir að ráða eða geymdar eru fyrir þeirra hönd, á formi eða með því sniði sem auðvelt er að fjölfalda og þannig að nálgast megi upplýsingarnar á rafrænan hátt.</p> <p style="text-align: justify;">Loks segir í sextánda lið aðfararorðanna að rétturinn til upplýsinga merki að almenna reglan skuli vera sú að birta eigi upplýsingar og að opinberum yfirvöldum skuli eingöngu vera heimilt að synja beiðni um upplýsingar um umhverfismál í sértækum og skilmerkilega skilgreindum tilvikum. Ástæður synjunar skulu túlkaðar þröngt og vega skuli og meta þá hagsmuni almennings sem felist í birtingu upplýsinganna á móti þeim hagsmunum sem þjónað sé með synjuninni. Einnig skuli ástæðurnar fyrir synjuninni lagðar fyrir umsækjandann innan þeirra tímamarka sem mælt er fyrir um í tilskipuninni.</p> <p style="text-align: justify;">Í samræmi við framangreind markmið segir í 4. gr. tilskipunarinnar, sem fjallar um aðgang að upplýsingum um umhverfismál samkvæmt beiðni, að opinber yfirvöld skuli „kosta kapps að varðveita upplýsingar um umhverfismál, sem þau hafa yfir að ráða eða geymd eru fyrir þeirra hönd, á formi eða með því sniði sem auðvelt er að fjölfalda og nálgast með tölvufjarskiptum eða á annan rafrænan hátt.“</p> <p style="text-align: justify;">Ákvörðun Matvæla­stofn­­unar að synja beiðni kæranda byggist á því að gögnin séu ekki fyrirliggjandi í skilningi upp­lýs­inga­laga, því þau tilheyri gagnagrunni stofnunarinnar og séu ekki á formi sem hægt sé að afhenda nema að undan­genginni vinnslu þeirra. Í umsögn til úrskurðar­nefndarinnar kemur auk þess fram að þar sem gögn­in sem óskað sé eftir varði ekki tiltekið mál sem sé eða hafi verið til meðferðar hjá Matvælastofnun nái upplýsingalög ekki til gagnanna. Þá telur Matvælastofnun að hluti þeirra upp­lýsinga sem óskað sé eftir varði mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni ákveðinna fisk­eldis­fyrirtækja, sem óheimilt sé að veita aðgang að samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga.</p> <h3 style="text-align: justify;"><strong>2.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Matvælastofnun telur að þar sem gögnin sem óskað er eftir varði ekki tiltekið mál sem sé eða hafi verið til meðferðar hjá Matvælastofnun nái upplýsingalög ekki til gagnanna. Í 10. gr. eldri upplýsingalaga, nr. 50/1996, kom fram að sá sem færi fram á aðgang að gögnum skyldi tilgreina þau gögn máls sem hann óskaði að kynna sér. Þá gæti hann óskað eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið vörðuðu.</p> <p style="text-align: justify;">Við setningu gildandi upplýsingalaga, nr. 140/2012, var dregið umtalsvert úr kröfum til tilgreiningar í því skyni að auka upplýsingarétt almennings. Nú þarf ekki að tilgreina tiltekið mál heldur er mælt fyrir um það í 15. gr. upplýsingalaga að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál. Með öðrum orðum eru kröfur til tilgreiningar á máli eða gögnum efnislegar frekar en formlegar. Sömu niðurstöðu má leiða af orðalagi 5. gr. upplýsingalaga þar sem mælt er fyrir um að réttur almennings taki ekki aðeins til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum sem varði tiltekið mál heldur einnig til aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi óskar í málinu eftir aðgangi að gögnum sem liggja til grundvallar birtingu á tölfræði um afföll eldisfiska í sjókvíum í mælaborði fiskeldis á vef Matvælastofnunar. Úrskurðarnefndin telur að kærandi hafi tilgreint þau gögn sem hann óskar eftir með nægjanlega skýrum hætti, sbr. 15. gr. upplýsingalaga, svo Matvælastofnun geti verið unnt að afmarka beiðni hans við tiltekin fyrirliggjandi gögn í vörslum stofn­unarinnar­.</p> <h3 style="text-align: justify;"><strong>3.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Matvælastofnun heldur því fram að þau gögn sem kærandi óskar eftir teljist ekki fyrirliggjandi í skiln­ingi upplýsingalaga. Með því að draga út úr gagnagrunninum þær upplýsingar sem kærandi óskar eftir sé stofnunin að búa til nýtt gagn sem ekki hafi áður verið í fórum stofnunarinnar. Það sé Matvælastofnun óskylt að gera samkvæmt 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum, nr. 140/2012, nær til fyrirliggjandi gagna, sbr. orðalag 1. mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi til gildandi upp­lýs­inga­­laga er m.a. tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til að­gangs að gögn­um hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tíma­punkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Samkvæmt 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna er ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 3. mgr. sömu greinar, en í því ákvæði er mælt fyrir um að ef takmörkunarákvæði upplýsingalaga eigi aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess.</p> <p style="text-align: justify;">Réttur samkvæmt upplýsingalögum nær ekki svo langt að veita aðgang að gagnagrunnum, sem slíkum, hvort sem er til að skoða gögn sem þar eru vistuð eða til að fá afhent afrit af viðkomandi gagnagrunni í heild sinni, t.d. á excel-formi. Leiðir það af 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, þar sem segir að rétturinn nái til fyrirliggjandi gagna tiltekins máls og tiltekinna fyrirliggjandi gagna. Þá segir í 1. mgr. 15. gr. laganna að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál.</p> <p style="text-align: justify;"> Þegar tekin er afstaða til þess hvort þau gögn sem kærandi óskaði eftir með erindum sínum 17. maí 2022, um afföll eldis­fiska í sjókvíum í svonefndu mælaborði fiskeldis á vef stofnunarinnar, séu fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga verður að líta til þeirra reglna sem gilda um öflun upplýsinga af því tagi sem beiðni kæranda fjallar um. Um eftirlit með fiskeldisstöðum og skýrslugjöf til Matvælastofnunar er fjallað í 14. gr. laga nr. 71/2008, um fiskeldi, en þar segir í 1. mgr. 14. gr. að stofnunin skuli hafa eftirlit með fiskeldisstöðvum í samræmi við fyrirmæli laganna. Eftirlitið skuli ná til rekstrar- og fiskeldisþátta í starfsemi stöðvanna og þess að skilyrði í rekstrarleyfi séu haldin. Eftirlit með heilbrigði og velferð fiska og heilnæmi eldisafurða skuli einnig framkvæmt af Matvælastofnun í samræmi við lög þar að lútandi.</p> <p style="text-align: justify;">Í 2. mgr. 14. gr. segir síðan að til að Matvælastofnun geti framkvæmt eftirlit samkvæmt 1. mgr. 14. gr. skuli rekstrarleyfishafi mánaðarlega gefa Matvælastofnun skýrslu um starfsemi sína. Þar skuli m.a. koma fram upplýsingar um framleiðslumagn stöðvar af slátruðum fiski, eldisrými, fóðurnotkun, birgðir af fiski mældar í lífmassa, uppruna fisks, sjúkdóma, sníkjudýr og önnur óhöpp í rekstri, svo og önnur þau atriði sem stofnuninni eru nauðsynleg til virks eftirlits samkvæmt lögum þessum. Þá skuli færð dagbók um starfsemina í fiskeldisstöðvum samkvæmt reglugerð sem ráðherra setur. Samkvæmt ákvæði 2. mgr. 14. gr. er Matvælastofnun heimilt að kalla eftir frekari gögnum þegar tilefni er til og framkvæma upplýsingaöflun með rafrænum hætti og skylda rekstrarleyfishafa til að skrá upplýsingarnar í gagnagrunn sem stofnunin leggur til.</p> <p style="text-align: justify;">Um framkvæmd eftirlits Matvælastofnunar og upplýsingagjöf rekstrarleyfishafa fiskeldis er síðan fjallað í X. kafla reglugerðar nr. 540/2020, um fiskeldi, sem sett er á grundvelli laga nr. 71/2008, með síðari breytingum, sbr. 3. mgr. 14. gr., en þar er ráðherra veitt sérstök heimild til þess að mæla nánar fyrir um eftirlitshluverk Matvælastofnunar í reglugerð. Þannig er í 55. reglugerðarinnar kveðið á um skýrsluskil rekstrarleyfishafa en samkvæmt 3. mgr. 55. gr. skal rekstrarleyfishafi senda Matvælastofnun skýrslur samkvæmt II. viðauka fyrir 15. hvers mánaðar.</p> <p style="text-align: justify;">Meðal þeirra upplýsinga sem rekstrarleyfishafa ber að standa Matvælastofnun skil á fyrir 15. hvers mánaðar á grundvelli fyrrnefnds II. viðauka er svo nefnd „Framleiðsluskýrsla fyrir sjókvíaeldi“. Er þar sérstaklega tilgreint að í skýrslunni sem rekstrarleyfishafa ber mánaðarlega að skila um starfsemi sína skuli m.a. koma fram upplýsingar um „birgðir tilgreindar fyrir hverja kví; tegund, fjöldi fiska, meðalþyngd fiska og lífmassi. Einnig heildarfjöldi, meðalþyngd og lífmassi fyrir hvert eldissvæði“. Þá segir þar jafnframt að í sömu skýrslu skuli koma fram upplýsingar um „Afföll tilgreind fyrir hverja kví: fjöldi fiska, þyngd og hlutfall (%)“.</p> <p style="text-align: justify;">Matvælastofnun hefur gefið þær skýringar í málinu að fyrirtæki í fiskeldi sendi stofnuninni mánaðar­lega framleiðslutölur beint úr bókhaldskerfinu Fishtalk gegnum skilagátt sem AKVA Group og stofnunin hönnuðu og þróuðu í sameiningu. Upplýsingar frá fyrirtækjunum vistist beint í gagnagrunn stofnunar­innar gegnum Fishtalk, að undanskildum tveimur fyrirtækjum sem skili skýrslum á excel-formi, sem Matvælastofnun þurfi að færa handvirkt inn í gagnagrunninn.</p> <p style="text-align: justify;">Stofnunin kveður að hægt sé án mikillar fyrirhafnar að draga allar upplýsingar úr gagnagrunninum og flytja þær yfir í excel-skjal. Þá tæki það óverulegan tíma með lágu flækjustigi að afmá upplýsingar sem stofnunin telur að varði mikilvæga virka fjárhagslega hagsmuni viðkomandi lögaðila. Hins vegar sé tölu­verð vinna að búa til excel-skjal með einungis þeim upplýsingum úr gagnagrunni stofnunarinnar sem kærandi hefur óskað eftir, þ.e. um afföll eldisfiska í sjó­kvíum, með samanteknum upplýsingum allra rekstrarleyfishafa fyrir öll eldissvæði. Hefur stofnunin áætlað að slík vinna myndi útheimta tíma­fjölda sem samsvarar um 5–8,3 vinnudögum.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga skal sá sem fer fram á aðgang að gögnum tilgreina þau, eða efni þess máls sem þau tilheyra, með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé að af­marka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál án verulegrar fyrirhafnar. Samkvæmt 10. gr. eldri upplýsingalaga, nr. 50/1996, varð sá sem fór fram á aðgang að gögnum að tilgreina þau gögn máls sem hann óskaði eftir að kynna sér eða óska eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál, án þess að tilgreina einstök gögn þess. Með setningu laga nr. 140/2012 var dregið úr vægi umræddrar tilgreiningarreglu en sá sem óskar aðgangs að gögnum þarf eftir sem áður að tilgreina hvað það er sem hann óskar eftir að fá að kynna sér nógu skýrt til að unnt sé að verða við óskinni.</p> <p style="text-align: justify;">Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir:</p> <blockquote style="text-align: justify;"> <p>Til­greining gagna getur m.a. átt sér stað með því að tilgreina dagsetningu eða aðrar nægi­leg­ar upp­lýsingar um eðli gagnanna. Sé um fleiri en eitt mál að ræða sem fellur undir við­kom­andi mál­efni er gert ráð fyrir að stjórnvald sendi beiðanda eftir atvikum lista yfir þau mál og biðji hann að tilgreina nánar það mál eða þau mál sem hann óskar eftir aðgangi að.</p> </blockquote> <p style="text-align: justify;">Jafnframt kemur þar fram að tilgangurinn með umræddri breytingu á tilgreiningarreglunni hafi verið að auka upp­lýsingarétt almennings og auðvelda borgurum að leggja fram beiðnir um upplýsingar. Um það segir í athugasemdunum:</p> <blockquote style="text-align: justify;"> <p>Byggjast tillögur frumvarpsins á því að sá sem óskar aðgangs að gögnum þurfi eftir sem áður að til­greina það málefni (efni máls) sem hann óskar að kynna sér. Hann mun hins vegar ekki þurfa að til­greina með nákvæmum hætti það tiltekna mál sem beiðni hans lýtur að. Sú skylda verður að megin­stefnu til lögð á stjórnvöld að finna það mál eða þau gögn sem falla efnislega undir það málefni sem til­greint er í beiðni um aðgang að gögnum. Kröfur um tilgreiningu verða þannig í auknum mæli efnis­leg­ar fremur en að þeim sem óskar að­gangs að gögnum verði gert að benda (formlega) á það afmarkaða mál sem beiðni hans lýtur að. Ljóst er þó að slík regla verður, vegna sjónarmiða um skilvirkni og kostn­að af stjórn­­­sýsluframkvæmd, ekki lögð á stjórn­völd án takmarkana. Því verður áfram gerð sú krafa að beiðni sé þannig fram sett að stjórn­valdið geti með tiltölulega einföldum hætti fund­­ið það mál eða málsgögn sem beiðni lýtur að. Upplýsingarétturinn afmarkast þá við þau gögn. Til að hægt sé að af­greiða beiðni verður hún að vera sett fram með nægilega ná­­­kvæmum hætti til að stjórnvald geti, t.d. með einfaldri orða- eða efnisatriðaleit í málaskrá sinni, fundið það mál sem lýtur að því málefni sem aðili óskar að fá upplýsingar um. Þá er gerð krafa um það að sá sem biður um aðgang að gögnum til­­greini þau eða efni þess máls sem þau tilheyra. Tilgreining gagna getur m.a. átt sér stað með því að til­greina dagsetningu eða aðrar nægilegar upplýsingar um eðli gagnanna. Sé um fleiri en eitt mál að ræða sem fell­­ur undir viðkomandi málefni er gert ráð fyrir að stjórnvald sendi beið­anda eftir atvikum lista yfir þau mál og biðji hann að tilgreina nánar það mál eða þau mál sem hann óskar eftir að­­­gangi að.</p> </blockquote> <p style="text-align: justify;">Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður ekki annað ráðið af framangreindum athuga­semdum en að þeim breytingum sem gerðar voru á upplýsingalögum með tilkomu 15. gr. gildandi laga hafi m.a. verið ætlað að laga upplýsingalögin að þeirri tækniþróun sem átt hafi sér stað hjá aðilum sem falla undir gildissvið laganna og lýsir sér í því að gögn eru í aukn­um mæli varðveitt í gagnagrunnum og um­sýslukerfum. Telur úrskurðarnefndin mega ráða það af athuga­semdum í frumvarpinu að þessar breyt­ingar hafi verið gerðar í því augnamiði að aftra því að mögu­leikar almennings til aðgangs að upp­lýs­ingum myndu ekki takmarkast samhliða því að stjórnvöld og aðrir aðilar sem heyra undir lögin færðu aukinn hluta af starfsemi í gagnagrunna og tölvukerfi. Af þeim sökum er sett það við­mið að stjórn­­völd geti með tiltölulega einföldum hætti fundið það mál eða máls­gögn sem beiðni lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umrædd viðmið hafa að mati úrskurðarnefndarinnar einnig þýðingu þegar tekin er afstaða til þess hvort gögn teljist fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Þegar tekin er afstaða til þess hvort þau gögn sem kærandi óskaði eftir um „afföll eldis­fiska í sjókvíum“ með erindi sínu til Matvælastofnunar 17. maí 2022 séu fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga er þó ekki unnt að horfa fram hjá því að ráðherra hefur með ákvæðum reglugerðar nr. 540/2020 mælt sérstaklega fyrir um að rekstrarleyfishafar skuli veita stofnunni mánaðarlegar upplýsingar um slík afföll tilgreind fyrir hverja kví: fjöldi fiska, þyngd og hlutfall (%).</p> <p style="text-align: justify;">Í ljósi þessarar sértæku skyldu rekstrarleyfishafa til að skila sundugreindum upplýsingum til Matvælastofnunar um afföll með þessum hætti verður að ganga út frá því að upplýsingar þar um teljist fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga, nema fyrir liggi að rekstarleyfishafi hafi ekki sinnt þessari skyldu. Af gögnum málsins verður ekkert ráðið um að rekstrarleyfishafar hafi ekki skilað þeim gögnum til Matvælastofnunar sem beiðni kæranda lýtur að. Í því sambandi verður að hafa í huga að með ákvæðum 4. gr. tilskipunar nr. 2004/3/EB er lögð sú skylda á opinber yfirvöld að „kosta kapps að varðveita upplýsingar um umhverfismál, sem þau hafa yfir að ráða eða geymd eru fyrir þeirra hönd, á formi eða með því sniði sem auðvelt er að fjölfalda og nálgast með tölvufjarskiptum eða á annan rafrænan hátt.“</p> <p style="text-align: justify;">Í þessu sambandi verður einnig að horfa til þess að í skýringum Matvælastofnunar til úrskurðarnefnd­arinnar hefur komið fram að hægt sé án mikillar fyrirhafnar að draga allar upplýsingar úr gagna­grunninum og flytja þær yfir í excel-skjal. Þá taki það óverulegan tíma með lágu flækjustigi að afmá upplýsingar sem stofnunin telur að varði mikilvæga virka fjárhagslega hagsmuni viðkomandi lögaðila. Með vísan til þeirra ákvæða laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem gilda um skil á upplýsingum um afföll eldis­fiska í sjókvíum og þeirra sjónarmiða sem leidd verða af tilskipun 2003/4/EB, sbr. 3. gr. laga nr. 2/1993, telur úrskurðarnefnd að kæranda verði að réttu lagi ekki synjað um aðgang á þeim forsendum að meiri vinna sé að búa til excel-skjal með einungis þeim upplýsingum úr gagnagrunni stofnunarinnar sem hann hefur óskað eftir, þ.e. um afföll eldisfiska í sjókvíum, með samanteknum upplýsingum allra rekstrarleyfishafa fyrir öll eldissvæði, heldur en að veita honum aðgang að meiri gögnum, sem innihalda jafnframt þær upplýsingar sem hann óskaði eftir.</p> <p style="text-align: justify;">Með vísan til þess sem að framan er rakið verður að telja að Matvælastofnun hafi að réttu lagi ekki getað synjað beiðni kæranda á þeim forsendum að gögnin sem hún laut að hafi ekki verið fyrirliggjandi, eins og stofnunin gerði í bréfi sínu 13. apríl 2022. Stofunin hefur því ekki tekið afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að þeim skjölum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. upplýsingalaga, líkt og stofnuninni er skylt að gera samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga. Verður því að vísa beiðni kæranda að þessu leyti til Matvælastofnunar til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 16. maí 2022, er felld úr gildi. Beiðni A, f.h. Íslenska náttúruverndarsjóðsins (e. Icelandic Wildlife Fund), dags. 11. maí 2022, er vísað til Matvælastofnunar til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.</p> <p style="text-align: justify;">Kjartan Bjarni Björgvinsson, varaformaður<br /> Elín Ósk Helgadóttir<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1148/2023. Úrskurður frá 26. júlí 2023

A kærði synjun barnaverndarþjónustu Garðabæjar á beiðni hans um aðgang að öllum gögnum máls í barnaverndarmáli dóttur sinnar. Úrskurðarnefndin taldi að um rétt kæranda til aðgangs að gögnunum gilti ákvæði 45. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 og yrði því ágreiningur um aðgang að þeim borinn undir úrskurðarnefnd velferðarmála, sbr. 6. gr. laga nr. 80/2002. Var málinu því vísað frá.

<br /> Hinn 26. júlí 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1148/2023 í máli ÚNU 23060007.<br /> <h2>Kæra og málsatvik</h2> Með erindi, dags. 15. júní 2023, kærði A synjun barnaverndarþjónustu Garðabæjar á beiðni um aðgang að gögnum.<br /> <br /> Með erindi, dags. 15. maí 2023, óskaði kærandi eftir aðgangi að öllum gögnum máls í barnaverndarmáli dóttur sinnar. Með bréfi barnaverndarþjónustu Garðabæjar, dags. 5. júní 2023, voru kæranda afhent tiltekin gögn en tekið fram að hugsanlega vantaði einn dagál um fund með skóla sem yrði sendur kæranda síðar. Í svari kæranda samdægurs kom fram að hann teldi fleiri gögn vanta og óskaði vinsamlegast eftir því að sér yrðu send öll gögn, ekki bara handvalin. Með bréfi barnaverndarþjónustu Garðabæjar, dags. 28. júní 2023, voru kæranda afhent gögn til viðbótar en synjað um nánar tilgreind gögn með vísan til 8. og 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.<br /> <br /> Í kæru kemur fram að kærandi telji að barnaverndarþjónustan hafi kosið að senda honum aðeins hluta af gögnum. Kærandi hafi rökstuddan grun um að barnavernd Garðabæjar hafi brotið gróflega á rétti sínum og almennum mannréttindum sem forsjáraðila barns. Með kærunni fylgdi yfirlit yfir gögn sem kærandi fékk afhent þann 5. júní 2023. <br /> <h2>Málsmeðferð</h2> Kæran var kynnt barnaverndarþjónustu Garðabæjar með erindi, dags. 15. júní 2023, og sveitarfélaginu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.<br /> <br /> Í umsögn barnaverndarþjónustu Garðabæjar, dags. 28. júní 2023, er vísað til þess að hinn 5. júní 2023 hafi kæranda verið afhent gögn úr barnaverndarmálinu en hann látinn vita að ekki væru öll gögn komin í málið og að honum yrðu send viðbótargögn síðar. Hinn 28. júní 2023 hafi kæranda síðan verði afhent öll gögn sem væri að finna í barnaverndarmáli dóttur kæranda, að undanskildum nánar tilgreindum gögnum með vísan til 8. og 9. gr. upplýsingalaga. Ýmist sé þar um að ræða vinnugögn eða gögn sem barnaverndarþjónusta Garðabæjar telur rétt að leynt skuli fara vegna einkahagsmuna annarra. Upplýsingar sem komi fram í þeim gögnum varði ekki barnið heldur persónulega hagi vistunaraðila. Þess megi geta að stúlkan sé vistuð utan heimilis með samþykki sínu og móður, sbr. 4. mgr. 25. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002. Í málinu hafi ekki þurft að beita íþyngjandi úrræðum á grundvelli barnaverndarlaga. <br /> <br /> Umsögn barnaverndarþjónustu Garðabæjar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 29. júní 2023, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 7. júlí 2023, mótmælir kærandi því að barnaverndarþjónusta Garðabæjar haldi frá honum upplýsingum um málið. Við blasi að vinnubrögð barnaverndar séu ekki í samræmi við lög. Kærandi telji að á sér hafi ítrekað verið brotið og telji fullvíst að barnavernd hafi brotið gegn stjórnsýslu-, barnaverndar- og persónuverndarlögum og brotið gegn andmælarétti kæranda. Það sé því nauðsynlegt að kærandi fái öll gögn sem málið varði þar sem forsjárlaus manneskja hafi misnotað stjórnvald gegn forsjáraðila með skipulögðum hætti og barnavernd sýni samstarfsvilja með því að afhenda öll gögn sem kærandi telji að haldið sé frá sér til þess að verja starfshætti barnaverndar í málinu. <h2>Niðurstaða</h2> <h3>1.</h3> Í máli þessu er deilt um afgreiðslu barnaverndarþjónustu Garðabæjar á beiðni kæranda um öll gögn varðandi barnaverndarmál dóttur kæranda hjá sveitarfélaginu. Samkvæmt skýringum Garðabæjar voru öll málsgögn afhent kæranda þann 5. og 28. júní 2023, að undanskildum tölvupóstsamskiptum milli félags¬ráðgjafa og rannsóknarlögreglumanns, dags. 22.-23. nóvember 2022, 28. nóvember og 7. desember 2022, tölvupósti til rannsóknarlögreglumanns, dags. 3. nóvember 2022, tveimur yfirlýsingum um afhendingu gagna í þágu rannsóknar lögreglu, dags. 26. október og 23. nóvember 2022 og óútfylltum drögum að meðferðaráætlun dags. 9. mars 2023, með vísan til 8. gr. upplýsingalaga. Þá voru einnig undanskildir tölvupóstar milli félagsráðgjafa og móður barnsins, dags. 25.-26. október 2022 og 25. nóvember 2022, auk dagála vegna símtala 25. október til 22. nóvember 2022, með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. <br /> <br /> Synjun barnaverndarþjónustu Garðabæjar á beiðni kæranda að því er varðar framangreind gögn byggðist á því að ýmist væri um að ræða vinnugögn eða gögn sem barnaverndarþjónusta Garðabæjar teldi rétt að leynt skyldu fara vegna einkahagsmuna annarra. Þær upplýsingar sem fram komi í þeim gögnum varði ekki barnið heldur persónulega hagi vistunaraðila. <br /> <br /> Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga gilda lögin ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum. Af þessu leiðir að ákvarðanir um aðgang að gögnum í slíkum tilvikum verða ekki bornar undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál.<br /> <br /> Fjallað er sérstaklega um upplýsingarétt og aðgang málsaðila að gögnum barnaverndarmáls í 45. gr. barnaverndarlaga. Í 1. mgr. ákvæðisins segir að barnaverndarþjónusta skuli með nægilegum fyrirvara láta aðilum máls í té öll gögn sem málið varða og koma til álita við úrlausn þess, enda tryggi þeir trúnað. Í 2. mgr. segir að barnaverndarþjónusta geti með rökstuddum úrskurði takmarkað aðgang aðila að tilteknum gögnum ef hún telur að það geti skaðað hagsmuni barns og samband þess við foreldra eða aðra. Þjónustan geti einnig úrskurðað að aðilar og lögmenn þeirra geti kynnt sér skjöl og önnur gögn án þess að þau eða ljósrit af þeim séu afhent.<br /> <br /> Í ljósi þess sem að framan er rakið telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að um rétt kæranda til aðgangs að gögnunum sem kæra hans lýtur að gildi ákvæði 45. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002. Samkvæmt 6. gr. barnaverndarlaga er heimilt er að skjóta úrskurðum og öðrum stjórnvaldsákvörðunum barnaverndarþjónustu til úrskurðarnefndar velferðarmála eftir því sem nánar er kveðið á um í lögunum. <br /> <br /> Með vísan til þess að kveðið er sérstaklega á um rétt aðila barnaverndarmáls til aðgangs að gögnum í 45. gr. barnaverndarlaga og mælt er fyrir um sérstaka kæruleið til úrskurðarnefndar velferðarmála vegna úrskurða barnaverndarþjónustu um slíkan rétt telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að ekki sé rétt að nefndin fjalli efnislega um beiðni kæranda heldur beini hann kæru sinni til úrskurðarnefndar velferðarmála. Kærunni er því vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál að svo stöddu.<br /> <h2>Úrskurðarorð</h2> Kæru A vegna synjunar Garðabæjar á beiðni um aðgang að gögnum sem varða mál kæranda og dóttur hans, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál. <br /> <br /> <br /> Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson <br /> Sigríður Árnadóttir<br />

1147/2023. Úrskurður frá 26. júlí 2023

Kærð var synjun dómsmálaráðuneytisins á beiðni A, fréttamanns, um aðgang að minnisblaði ráðherra sem lagt var fyrir á ríkisstjórnarfundi, um sjónarmið Almannavarna um samgöngumál á Austfjörðum. Úrskurðarnefndin taldi ljóst að minnisblaðið til ríkisstjórnar Íslands hefði verið lagt fyrir ráðherrafund og því undanþegin upplýsingarétti almennings með vísan til 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Synjun ráðuneytisins á afhendingu minnisblaðisins var því staðfest.

<br /> Hinn 26. júlí 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1147/2023 í máli ÚNU 23050011.<br /> <h2>Kæra og málsatvik</h2> Með erindi, dags. 30. maí 2023, kærði A, ritstjóri Austurfréttar, synjun dómsmálaráðuneytisins á beiðni um aðgang að gögnum.<br /> <br /> Með erindi, dags. 23 maí 2023, óskaði kærandi eftir afriti af minnisblaði um jarðgöng á Austfjörðum sem vísað væri til í frétt Morgunblaðsins hinn sama dag. Dómsmálaráðuneyti synjaði beiðni kæranda með tölvupósti samdægurs, með vísan til þess að samkvæmt 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 væru minnisblöð sem útbúin eru fyrir ríkisstjórnarfundi undanþegin upplýsingarétti. Þegar stjórnvöld synji beiðni um aðgang samkvæmt þeirri grein bæri ráðuneytinu að taka afstöðu til þess hvort veita eigi aðgang í ríkari mæli en aðgangur yrði ekki veittur í þessu tilfelli.<br /> <br /> Með erindi, dags. 25. maí 2023, óskaði kærandi eftir rökstuðningi á synjun á umræddu minnisblaði. Það byggði meðal annars á skilningi kæranda á að þegar minnisblað færi frá einu stjórnvaldi, í þessu tilfelli Almannavörum, til annars, dómsmálaráðuneytisins, þá yrði það opinbert. Annar kostur væri að afhenda minnisblaðið þegar afmáðar hefðu verið einstakar upplýsingar sem varði persónur, fjármuni á samkeppnisgrundvelli eða beinlínis þjóðaröryggi. Í svari ráðuneytisins samdægurs, var áréttað að umrætt minnisblað teldist til gagna sem tekin væru saman fyrir fund ríkisstjórnar og væru því undanþegin upplýsingarétti, sbr. 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Hvað varðaði vinnugögn samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga sem færu frá einu stjórnvaldi til annars, hætti þau að njóta verndar sem vinnugögn en skilgreining á vinnugagni byggðist á 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga og næði því ekki til minnisblaðs fyrir ríkisstjórn, sbr. 1. tölul. 6. gr. laganna. Að mati ráðuneytisins væri ekki hægt að beita undanþáguákvæði 1. mgr. 8. gr. um vinnugögn þegar umrætt gagn væri minnisblað fyrir ríkisstjórn sem er sérstaklega talið upp í 1. tölul. 6. gr. í hliðstæðri upptalningu við vinnugögn í skilgreiningu 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.<br /> <br /> Í kæru kemur fram að kærandi fari fram á það við úrskurðarnefnd um upplýsingamál að nefndin leggi mat á það hvort minnisblaðið falli undir 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Kærandi hafi í samskiptum við ráðuneytið vísað til þess að hann teldi að um væri að ræða álit Almannavarna um samgöngumál á Austurlandi fyrir dómsmálaráðuneytið. <h2>Málsmeðferð</h2> Kæran var kynnt dómsmálaráðuneytinu með erindi, dags. 31. maí 2023, og ráðuneytinu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.<br /> <br /> Í umsögn ráðuneytisins, dags. 8. júní 2023, er vísað til þess að synjunin sé byggð á ákvæði 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga en þau gögn sem þar er lýst séu undanþegin upplýsingarétti almennings. Um sé að ræða minnisblað sem útbúið var sérstaklega fyrir ríkisstjórnarfund. Ekki sé skylt að taka afstöðu til aukins aðgangs að gagninu á grundvelli 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga, en það hafi engu að síður verið gert í synjun ráðuneytisins, dags. 23. maí 2023.<br /> <br /> Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 13. júní 2023, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir bárust ekki. <br /> <h2>Niðurstaða</h2> Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að minnisblaði dómsmálaráðherra sem lagt var fyrir á ríkisstjórnarfundi hinn 19. maí 2023, um sjónarmið Almannavarna um samgöngumál á Austfjörðum. Ráðuneytið synjaði beiðninni með vísan til 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.<br /> <br /> Samkvæmt 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til fundargerða ríkisráðs og ríkistjórnar, minnisgreina á ráðherrafundum og gagna sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi. Í athugasemdum við 6. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir:<br /> <br /> Undanþágan gildir um öll gögn sem undirbúin eru fyrir fundi þar sem saman koma tveir ráðherrar eða fleiri hvort heldur er á formlegum ríkisstjórnarfundi eða við aðrar óformlegri aðstæður. Mikilvægir almannahagsmunir búa að baki því að stjórnvöldum sé gefið færi til stefnumótunar og undirbúnings mikilvægra ákvarðana, þar á meðal til að ræða leiðir í því efni sem ekki eru fallnar til vinsælda og til að höndla með viðkvæmar upplýsingar. Þrátt fyrir að einnig búi ríkir almannahagsmunir að baki því sjónarmiði að starfsemi stjórnvalda sé gegnsæ og opin verður á sama tíma að tryggja möguleika stjórnvalda til leyndar í því skyni að varðveita hagsmuni ríkisins og almennings.<br /> <br /> Framangreint minnisblað til ríkisstjórnar Íslands ber það skýrlega með sér að hafa verið lagt fyrir ráðherrafund. Samkvæmt skýru orðalagi 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er dómsmálaráðuneytinu því heimilt að synja kæranda um aðgang að gagninu óháð efni þess en það er mat ráðuneytisins að ekki sé ástæða til að veita kæranda aðgang að umbeðnu gagni í ríkari mæli en skylt er samkvæmt upplýsingalögum, sbr. 11. gr. upplýsingalaga. <br /> <h2>Úrskurðarorð</h2> Staðfest er ákvörðun dómsmálaráðuneytisins, dags. 23. maí 2023, um að synja beiðni kæranda, A, um aðgang að minnisblaði til ríkisstjórnar, dags. 19. maí 2023, um sjónarmið Almannavarna um samgöngumál á Austfjörðum. <br /> <br /> <br /> Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson <br /> Sigríður Árnadóttir

1146/2023. Úrskurður frá 26. júlí 2023

Deilt var um rétt kærenda til aðgangs að gögnum í vörslum Samgöngustofu sem vörðuðu ábendingar og athuganir stofnunarinnar á tilteknum flugmanni og félagi hans. Synjun Samgöngustofu byggðist á því gögnin væru undirorpin sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 119/2012, og girti fyrir aðgang kærenda að gögnunum samkvæmt upplýsingalögum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál taldi ekki unnt að líta á ákvæði 2. mgr. 8. gr. laga nr. 119/2012 sem sérstakt þagnarskylduákvæði gagnvart þeim upplýsingum sem beiðni kærenda í málinu beindist að, heldur færi úrlausn þess eftir ákvæðum upplýsingalaga. Af þeim sökum var það niðurstaða nefndarinnar að Samgöngustofa hefði ekki leyst úr beiði kærenda á réttum lagagrundvelli. Var beiðni kærenda því vísað til Samgöngustofu til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.

Hinn 26. júlí 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1146/2023 í máli ÚNU 22110025.<br /> <h2>Kæra og málsatvik</h2> <p>Með erindi, dags. 30. nóvember 2022, kærði B lögmaður, f.h. C og D, synjun Samgöngustofu á beiðni um gögn. Hinn 4. mars 2022 var fyrir hönd kærenda óskað eftir upplýsingum og gögnum frá Samgöngustofu vegna flugslyss á Þingvallavatni sem varð í febrúar það ár, en sonur kærenda lést í slysinu. Nánar tiltekið var óskað eftir:</p> <p>1. Upplýsingum um skráningu flugvélarinnar TF-ABB og virk réttindi flugmannsins, E, og félags hans, X ehf., einkum með hliðsjón af leyfum/skráningum sem skylt væri að leita til Samgöngustofu með vegna farþegaflugs gegn greiðslu.<br /> 2. Öllum gögnum mála sem vörðuðu E eða X og tekin hefðu verið til skoðunar af Samgöngustofu og eftir atvikum vísað til lögreglu. Meðal þeirra mála sem óskað væri gagna úr væri mál vegna gruns um að X og E hefðu staðið að flugferðum utan þess ramma sem heimilt væri samkvæmt fyrirliggjandi leyfum.<br /> <br /> Með erindi, dags. 21. mars 2022, svaraði Samgöngustofa erindi kærenda og veitti upplýsingar samkvæmt 1. lið beiðninnar. Fram kom að flugvélin TF-ABB væri skráð í loftfaraskrá og að fyrir lægju skrásetningarvottorð, lofthæfivottorð og lofthæfistaðfestingarvottorð vegna hennar. Þá væri félagið X skráður eigandi vélarinnar. Félagið hefði ekki flugrekstrarleyfi eða flugrekandaskírteini sem útgefin væru af Samgöngustofu og því sætti það ekki eftirliti stofnunarinnar sem handhafi slíkra leyfa. E hefði haft gild réttindi til að stýra vélinni; hann hefði verið með gilt atvinnuflugmannsskírteini, einshreyfilsáritun og flugkennararéttindi.</p> <p>Samgöngustofa synjaði um aðgang að gögnum samkvæmt 2. lið beiðninnar með vísan til 2. mgr. 8. gr. laga um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála, nr. 119/2012, sem úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefði í úrskurði nr. 737/2018 komist að niðurstöðu um að teldist sérstakt þagnarskylduákvæði. Þau gögn sem beiðnin lyti að væru til komin vegna eftirlits Samgöngustofu og teldust því trúnaðarmál samkvæmt ákvæðinu. Beiðninni væri því hafnað að þessu leyti.</p> <p>Fyrir hönd kærenda var að nýju óskað eftir gögnum hjá Samgöngustofu með erindi, dags. 18. október 2022. Í erindinu var vísað til þess að í febrúar 2022 hefði verið greint frá því í fjölmiðlum að stofnuninni hefði borist ábending um að E og X stunduðu atvinnuflug með farþega án tilskilinna leyfa. Samgöngustofa hefði meðal annars óskað eftir aðstoð lögreglu við rannsókn málsins. Lögreglan hefði svo hætt rannsókn málsins og embætti ríkissaksóknara staðfest þá niðurstöðu í október 2021. Skýringar Samgöngustofu til fjölmiðla í framhaldinu mætti skilja á þann veg að þrátt fyrir að lögregla hefði hætt rannsókn málsins hefði málinu verið haldið áfram af hálfu Samgöngustofu.<br /> <br /> Með vísan til þess væri óskað eftir upplýsingum um framangreint og gögnum sem vörðuðu ábendingar og athuganir Samgöngustofu á flugmanninum og félaginu. Hefði stofnunin gögn lögreglu undir höndum væri jafnframt óskað eftir þeim. Þá væri óskað svara við eftirfarandi spurningum:<br /> <br /> 1. Hvaðan Samgöngustofu hefði borist ábending um flugrekstur án tilskilinna leyfa.<br /> 2. Hvaða málsnúmer málið hefði hlotið hjá lögreglu.<br /> 3. Hvort Samgöngustofa hefði beitt flugmanninn eða félagið stjórnsýsluviðurlögum vegna brota gegn lögum og reglum sem giltu um flugrekstur. Ef svo væri, þá væri óskað eftir öllum ákvörðunum Samgöngustofu þar að lútandi.<br /> <br /> Samgöngustofa svaraði erindinu hinn 1. nóvember 2022. Kom þar fram að stofnunin viðhefði almennt eftirlit með loftförum þótt þau væru ekki notuð í atvinnurekstri. Hefðbundnu eftirliti með umræddu loftfari hefði verið haldið áfram hjá stofnuninni eftir að lögregla hefði hætt rannsókn málsins. Að því er varðaði beiðni um gögn sem fram kæmi í erindinu var vísað til fyrra erindis Samgöngustofu frá 21. mars 2022 og hins sérstaka þagnarskylduákvæðis í 2. mgr. 8. gr. laga nr. 119/2012. Stofnuninni væri ekki heimilt að afhenda gögn sem tengdust eftirliti stofnunarinnar með flugmanni/eiganda vélarinnar eða sem tengdust málum vegna eftirlits með ástandi vélarinnar sjálfrar. Þá væri áréttað að félagið X sætti ekki eftirliti af hálfu Samgöngustofu. E hefði ekki verið beittur stjórnsýsluviðurlögum og ábendingar um flugrekstur án leyfa hefðu m.a. borist nafnlaust.<br /> <br /> Í kæru kemur fram að kærendur telji að ákvæði 2. mgr. 8. gr. laga nr. 119/2012 eigi ekki við um öll gögn sem verði til við eftirlit Samgöngustofu. Nærtækt sé að túlka ákvæðið á þann veg að þagnarskyldan nái fyrst og fremst til upplýsinga sem séu viðskiptalegs eðlis. Þær upplýsingar sem óskað sé eftir í þessu máli varði ekki rekstur og viðskipti viðkomandi aðila. Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 737/2018 hafi gögnin sem deilt var um í málinu innihaldið ýmsar upplýsingar um rekstur og viðskipti viðkomandi flugrekanda. Óumdeilt sé að E hafi ekki verið með flugrekstrarleyfi og því geti umbeðnar upplýsingar ekki varðað flugrekstur hans. Þá telji kærendur að upplýsingarnar eigi erindi við almenning því þær geti varðað flug- og almannaöryggi.</p> <h2>Málsmeðferð</h2> Kæran var kynnt Samgöngustofu með erindi, dags. 30. nóvember 2022, og stofnuninni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að stofnunin léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.<br /> <br /> Umsögn Samgöngustofu barst úrskurðarnefndinni hinn 14. desember 2022. Í umsögninni eru sjónarmið úr ákvörðun stofnunarinnar ítrekuð. Höfnun á beiðni um afhendingu gagna sem stofnunin hefði í vörslum sínum og væru til komin í tengslum við eftirlit stofnunarinnar hafi verið byggð á því að stofnuninni væri ekki heimilt að afhenda þau samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 119/2012. Eftirlit í flugstarfsemi byggðist á trúnaði milli starfsleyfishafa og eftirlitsstjórnvalda, sem væri m.a. einn grundvöllur þess að mikilvægar upplýsingar varðandi flugöryggismál skiluðu sér til stjórnvaldsins. Tekið var fram að rannsóknarnefnd samgönguslysa og lögreglan á Suðurlandi hefðu fengið aðgang að öllum gögnum sem tengdust loftfarinu TF-ABB og eiganda þess og tengdust eftirliti stofnunarinnar í málinu.<br /> <br /> Umsögn Samgöngustofu var kynnt kærendum með bréfi, dags. 14. desember 2022, og þeim veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir kærenda bárust ekki. <h2>Niðurstaða</h2> <h3>1.</h3> Í máli þessu er deilt um rétt kærenda til aðgangs að gögnum í vörslum Samgöngustofu sem varða ábendingar og athuganir stofnunarinnar á tilteknum flugmanni og félagi hans. Nánar tiltekið lýtur ágreiningurinn að synjun Samgöngustofu frá 1. nóvember 2022 á beiðni kærenda, frá 18. október 2022, um aðgang að gögnum.<br /> <br /> Synjun Samgöngustofu byggist á því að gögnin séu undirorpin sérstakri þagnarskyldu sem mælt sé fyrir um í 2. mgr. 8. gr. laga um Samgöngustofu, stjórnsýslustofnun samgöngumála, nr. 119/2012, og girði fyrir aðgang kærenda að gögnunum samkvæmt upplýsingalögum.<br /> <br /> Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga kemur fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Almenn ákvæði um þagnarskyldu eru þau sem geyma vísireglu og enga tilgreiningu á þeim upplýsingum sem þagnarskyldan tekur til. Andspænis slíkum ákvæðum eru sérstök þagnarskylduákvæði, þar sem upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar. Með gagnályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga verður talið að sérstök þagnarskylduákvæði geti takmarkað rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Það fer eftir efni og orðalagi viðkomandi ákvæðis hvernig það verður skýrt og samræmt ákvæðum upplýsingalaga, sbr. athugasemdir í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum.<br /> <h3>2.</h3> Í 8. gr. laga nr. 119/2012 er fjallað um verkefni Samgöngustofu tengd loftferðum. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að með gögn og aðrar upplýsingar, sem stofnunin aflar við eftirlit með flugstarfsemi eða af öðrum ástæðum, skuli fara sem trúnaðarmál. Hið sama gildi um gögn sem rekstrarleyfishafar afhenda stofnuninni og varða rekstrarleyfi þeirra. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 119/2012 kemur fram að ákvæðið sæki uppruna sinn í 2. mgr. 7. gr. laga um Flugmálastjórn Íslands, nr. 100/2006.<br /> <br /> Lög nr. 100/2006 um Flugmálastjórn Íslands voru felld brott með lögum nr. 119/2012. Í 7. gr. fyrrnefndu laganna var mælt fyrir um þagnarskyldu starfsmanna Flugmálastjórnar. Í 1. mgr. kom fram að starfsmenn mættu ekki, að viðlagðri ábyrgð, skýra óviðkomandi frá því sem þeir kæmust að í starfi sínu og leynt ætti að fara, þar á meðal um rekstur eða viðskipti aðila sem þeir hefðu eftirlit með. Í 2. mgr. sagði að með gögn og aðrar upplýsingar, sem Flugmálastjórn aflaði við eftirlit eða af öðrum ástæðum, skyldi fara sem trúnaðarmál. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 100/2006 kom fram að ákvæðið væri til viðbótar við almennt þagnarskylduákvæði 18. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996.<br /> <br /> Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-293/2009 lagði nefndin til grundvallar að 1. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2006 teldist vera þagnarskylduákvæði sérstaks eðlis að því er varðaði upplýsingar um rekstur eða viðskipti þeirra aðila sem Flugmálastjórn hefði eftirlit með. Hvað varðaði 2. mgr. ákvæðisins yrði að telja að það fæli í sér það almenna lýsingu á skyldum starfsmanna Flugmálastjórnar til að gæta trúnaðar og að það fæli ekki í sér ríkari þagnarskyldu en þegar myndi leiða af almennri þagnarskyldureglu í 18. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996. Með öðrum orðum, að 1. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2006 teldist sérstakt þagnarskylduákvæði en 2. mgr. sama ákvæðis teldist almennt þagnarskylduákvæði. Nefndin komst að sömu niðurstöðu um 1. mgr. ákvæðisins í úrskurði nr. A-502/2013.<br /> <h3>3.</h3> Í 1. mgr. 19. gr. laga nr. 119/2012 var áður að finna ákvæði um þagnarskyldu starfsmanna Samgöngustofu þess efnis að þeim væri óheimilt að skýra m.a. frá upplýsingum um rekstur eða viðskipti aðila sem þeir hefðu eftirlit með. Ákvæðið var, að breyttu breytanda, samhljóða fyrrgreindu ákvæði 1. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2006, enda var með frumvarpinu lögð til sameining nokkurra stofnana, þar á meðal Flugmálastjórnar, í eina stjórnsýslustofnun. <br /> <br /> Úrskurðarnefnd um upplýsingamál sló því föstu í tveimur úrskurðum, nr. 626/2016 og 737/2018, að ákvæði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 119/2012 væri sérstakt ákvæði um þagnarskyldu að því er varðaði upplýsingar um rekstur eða viðskipti eftirlitsskyldra aðila. Í hinum síðarnefnda úrskurði tók nefndin til viðbótar fram að ákvæði 2. mgr. 8. gr. sömu laga væri einnig sérstakt þagnarskylduákvæði að því er varðaði gögn sem Samgöngustofa aflar við eftirlit með flugstarfsemi.<br /> <br /> Með 65. tölul. 5. gr. laga nr. 71/2019, um breytingu á stjórnsýslulögum nr. 37/1993, var ákvæði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 119/2012 breytt með þeim hætti að ákvæðið hefur ekki lengur að geyma sérgreind fyrirmæli um að starfsmönnum Samgöngustofu sé óheimilt að skýra „m.a. frá upplýsingum um rekstur eða viðskipti aðila sem þeir hefðu eftirlit með“. Þess í stað er nú kveðið á um það í 1. mgr. 19. gr. að á starfsmönnum Samgöngustofu hvíli þagnarskylda samkvæmt X. kafla stjórnsýslulaga. <br /> <br /> Samkvæmt almennum athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 71/2019 var það eitt af meginmarkmiðum laganna að gera þagnarskyldureglur skýrari, einfaldari og samræmdari. Um ástæður þeirrar breytingar sem gerð var á þagnarskyldu starfsmanna Samgöngustofu sagði síðan í athugasemdum frumvarpsins við ákvæði það sem nú er að finna í 1. mgr. 19. gr. laga nr. 119/2012 að eðlilegt þætti að Samgöngustofa legði mat á það hverju sinni á grundvelli upplýsingalaga hvort hagsmunir almennings af aðgangi að slíkum upplýsingum vægju þyngra en hagsmunir viðkomandi fyrirtækis eða lögaðila af því að þær færu leynt í stað þess að unnt væri að synja beiðni fortakslaust um hvers konar upplýsingar um rekstur eða viðskipti eftirlitsskyldra aðila. Um síðastnefnda atriði var í frumvarpinu vísað sérstaklega til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar nr. 737/2018.<br /> <br /> Úrskurðarnefndin telur ljóst að við túlkun 2. mgr. 8. gr. laga nr. 119/2012 og þegar tekin er afstaða til þess hvort ákvæðið hafi að geyma sérstaka þagnarskyldureglu sem gangi framar ákvæðum upplýsingalaga sé ekki unnt að horfa fram hjá ofangreindum breytingum á 1. mgr. 19. gr. laga nr. 119/2012. Að mati nefndarinnar verður við afmörkun á þeirri þagnarskyldu sem lýst er í 2. mgr. 8. gr. síðastefndu laganna að gæta samræmis við þá þagnarskyldu sem birtist í 1. mgr. 19. gr. sömu laga og lýst er í 42. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. <br /> <br /> Af þeirri samræmistúlkun leiðir að ekki er unnt að líta á ákvæði 2. mgr. 8. gr. laga nr. 119/2012 sem sérstakt þagnarskylduákvæði gagnvart þeim upplýsingum sem beiðni kæranda í þessu máli beinist að. <br /> Í þessu sambandi verður að horfa til þess að í 2. mgr. 8. gr. eru ekki tilgreindar hvers konar upplýsingar þagnarskyldan taki til, umfram það að vísað er til gagna og upplýsinga sem Samgöngustofa aflar við ,,eftirlit með flugstarfsemi eða af öðrum ástæðum“. Jafnframt verður að hafa í huga að orðalag ákvæðisins og athugasemdir við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 119/2012 hníga ekki í þá átt að löggjafinn hafi með setningu ákvæðisins haft hug á að ganga lengra í að takmarka aðgang að upplýsingum en gert er t.d. með hinni almennu þagnarskyldu opinberra starfsmanna í 18. gr. laga nr. 70/1996. <br /> <br /> Síðast en ekki síst þá er beinlínis tekið fram í athugasemdum við ákvæðið sem varð að 65. tölul. 5. gr. laga nr. 71/2019 í frumvarpi til laganna að eðlilegt sé að Samgöngustofa meti beiðnir um upplýsingar um rekstur eða viðskipti eftirlitsskyldra aðila á grundvelli ákvæða upplýsingalaga. <br /> <br /> Í ljósi þess sem að framan er rakið og eins og atvikum málsins er háttað lítur úrskurðarnefnd um upplýsingamál svo á að úrlausn þess hvort veita eigi kærendum aðgang að þeim gögnum sem kæran lýtur að, sem varða ábendingar og athuganir stofnunarinnar á tilteknum flugmanni og félagi hans, fari eftir ákvæðum upplýsingalaga. Af þeim sökum er það niðurstaða nefndarinnar að Samgöngustofa hafi ekki leyst úr beiðni kærenda á réttum lagagrundvelli. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Samgöngustofu að taka málið til nýrrar meðferðar og afgreiðslu. Er því lagt fyrir Samgöngustofu að taka málið fyrir á grundvelli upplýsingalaga. Í því sambandi þarf stofnunin að taka afstöðu til þess hvort leyst verði úr beiðninni á grundvelli 5. gr. eða 14. gr. upplýsingalaga, sjá meðal annars til hliðsjónar úrskurð nefndarinnar frá 1. mars 2022 í máli nr. 1071/2022.<br /> <h2>Úrskurðarorð</h2> Beiðni kærenda um aðgang að gögnum hjá Samgöngustofu, dags. 18. október 2022, er vísað til Samgöngustofu til nýrrar meðferðar og afgreiðslu. <br /> <br /> <br /> Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson <br /> Sigríður Árnadóttir

1145/2023. Úrskurður frá 5. júní 2023

Kærð var synjun Biskupsstofu á beiðni kæranda um aðgang að tiltalsbréfi biskups Íslands. Synjun Biskupsstofu var á því byggð að starfsemi þjóðkirkjunnar félli ekki lengur undir gildissvið upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin rakti þær breytingar sem gerðar hefðu verið á lögum um þjóðkirkjuna og komst að þeirri niðurstöðu að þjóðkirkjan teldist ekki til stjórnvalda í skilningi 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Var það því niðurstaða nefndarinnar að synjun Biskupsstofu félli ekki undir gildissvið upplýsingalaga og kærunni vísað frá.

<p style="text-align: justify;">Hinn 5. júní 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1145/2023 í máli ÚNU 22050024.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra, málsatvik og málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 30. maí 2022, kærði A, fréttamaður hjá fréttastofu Stöðvar 2, Vísis og Bylgjunnar, synjun Biskupsstofu á beiðni um gögn. Kærandi óskaði hinn 27. maí 2022 eftir afriti af tiltalsbréfi biskups Íslands til sr. B, dags. 25. maí 2022. Í svari Biskupsstofu, dags. 28. maí 2022, kom fram að það væri mat Biskupsstofu að upplýsingalög ættu ekki lengur við um þjóðkirkjuna. Jafnvel þótt svo væri myndi Biskupsstofu ekki vera skylt að afhenda skjalið því það varðaði starfsmannamál. Beiðni kæranda var því synjað.</p> <p style="text-align: justify;">Í kæru kemur fram að kærandi fallist ekki á að um sé að ræða ósk um upplýsingar um einkahagi einstaklinga. Um sé að ræða mál sem gæti orðið fordæmisgefandi þar sem tiltal biskups snúi að tjáningu opinbers starfsmanns í gegnum eigin aðgang á samfélagsmiðli.</p> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Biskupsstofu með erindi, dags. 30. maí 2022, og henni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Biskupsstofa léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Að beiðni Biskupsstofu var frestur til að gefa umsögn framlengdur.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Biskupsstofu barst úrskurðarnefndinni hinn 22. júní 2022. Þau gögn sem kæran lýtur að bárust nefndinni hinn 21. febrúar 2023. Í umsögn Biskupsstofu kemur fram að atvik málsins séu þau að biskup Íslands, Agnes M. Sigurðardóttir, hafi veitt sr. B, presti í [C-prestakalli], tiltal á grundvelli tilsjónar-hlutverks biskups. Biskupsstofa geri kröfu um að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem starfsemi þjóðkirkjunnar falli ekki lengur undir gildissvið upplýsingalaga. Með gerð viðbótarsamnings ríkis og kirkju árið 2019, setningu laga nr. 153/2019 og laga nr. 95/2020 svo og með setningu nýrra laga um þjóðkirkjuna, nr. 77/2021, telji biskup ljóst að þjónusta þjóðkirkjunnar sé ekki opinber starfsemi. Starfsfólk þjóðkirkjunnar teljist ekki lengur opinberir starfsmenn og starfsemin heyri ekki lengur undir gildissvið stjórnsýslulaga.</p> <p style="text-align: justify;">Með gerð viðbótarsamnings ríkis og kirkju, dags. 6. september 2019, hafi verið stefnt að auknu sjálf-stæði þjóðkirkjunnar í fjármálum og starfsmannamálum. Í 7. gr. samningsins segi:</p> <p style="text-align: justify; margin-left: 40px;">Að fengnu samþykki ríkisstjórnar Íslands og kirkjuþings á samningi þessum, skal dómsmála-ráðherra leggja fram frumvarp til laga á Alþingi, er feli í sér breytingu á V. kafla laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, á 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og á lögum nr. 1/1997, um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, til samræmis við samning þennan, til að tryggja að&nbsp; efnisatriði hans öðlist lagagildi. Jafnframt feli frumvarpið í sér tillögu um að ákvæði laga um laun sóknarpresta nr. 46/1907 og lög nr. 36/1931 um embættis-kostnað sóknapresta og aukaverk þeirra falli úr gildi ásamt lögum um Kristnisjóð nr. 35/1970 og II. kafla laga um sóknargjöld nr. 91/1987.</p> <p style="text-align: justify;">Í samræmi við efni framangreinds samnings hafi dómsmálaráðherra lagt fram frumvarp til laga sem falið hafi í sér breytingu á V. kafla laga um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, nr. 78/1997, á 22. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, og á lögum um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, nr. 1/1997. Lög nr. 153/2019 hafi öðlast gildi 1. janúar 2020. Með lögunum hafi verið felld brott ákvæði úr lögum nr. 78/1997 sem fjölluðu um stöðu starfsfólks sem opinberir starfsmenn eða embættismenn. Í greinargerð með frumvarpinu segir að samkvæmt samningnum skuli kirkjan meðal annars annast launagreiðslur til alls starfsfólks síns frá 1. janúar 2020 í stað þess að starfsmenn þjóðkirkjunnar þiggi laun úr ríkissjóði. Þetta leiði til þess að biskup Íslands, vígslubiskupar, prestar og prófastar þjóðkirkjunnar og starfsmenn Biskupsstofu muni ekki lengur teljast til embættismanna eða starfsmanna ríkisins heldur verði þeir starfsmenn þjóðkirkjunnar.</p> <p style="text-align: justify;">Lög nr. 95/2020, um breytingu á lögum um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, nr. 78/1997, og fleiri lögum og um brottfall laga um kirkjumálasjóð (viðbótarsamningur íslenska ríkisins og þjóðkirkjunnar), hafi verið samþykkt á Alþingi 2020 með breytingartillögu meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar sem fól í sér brottfall ákvæðis 4. mgr. 26. gr. laga 78/1997 sem kvað á um að um málsmeðferð í kirkjuráði, svo og meðal annarra kirkjulegra stjórnvalda, skyldi fylgt ákvæðum stjórnsýslulaga, eftir því sem við gæti átt.</p> <p style="text-align: justify;">Í athugasemdum nefndarinnar með breytingartillögunni sé áréttað að markmið viðbótarsamningsins sé að auka sjálfstæði þjóðkirkjunnar í málefnum sínum. Hvorki prestar né starfsfólk Biskupsstofu séu starfsmenn ríkisins og Ríkisendurskoðun endurskoði ekki lengur fjármál Biskupsstofu og bókhald og launaumsýsla þjóðkirkjunnar hafi verið færð úr kerfum Fjársýslu ríkisins. Það samrýmist því ekki markmiðum viðbótarsamningsins að málsmeðferð á kirkjulegum vettvangi lúti reglum stjórnsýslulaga.</p> <p style="text-align: justify;">Fyrir setningu gildandi þjóðkirkjulaga, nr. 77/2021, hafi Alþingi samþykkt framangreind lög nr. 153/2019 og lög nr. 95/2020. Lög þessi hafi falið í sér breytingar á þágildandi þjóðkirkjulögum, nr. 78/1997, til samræmis við viðbótarsamning ríkis og kirkju. Í viljayfirlýsingu sem fylgdi samningnum hafi einnig komið fram að fulltrúar þjóðkirkjunnar og ríkisins myndu vinna saman að yfirferð yfir gildandi lög er varða þjóðkirkjuna með það að markmiði að einfalda regluverkið. Við þá vinnu yrði m.a. byggt á þeim tillögum sem þjóðkirkjan hafi þegar fjallað um og sent ríkinu.</p> <p style="text-align: justify;">Í greinargerð með frumvarpi til nýrra þjóðkirkjulaga komi m.a. fram að með frumvarpinu sé stefnt að því að einfalda regluverk þjóðkirkjunnar og auka mjög sjálfstæði hennar með því að fela kirkjuþingi ákvörðunarvald í mun meira mæli með setningu starfsreglna um helstu málefni hennar. Enn fremur segir í greinargerðinni að nú sé fram haldið sömu þróun og hrundið hafi verið af stað við gildistöku gildandi laga árið 1997. Gengið sé út frá þeirri stöðu sem þjóðkirkjunni hafi þá verið veitt sem sjálfstæðu trúfélagi í stað þess að líta á hana sem opinbera stofnun eins og talið var eðlilegt að gera fyrir þann tíma. Í þeim anda sé lagt til í frumvarpinu að kirkjuþing setji starfsreglur um ýmis ákvæði sem nú sé kveðið á um í lögum nr. 78/1997.</p> <p style="text-align: justify;">Þá segi í greinargerðinni að með þeim breytingum sem urðu á lögum nr. 78/1997, sbr. 19. gr. laga nr. 153/2019, hafi þeir, sem undir ákvæði laganna féllu, hætt að vera opinberir starfsmenn en orðið þess í stað starfsfólk þjóðkirkjunnar. Vegna þeirra breytinga verði ákvæði um réttindi og skyldur starfsfólks þjóðkirkjunnar tekin inn í nýja kjarasamninga um laun og önnur starfskjör þess.</p> <p style="text-align: justify;">Þessu til viðbótar bendi Biskupsstofa á að umboðsmaður Alþingis hafi talið í áliti sínu í máli 10990/2021, þar sem fjallað var um ákvörðun biskups Íslands, að það leiddi af breytingum þeim sem urðu á lögum nr. 78/1997 samkvæmt lögum nr. 153/2019, sem tóku gildi 2020, að ákvarðanir biskups um ráðningar á árinu 2020 heyrðu ekki undir starfssvið umboðsmanns.</p> <p style="text-align: justify;">Að þessu virtu telji Biskupsstofa að gildandi þjóðkirkjulög, nr. 77/2021, feli ekki í sér að þjóðkirkjunni sé fengið opinbert vald. Starfsemi þjóðkirkjunnar svo og ákvarðanir biskups falli því ekki lengur undir gildissvið upplýsingalaga, nr. 140/2012. Ljóst sé að starfsmenn þjóðkirkjunnar fari ekki með opinbert vald og séu því ekki handhafar framkvæmdavalds eins og talið var í tíð eldri laga og fram hefur komið í úrskurði úrskurðarnefndar. Þjóðkirkjan sé ekki í opinberri eigu, henni sé ekki falið með lögum að taka stjórnvaldsákvarðanir og þjónusta hennar sem trúfélag geti ekki talist opinbert hlutverk stjórnvalds. Þá teljist starfsmenn þjóðkirkjunnar, þ.m.t. biskupar og prestar, ekki opinberir starfsmenn eins og fram hefur komið.</p> <p style="text-align: justify;">Með vísan til þessa líti Biskupsstofa svo á ekki sé skylt að afhenda umrætt tiltalsbréf. Verði ekki fallist á framangreinda frávísunarkröfu Biskupsstofu sé gerð krafa um að kærunni verði vísað frá á grundvelli 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 7. gr. sömu laga.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Biskupsstofu var kynnt kæranda með bréfi, dags. 23. júní 2022, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir kæranda bárust ekki.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <h3 style="text-align: justify;"><strong>1.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að tiltalsbréfi biskups Íslands til sr. B, dags. 25. maí 2022. Biskupsstofa byggir á því að starfsemi þjóðkirkjunnar falli ekki lengur undir gildissvið upplýsinga-laga.</p> <p style="text-align: justify;">Í 2. og 3. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er kveðið á um þá aðila sem felldir verða undir upplýsingalög. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laganna taka þau til allrar starfsemi stjórnvalda. Þá taka þau til allrar starfsemi lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera, sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna. Þá taka lögin einnig til einkaaðila, hvort sem þeir eru í opinberri eigu eða ekki, að því leyti sem þeim hefur með lögum eða með ákvörðun eða samningi sem byggist á heimild í lögum verið falið að taka stjórnvalds-ákvörðun eða sinna þjónustu sem kveðið er á um í lögum að stjórnvald skuli sinna eða telst að öðru leyti liður í opinberu hlutverki stjórnvalds.</p> <p style="text-align: justify;">Í athugasemdum við ákvæði 2. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, kemur fram að með 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins sé lagt til að þeirri meginstefnu verði haldið um afmörkun á gildis-sviði upplýsingalaga að þau taki til allrar starfsemi opinberra stjórnvalda, hvort sem er stjórnvalda ríkisins eða sveitarfélaganna. Það leiði af orðalagi ákvæðisins að það sem ræður því hvort tiltekinn aðili fellur undir ákvæðið sé formleg staða hans í stjórnkerfinu. Undir ákvæðið falli þannig einvörðungu þeir aðilar sem falið er að fara með stjórnsýslu og teljast til handhafa framkvæmdarvalds í ljósi þrískiptingar ríkisvaldsins.</p> <p style="text-align: justify;">Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, var kveðið á um að íslenska þjóðkirkjan væri sjálfstætt trúfélag á evangelísk-lúterskum grunni og samkvæmt 1. mgr. 2. gr. sömu laga naut hún sjálfræðis gagnvart ríkisvaldinu innan lögmæltra marka. Í 4. gr. laganna var kveðið á um að dómsmálaráðuneytið hefði með höndum tengsl við þjóðkirkjuna af hálfu ríkisvaldsins að því er varðaði fjárlagagerð. Ráðuneytið hefði jafnframt yfirumsjón með því að ríkisvaldið veitti þjóðkirkjunni þann stuðning sem því bæri að veita henni lögum samkvæmt og hefði umsjón með því að hún og stofnanir hennar færu að lögum.</p> <p style="text-align: justify;">Lögum nr. 78/1997 var síðan breytt með samþykkt laga nr. 153/2019, um breytingu á lögum um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins (viðbótarsamningur íslenska ríkisins og þjóðkirkjunnar). Tilefni þess frumvarps er varð að lögum nr. 153/2019 var viðbótarsamningur 6. september 2019 milli íslenska ríkisins og þjóðkirkjunnar um endurskoðun á samkomulagi milli sömu aðila um kirkjujarðir og launagreiðslur presta og starfsmanna þjóðkirkjunnar frá 10. janúar 1997 (kirkjujarðasamkomulagið) og samningi íslenska ríkisins og þjóðkirkjunnar um rekstrarkostnað prestsembætta og prófasta, rekstrarkostnað Biskupsstofu, framlag til Kristnisjóðs og sérframlög til þjóðkirkjunnar frá 4. september 1997.</p> <p style="text-align: justify;">Í undirbúningsgögnum vegna setningar laga nr. 153/2019 er rakið að kirkjan skyldi m.a. annast launagreiðslur til alls starfsfólks síns frá 1. janúar 2020 samkvæmt fyrrgreindum viðbótarsamningi í stað þess að biskup Íslands, vígslubiskupar, 138 starfandi prestar og prófastar þjóðkirkjunnar og 18 starfsmenn Biskupsstofu þægju laun úr ríkissjóði. Um það segir að þetta leiddi til þess að þessir starfsmenn þjóðkirkjunnar myndu ekki lengur teljast til embættismanna eða starfsmanna ríkisins heldur yrðu þeir starfsmenn þjóðkirkjunnar. Þá segir að yrði frumvarpið að lögum yrði kirkjuþingi falið að skilgreina réttarstöðu starfsfólks kirkjunnar og setja gjaldskrá fyrir þjónustu hennar, eins og viðbótarsamningurinn gerði ráð fyrir. Í athugasemdum við frumvarpið kemur enn fremur fram að því væri ætlað að færa ábyrgð og stjórn starfsmannamála til kirkjunnar, sbr. þskj. 625 – 449. mál, 150. löggjafarþingi 2019-2020, bls. 4 og 6.</p> <p style="text-align: justify;">Til hliðsjónar má einnig líta til þess að í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 77/2021, um þjóðkirkjuna, sem gildi tóku 1. júlí 2021, segir að með þeim breytingum sem hafi orðið á lögum nr. 78/1997 með lögum nr. 153/2019 hafi þeir sem undir lögin féllu hætt að vera opinberir starfsmenn en þess í stað orðið starfsfólk þjóðkirkjunnar. Þar segir einnig að með frumvarpinu sé fram haldið sömu þróun og hafi verið hrundið af stað við gildistöku laga nr. 78/1997. Gengið sé út frá þeirri stöðu sem þjóðkirkjunni hafi þá verið veitt sem sjálfstæðu trúfélagi í stað þess að líta á hana sem opinbera stofnun eins og talið hafi verið eðlilegt að gera fyrir þann tíma, sbr. þskj. 966 – 587. mál, 151. löggjafarþingi 2020-2021, bls. 5-6. Í þessu sambandi athugast þó að starfsfólk kirkjunnar sem skipað var í embætti í skilningi laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, við gildistöku 2. mgr. 19. gr. laga nr. 153/2019, heldur þeim réttindum og skyldum sem af skipuninni leiðir út skipunartíma sinn, sbr. ákvæði til bráðabirgða við umrædd lög nr. 77/2021.</p> <p style="text-align: justify;">Í ljósi þess sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að þjóðkirkjan teljist ekki til stjórnvalda í skilningi 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í ljósi þess að B var upphaflega skipaður sóknaprestur í [C-kirkju] frá 15. september 2016, verður enn fremur að telja ljóst að hann hafi ekki notið réttinda sem embættismaður á grundvelli bráðabirgðaákvæðisins og ákvæðum laga nr. 70/1996 eftir að skipunartími hans rann út 15. september 2021, sbr. 1. mgr. 23. gr. sömu laga. Ákvæði 3. gr. upplýsingalaga á því ekki við um atvik málsins. Með vísan til framangreinds er það niðurstaða nefndarinnar að synjun Biskupsstofu falli ekki undir gildissvið upplýsingalaga. Er kæru þessari því vísað frá nefndinni.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæru A, dags. 30. maí 2022, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.<br /> <br /> Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson <br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1144/2023. Úrskurður frá 22. maí 2023

Kærð var afgreiðsla Háskólans á Bifröst á beiðni kæranda um aðgang að verkefni sem unnið hefði verið við skólann. Fyrir lá að kærandi hefði skjalið þegar undir höndum, að undanskilinni forsíðu þess þar sem fram komu upplýsingar um það hverjir hefðu unnið verkefnið. Synjunin var á því byggð að skilyrði til vinnslu samkvæmt lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga væru ekki uppfyllt og af þeim sökum mætti háskólinn ekki afhenda gagnið. Úrskurðarnefndin taldi að meðferð háskólans á máli kæranda hefði ekki samræmst ákvæði 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Beiðni kæranda hefði því ekki hlotið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem nefndinni væri fært að endurskoða og lagði úrskurðarnefndin því fyrir Háskólann á Bifröst að taka málið til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.

<p style="text-align: justify;">Hinn 22. maí 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1144/2023 í máli ÚNU 22050026.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 31. maí 2022, kærði A tafir á afgreiðslu Háskólans á Bifröst á beiðni hans um aðgang að verkefni sem unnið hefði verið við skólann. Í fundargerð framkvæmdastjórnar samtakanna SÁÁ frá 17. mars 2022, undir liðnum „Önnur mál“, kæmi fram að formaður hvetti stjórnarmenn til að lesa nýtt meistaraverkefni nemenda við háskólann sem bæri heitið „Mat á vanda SÁÁ“. Verkefnið hefði verið unnið í námskeiðinu „Samskipti og miðlun leiðtoga 2022“.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi hefði fengið verkefnið sent frá einum stjórnarmanna SÁÁ. Í formála þess kæmi fram að framkvæmdastjórn samtakanna hefði leitað til þeirra nemenda sem unnu verkefnið og beðið um hjálp til að taka á þeim stóru áskorunum sem samtökin stæðu frammi fyrir. Búið hefði verið að afmá forsíðu verkefnisins og hugsanlega fleiri efnisþætti skjalsins. Í verkefninu væri að mati kæranda að finna mikla meingjörð gagnvart honum […].</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi óskaði því eftir því við Háskólann á Bifröst með erindi, dags. 25. apríl 2022, að fá skýringar á tilurð verkefnisins og nöfnum höfunda og ábyrgðarfólks sem hefðu verið fjarlægð úr því skjali sem væri í dreifingu. Ljóst væri að skjalið hefði verið sent á stóran hóp fólks, m.a. þingmenn, fólk í opinberri stjórnsýslu, fjölmiðlafólk og lögreglu. Verkefnið væri meingjörð gagnvart kæranda og hann velti því upp hvort verkefnið samræmdist siðareglum skólans auk akademískri hugsun og vinnubrögðum.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Háskólanum á Bifröst með erindi, dags. 1. júní 2022, og skorað á háskólann að taka ákvörðun um afgreiðslu beiðni kæranda. Svar háskólans barst samdægurs. Í því kemur fram að ekki sé um meistaranámsritgerð að ræða heldur kúrsaritgerð. Verkefnið væri lokaverkefni í einum áfanga sem byggist á fræðilegri greiningu á ferlum og notkun aðferðafræði. Verkefnið hafi verið hið síðasta af þremur í áfanganum og fjallaði um hvernig upplýsingamiðlun leiðtoga færi fram og hvort leiðtoginn miðlaði í samræmi við stefnu, framtíðarsýn og gildi viðkomandi skipulagsheildar.</p> <p style="text-align: justify;">Í verkefninu mættu nemendur m.a. gefa sér forsendur sem vörðuðu málefni sem væri til umfjöllunar í fjölmiðlum, enda snerist verkefnið um aðferðafræði en ekki staðreyndir. Það væri gert svo nemendur fengju raunhæf viðfangsefni sem ættu sér samsvörun í daglegri umræðu. Einkunn fyrir verkefnið ylti á því hvernig það væri leyst aðferðafræðilega. Við matið væri ekki litið sérstaklega til staðhæfinga nema í tengslum við notkun á aðferðafræði. Þá væru staðhæfingar á ábyrgð nemendanna.</p> <p style="text-align: justify;">Væri verkefninu dreift á öðrum forsendum en þeim upprunalegu væri það ef til vill gert í tilgangi sem samræmdist vilja nemendanna sem unnu verkefnið. Háskólinn hefði ekki komið að miðlun verkefnisins að neinu leyti.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi brást við ákvörðun háskólans hinn 2. júní 2022 og kom fram í viðbrögðum kæranda að hann sætti sig ekki við ákvörðunina. Úrskurðarnefndin kynnti þá afstöðu fyrir háskólanum með erindi, dags. 8. júní 2022, og gaf háskólanum færi á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að háskólinn léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Háskólans á Bifröst barst úrskurðarnefndinni hinn 13. júlí 2022. Þau gögn sem kæran lýtur að bárust nefndinni hinn 26. október 2022. Í umsögn háskólans kemur fram að í lögum um háskóla, nr. 63/2006, sé að finna ákvæði um upplýsingaskyldu háskóla. Í 2. mgr. 12. gr. laganna sé talað um að háskóli skuli birta upplýsingar um innra gæðastarf innan skólans. Í 24. gr. sé tekið fram að birta skuli upplýsingar um einingabær námskeið og prófgráður sem skólinn veitir. Í 1. mgr. 25. gr. sé tekið fram að háskóla beri að varðveita upplýsingar um námsferil þeirra sem stunda eða hafa stundað nám. Þeim beri einnig að láta í té þær upplýsingar og gögn sem séu nauðsynleg vegna opinberrar tölfræðivinnu og hagskýrslugerðar. Þá beri háskólum að láta í té öll þau gögn sem ráðuneyti þarfnist vegna eftirlits með starfsemi og fjármálum skólans.</p> <p style="text-align: justify;">Þá beri að mati háskólans að hafa í huga lög um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018. Í lögunum komi fram að miðlun persónuupplýsinga sé háð mjög ströngum skilyrðum. Ekki sé að sjá að þau skilyrði séu uppfyllt í þessu máli. Það að nemandi hafi skrifað um tiltekinn aðila í verkefni sem sé ekki einu sinni lokaverkefni hafi ekki það vægi að það réttlæti að afnema nafnleynd nemandans.</p> <p style="text-align: justify;">Af framangreindu megi ljóst vera að Háskólinn á Bifröst hafi enga heimild til að veita upplýsingar um einstök verkefni sem nemandi skólans kunni að hafa unnið í námi við háskólann, ekki frekar en að háskólanum sé óheimilt að gefa utanaðkomandi aðilum upp upplýsingar um nemandann sjálfan, svo sem einkunnir og verkefnaskil nemandans, nema með leyfi viðkomandi nemenda.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Háskólans á Bifröst var kynnt kæranda með bréfi, dags. 16. september 2022, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 18. september 2022, kemur fram að í umsögn háskólans sé mótsögn því þar komi fram að verkefnið sé ekki lokaverkefni, þvert á það sem fram kom í ákvörðun háskólans frá 1. júní 2022. Að mati kæranda sé ljóst að höfundar verkefnisins hafi sent SÁÁ verkefnið til hagnýtingar og opinberrar birtingar. Með þeirri sendingu hljóti réttur kæranda að standa til þess að fá verkefnið afhent í heild sinni, með nöfnum höfunda og leiðbeinanda.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin óskaði eftir afstöðu þeirra nemenda sem unnu verkefnið til afhendingar verkefnisins í heild sinni hinn 28. mars 2023. Þá var einnig óskað eftir afstöðu þess kennara sem tilgreindur væri á forsíðu verkefnisins. Sameiginlegt svar þriggja af þeim fjórum nemendum sem unnu verkefnið barst nefndinni hinn 5. apríl 2023. Svar kennarans barst hinn 11. apríl 2023. Í báðum erindum er lagst gegn afhendingu verkefnisins til kæranda.</p> <p style="text-align: justify;">Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <h3 style="text-align: justify;"><strong>1.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að skjali í vörslum Háskólans á Bifröst. Skjalið er námsverkefni sem unnið var af hópi nemenda á námskeiði í skólanum. Fyrir liggur að kærandi hefur skjalið þegar undir höndum, að undanskilinni forsíðu þess þar sem fram koma upplýsingar um það hverjir hafi unnið verkefnið. Synjun háskólans er ekki rökstudd með vísan til ákvæða upplýsingalaga, heldur er vísað til þess að skilyrði til vinnslu samkvæmt lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga séu ekki uppfyllt og af þeim sökum megi háskólinn ekki afhenda gagnið.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt 2. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, taka lögin til allrar starfsemi stjórnvalda og lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera. Samkvæmt 3. gr. laganna taka þau einnig til einkaaðila, hvort sem þeir eru í opinberri eigu eða ekki, að því leyti sem þeim hefur með lögum eða með ákvörðun eða samningi sem byggist á heimild í lögum verið falið að taka stjórnvaldsákvörðun eða sinna þjónustu sem kveðið er á um í lögum að stjórnvald skuli sinna eða telst að öðru leyti liður í opinberu hlutverki stjórnvalds.</p> <p style="text-align: justify;">Háskólinn á Bifröst er sjálfseignarstofnun sem er komið á fót með skipulagsskrá og starfar samkvæmt lögum um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur, nr. 33/1999. Þá starfar skólinn samkvæmt lögum um háskóla, nr. 63/2006, með viðurkenningu frá ráðherra samkvæmt II. kafla laganna. Samkvæmt 5. mgr. 3. gr. skipulagsskrár háskólans eru ráðstöfunartekjur háskólans tekjur af skólagjöldum og námskeiðahaldi, framlög frá opinberum aðilum, hugsanlegur arður af stofnfé, vaxtatekjur, og annað fé sem Háskólanum á Bifröst kann að áskotnast. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. skrárinnar skal stjórn háskólans skipuð fimm einstaklingum sem tilnefndir eru af Borgarbyggð, Háskólaráði Háskólans á Bifröst, Hollvinasamtökum Bifrastar, Sambandi íslenskra samvinnufélaga svf., og Samtökum atvinnulífsins.</p> <p style="text-align: justify;">Að mati úrskurðarnefndarinnar verður ekki séð að Háskólinn á Bifröst falli undir hugtakið stjórnvald í skilningi 2. gr. upplýsingalaga. Hins vegar er ljóst að háskólinn starfar samkvæmt lögum um háskóla og fær frá ríkinu fjárframlag í takt við nemendafjölda og samsetningu námsframboðs, samkvæmt þjónustusamningi á grundvelli 21. gr. laga nr. 63/2006. Sá hluti af starfsemi skólans sem hann sinnir á grundvelli laga um háskóla fellur því undir gildissvið upplýsingalaga á grundvelli 3. gr. laganna. Úrskurðarnefndin telur að það skjal sem óskað er eftir í málinu tengist þjónustuhlutverki Háskólans á Bifröst með þeim hætti að réttur til aðgangs á grundvelli upplýsingalaga nái til þess. Verður því leyst úr rétti kæranda til aðgangs að því á grundvelli ákvæða upplýsingalaga, með þeim takmörkunum sem leiða af lögunum.</p> <h3 style="text-align: justify;"><strong>2.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga skal ákvörðun um að synja skriflegri beiðni um aðgang að gögnum, í heild eða hluta, tilkynnt skriflega og rökstudd stuttlega. Í ákvörðun skal koma fram afstaða stjórnvalds til aukins aðgangs, sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna, og leiðbeiningar um rétt til kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Þá segir í 3. mgr. 19. gr. að um málsmeðferð fari að öðru leyti eftir stjórnsýslulögum.</p> <p style="text-align: justify;">Af framangreindum ákvæðum leiðir að þeim sem heyra undir gildissvið upplýsinglaga og hafa til meðferðar beiðni um aðgang að upplýsingum ber að afmarka beiðnina við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. gr. upplýsingalaga, og taka afstöðu til réttar beiðanda til aðgangs að þeim með rökstuddri ákvörðun. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.</p> <p style="text-align: justify;">Synjun Háskólans á Bifröst á beiðni kæranda byggist á því að skilyrði til vinnslu samkvæmt lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga séu ekki uppfyllt og af þeim sökum megi háskólinn ekki afhenda gagnið. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 90/2018 er sérstaklega tekið fram að þau takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum og stjórnsýslulögum. Ákvörðun háskólans um að synja beiðni kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum getur því ekki átt stoð í ákvæðum laganna, enda þótt þau geti komið til skoðunar við túlkun ákvæða upplýsingalaga. Þetta gildir, þótt ekki hafi verið vísað til ákvæða upplýsingalaga til stuðnings beiðni kæranda, enda er það hlutverk stjórnvalda að afgreiða beiðnir um aðgang að gögnum í vörslum sínum á réttum lagagrundvelli.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin tekur fram að í lögum um háskóla er ekki að finna ákvæði sem takmarka rétt til aðgangs að prófúrlausnum eða lokaverkefnum og kynnu að teljast þagnarskylduákvæði sérstaks eðlis, en slík ákvæði geta samkvæmt gagnályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga gengið framar ákvæðum laganna. Þá kemur fram í siðareglum Háskólans á Bifröst í kafla þeirra sem ber heitið Rannsakendur og rannsóknir að kennarar, rannsakendur og eftir atvikum nemendur birti niðurstöður sínar á opinberum vettvangi. Loks hefur háskólinn sett sér stefnu um opinn aðgang að fræðaefni.</p> <p style="text-align: justify;">Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál samræmdist málsmeðferð Háskólans á Bifröst við töku hinnar kærðu ákvörðunar ekki ákvæði 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Eins og hér stendur á verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Háskólann á Bifröst að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar, þar sem lagt verði mat á beiðni kæranda á grundvelli upplýsingalaga með hliðsjón af takmörkunarákvæðum laganna sem finna má í 6.–10. gr. laganna og þeim sjónarmiðum nefndarinnar sem birtast í úrskurði þessum.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Beiðni A, dags. 25. apríl 2022, er vísað til Háskólans á Bifröst til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.<br /> <br /> Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson <br /> Sigríður Árnadóttir </p>

1143/2023. Úrskurður frá 22. maí 2023

Kærð var afgreiðsla Norðurmiðstöðvar á beiðni um gögn. Í kjölfar uppkvaðningar úrskurðar úrskurðarnefndarinnar nr. 1071/2022 voru kæranda afhent gögn en hann felldi sig ekki við efni gagnanna. Úrskurðarnefndin taldi að í málinu hefði kæranda ekki verið synjað um aðgang að gögnum. Var kærunni því vísað frá nefndinni.

<p style="text-align: justify;">Hinn 22. maí 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1143/2023 í máli ÚNU 22100014.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra, málsatvik og málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;"> Með erindi, dags. 30. september 2022, kærði A afgreiðslu Norðurmiðstöðvar (áður Þjónustumiðstöð Laugardals og Háaleitis) á beiðni hans um gögn. Í kæru kemur fram að úrskurðarnefnd um upplýsinga-mál hafi kveðið upp úrskurð kæranda í hag á sínum tíma, varðandi rétt hans til aðgangs að gögnum um sambýliskonu sína, sem er látin.</p> <p style="text-align: justify;">Í kjölfar uppkvaðningar úrskurðarins hafi kæranda verið afhent gögn í samræmi við úrskurðarorð. Gögnin hafi hins vegar ekki innihaldið þær upplýsingar sem kærandi hafi óskað eftir, heldur aðeins rugl og útúrsnúninga. Því hafi kærandi að nýju leitað til Norðurmiðstöðvar og óskað eftir nöfnum þeirra aðila sem báru ábyrgð á því að sambýliskona hans hefði verið tekin nauðug frá kæranda, og hvaða heimild þeir aðilar hefðu haft til þess óhæfuverks.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafði samband við Norðurmiðstöð með erindi, dags. 7. nóvember 2022, og óskaði eftir nánari skýringum varðandi efni kærunnar og samskipti kæranda við miðstöðina. Svar Norðurmiðstöðvar barst hinn 9. nóvember 2022. Svarinu fylgdu tíu skjöl sem innihéldu samskipti miðstöðvarinnar við kæranda. Í svarinu kemur fram að í kjölfar þess að úrskurðarnefndin kvað upp úrskurð nr. 1071/2022, þess efnis að kæranda skyldu afhent tiltekin gögn frá miðstöðinni, hefði kærandi sett sig í samband hinn 17. mars 2022, og fengið gögnin afhent daginn eftir.</p> <p style="text-align: justify;">Hinn 25. mars 2022 hafi kærandi endursent gögnin ásamt þremur ódagsettum bréfum til miðstöðvar-innar. Þar sem ekki væri að öllu leyti ljóst hvað kærandi færi fram á eða hverju hann teldi ósvarað af hálfu Norðurmiðstöðvar var ákveðið af hálfu miðstöðvarinnar að hafa samband við kæranda símleiðis. Félagsráðgjafi á vegum Reykjavíkurborgar hefði átt símtal við kæranda hinn 26. apríl 2022. Að símtalinu loknu teldi félagsráðgjafinn að málinu væri lokið af hálfu borgarinnar, varðandi þann þátt sem sneri að Reykjavíkurborg. Norðurmiðstöð fengi ekki séð að beðið hefði verið um nein ný gögn í vörslum miðstöðvarinnar frá því úrskurður nefndarinnar nr. 1071/2022 var kveðinn upp.</p> <p style="text-align: justify;">Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p style="text-align: justify;"> Hinn 31. mars 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp úrskurð nr. 1071/2022. Beiðni kæranda í því máli var beint til Þjónustumiðstöðvar Laugardals og Háaleitis og var um upplýsingar um sambýliskonu hans, m.a. um það hverjir bæru ábyrgð á því að sambýliskona kæranda var tekin nauðug frá honum. Synjun miðstöðvarinnar byggðist á því að gögnin vörðuðu einkamálefni sambýliskonunnar, sbr. 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, auk þess sem hluti gagnanna teldist vinnugögn, sbr. 5. tölul. 6. gr. sömu laga. Í umsögn miðstöðvarinnar í því máli var auk þess vísað til þess varðandi vitjanir frá heimahjúkrun að slíkar upplýsingar væru skráðar í sjúkraskrár hlutaðeigandi í Sögukerfi Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, sem miðstöðin hefði ekki aðgang að.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefnd um upplýsingamál komst að þeirri niðurstöðu að kæranda skyldu afhent öll þau gögn sem miðstöðin hefði afmarkað beiðni hans við og synjað honum um aðgang að. Kæranda voru í framhaldinu afhent gögnin, en hann fellir sig ekki við efni gagnanna og vill ekki una því að gögnin innihaldi ekki upplýsingar um það hverjir báru ábyrgð á því að sambýliskona hans var tekin frá honum og hvaða heimild þeir höfðu til þess.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga er heimilt að bera synjun beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Hið sama gildir um synjun beiðni um að afhenda gögn á því formi sem óskað er. Af því leiðir að úrskurðarvald nefndarinnar er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda fyrirliggjandi gögn á tiltæku formi.</p> <p style="text-align: justify;">Norðurmiðstöð hefur staðhæft að kærandi hafi ekki beðið um nein ný gögn hjá miðstöðinni frá því úrskurður nefndarinnar nr. 1071/2022 var kveðinn upp. Því til stuðnings hefur miðstöðin afhent nefndinni fyrirliggjandi samskipti við kæranda frá uppkvaðningu hans. Úrskurðarnefndin telur í samræmi við það að kæranda hafi ekki verið synjað um aðgang að gögnum. Þar af leiðandi hefur í málinu ekki verið tekin ákvörðun sem er kæranleg til úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 20. gr. upplýsingalaga. Verður því að vísa kærunni frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;"> Kæru A, dags. 30. september 2022, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.<br /> <br /> Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson <br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1142/2023. Úrskurður frá 28. apríl 2023

Deilt var um rétt kæranda, blaðamanns, til aðgangs að ákvörðunum nefndar um eftirlit með lögreglu á tilteknu tímabili. Synjunin byggði á því að afgreiðsla beiðninnar tæki svo mikinn tíma og krefðist svo mikillar vinnu að ekki væri af þeim sökum fært að verða við henni, sbr. 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin taldi beiðni kæranda ekki geta talist svo umfangsmikla að hún teldist til þeirra undantekningartilvika sem fallið geti undir 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Ákvörðunin var því felld úr gildi og lagt fyrir nefnd um eftirlit með lögreglu að taka beiðni kæranda til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.

<p style="text-align: justify;"> Hinn 28. apríl 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1142/2023 í máli ÚNU 23030004.</p> <h2 style="text-align: justify;">Kæra og málsatvik</h2> <p style="text-align: justify;"> Með erindi, dags. 13. mars 2023, kærði A fréttamaður hjá Ríkisútvarpinu, synjun nefndar um eftirlit með lögreglu (hér eftir einnig NEL) á beiðni um aðgang að gögnum.<br /> <br /> Með erindi, dags. 1. mars 2023, óskaði kærandi eftir að fá afhenta alla úrskurði sem nefnd um eftirlit með lögreglu hefði kveðið upp frá árinu 2022 og það sem af væri af árinu 2023. Umrædd beiðni væri rökstudd með vísan til niðurstöðu úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. 1070/2022.<br /> <br /> Í svari NEL, dags. 13. mars 2023, kom fram að til að unnt væri að afhenda þær 75 ákvarðanir nefndarinnar sem óskað væri eftir þyrfti að yfirfara þær í samræmi við úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1070/2022. Hjá nefndinni starfi einn starfsmaður í fullu starfi en nefndarmenn sinni nefndarstarfi sem aukastarfi. Væri því fyrirséð að afgreiðsla á beiðninni yrði umfangsmikil og tafsöm í framkvæmd. Það væri því mat nefndarinnar að ekki væri fært að verða við henni og beiðninni synjað með vísan til 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.<br /> <br /> Í kæru kemur fram að kærandi sé ósáttur með svar NEL og telji að nefndinni hefði verið í lófa lagið að birta jafnóðum þá úrskurði sem hún hefur kveðið upp.</p> <h2 style="text-align: justify;">Málsmeðferð</h2> <p style="text-align: justify;"> Kæran var kynnt NEL með erindi, dags. 13. mars 2023, og nefndinni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að NEL léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.<br /> <br /> Í umsögn NEL, dags. 4. apríl 2023, er í fyrstu fjallað um nefndina með almennum hætti. Hún starfi á grundvelli VII. kafla lögreglulaga, nr. 90/1996, og verkefni hennar séu m.a. að taka við kvörtunum vegna starfsaðferða lögreglu eða framkomu starfsmanns lögreglu sem fer með lögregluvald. Undir það falli kvartanir vegna háttsemi eða starfsaðferða sem ekki verða taldar refsiverðar en gætu m.a. leitt til þess að lögreglumaður yrði áminntur í starfi eða æskilegar breytingar gerðar á starfsháttum og verklagi. Þá sé nefnd um eftirlit með lögreglu bundin þagnarskyldu um þær upplýsingar og gögn sem henni berast, sbr. 7. mgr. 35. gr. a lögreglulaga. <br /> <br /> Því hafi nefndin ekki afhent ákvarðanir sínar öðrum en aðilum máls og viðkomandi embætti. Það sé mat nefndarinnar að það sé nánast ómögulegt að gera ákvarðanir þannig úr garði að ekki sé hægt að rekja þær til þeirra aðila sem hlut eiga að máli, hvort sem það er kvartandi eða þeir lögreglumenn sem eiga í hlut. Þá sé algengt að máli sé ekki lokið hjá nefndinni með ákvörðun nefndarinnar, því nefndinni ber samkvæmt lögum að fylgja eftir ákvörðunum til að tryggja að viðkomandi embætti komist að efnislegri niðurstöðu í viðkomandi máli. <br /> <br /> Til að unnt sé að afhenda þær ákvarðanir nefndarinnar sem óskað sé eftir þurfi að yfirfara þær í samræmi við upplýsingalög og persónuverndarsjónarmið. Sem stendur starfi einn starfsmaður hjá nefndinni í fullu starfi en nefndarmenn sinni nefndarstarfi sem aukastarfi. Sé því fyrirséð að afgreiðsla á beiðninni yrði umfangsmikil og tafsöm í framkvæmd. Það sé því mat nefndarinnar að ekki sé fært að verða við henni að svo stöddu með vísan til 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Nefndin bendi hins vegar á að fyrir Alþingi liggi lagafrumvarp um breytingu á lögreglulögum, nr. 90/1996, sbr. þskj. 677 í 535. máli á 153. löggjafarþingi. Verði frumvarpið óbreytt að lögum muni nefndin verða efld til muna en samkvæmt frumvarpinu sé gert ráð fyrir að formaður nefndarinnar verði starfandi formaður og við bætist auka starfsmaður. <br /> <br /> Þá telur nefndin að einnig beri að líta til þeirra sjónarmiða sem fram komi í greinargerð með 9. gr. upplýsingalaga, sem kveður á um takmarkanir á upplýsingarétti almennings m.a. vegna einkahagsmuna einstaklinga og felur í sér heimild til að undanþiggja tiltekin gögn upplýsingarétti ef í þeim er að finna upplýsingar sem eru þess eðlis að rétt þykir að þær fari leynt. Ljóst sé að í umbeðnum gögnum sé að finna upplýsingar um einkamálefni einstaklinga sem kann að vera sanngjarnt og eðlilegt að leynt fari, sbr. 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Einnig séu þar upplýsingar sem kunni að falla undir skilgreiningu á viðkvæmum persónuupplýsingum samkvæmt lögum um persónuvernd. <br /> <br /> Að síðustu bendir NEL á að í ákvörðununum komi fram trúnaðarupplýsingar um lögreglumál sem nefndin er bundin þagnarskyldu um, sbr. 6. mgr. 35. gr. a laga nr. 90/1996. Með vísan til framangreinds árétti nefndin fyrri ákvörðun sína um synjun beiðni um afhendingu á ákvörðunum nefndarinnar. <br /> <br /> Umsögn NEL var kynnt kæranda með bréfi, dags. 4. apríl 2023, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir bárust ekki. </p> <h2 style="text-align: justify;">Niðurstaða</h2> <h3 style="text-align: justify;">1.</h3> <p style="text-align: justify;"> Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að ákvörðunum nefndar um eftirlit með lögreglu á tímabilinu 1. janúar 2022 til 1. mars 2023. Beiðni kæranda var synjað með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. <br /> <br /> Í 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga segir að beiðni megi í undantekningartilfellum hafna ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum kemur skýrt fram að ákvæðið geti aðeins átt við í ýtrustu undantekningartilvikum. Þá segir að til þess að skilyrðum ákvæðisins sé fullnægt þurfi umfang upplýsingabeiðni eða fjöldi þeirra frá einum og sama aðilanum að vera slíkt að vinna stjórnvalds við afgreiðslu hennar mundi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum.<br /> <br /> Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt á það áherslu að fara verði fram raunverulegt mat á þeirri vinnu sem nauðsynleg sé til að afgreiða beiðni og gera verði strangar kröfur til þess að stjórnvald rökstyðji vandlega hvaða ástæður liggi til þess að ákvæðinu verði beitt, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 663/2016 og 551/2014. Í síðara málinu var ekki fallist á að stjórnvaldi væri heimilt að beita ákvæðinu en rökstuðningur stjórnvaldsins laut að því að leit í málaskrárkerfi stofnunar hefði skilað 1.800 niðurstöðum. Í úrskurði nefndarinnar nr. 745/2018 var fallist á að beita heimildinni varðandi aðgang að öllum úrskurðum í umgengnismálum í vörslum dómsmálaráðuneytisins. Í niðurstöðu nefndarinnar segir meðal annars að áætlaður heildarblaðsíðufjöldi úrskurðanna væri á annað þúsund. Með vísan til eðlis málaflokksins féllst nefndin á að vinnan við að afmá viðkvæmar upplýsingar úr úrskurðunum væri slík að dómsmálaráðuneytinu væri heimilt að beita undanþáguákvæðinu.<br /> <br /> Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem lýst er í athugasemdum við ákvæði 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum verður að leggja til grundvallar að ákvæðinu verði einungis beitt þegar sýnt þykir að vinnsla beiðni um upplýsingar myndi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum.<br /> <br /> NEL hefur haldið því fram að afgreiðsla á beiðninni yrði umfangsmikil og tafsöm í framkvæmd þar sem yfirfara þurfi þær 75 ákvarðanir nefndarinnar í samræmi við upplýsingalög og persónuverndarsjónarmið auk þess sem einn starfsmaður starfi hjá nefndinni í fullu starfi. Þá sé það mat NEL að nánast ómögulegt sé að gera ákvarðanirnar þannig úr garði að ekki sé hægt að rekja þær til þeirra aðila sem hlut eiga að máli. Að öðru leyti en að framan greinir er ekki gerð nánari grein fyrir þeirri vinnu sem NEL sér fram á að beiðni kæranda komi til með að útheimta. Þá er ekki rökstutt með hvaða hætti afgreiðsla beiðninnar komi til með að valda umtalsverðri skerðingu á starfsemi nefndarinnar. Loks fær nefndin ekki séð af þeim gögnum sem henni hafa verið afhent að ekki sé hægt að afmá upplýsingar úr þeim sem falla undir 9. gr. upplýsingalaga, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.<br /> <br /> Úrskurðarnefndin hefur fengið afhentar ákvarðanir NEL á tímabilinu 1. janúar 2022 til 1. mars. 2023 en um er að ræða 75 ákvarðanir sem telja samtals um 230 síður. Með vísan til framangreinds telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að beiðni kæranda geti ekki talist svo umfangsmikil að hún teljist til þeirra undantekningartilvika sem fallið geti undir 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Beiðni kæranda er því vísað til nýrrar og lögmætrar afgreiðslu hjá nefnd um eftirlit með lögreglu.<br /> <br /> Úrskurðarnefndin tekur fram að þrátt fyrir að ekki sé fallist á að heimilt sé að synja beiðni kæranda á þessum grundvelli kann umfang beiðninnar þó að verða til þess að vinnsla hennar taki nokkurn tíma umfram þá sjö daga sem almennt er miðað við, sbr. 1. mgr. 17. gr. upplýsingalaga. Mikilvægt er hins vegar að kærandi sé upplýstur um gang mála og honum greint frá ástæðum þess ef verulegar tafir verða á afgreiðslu beiðninnar.</p> <h2 style="text-align: justify;">Úrskurðarorð</h2> <p style="text-align: justify;"> Ákvörðun nefndar um eftirlit með lögreglu um að synja beiðni A, um aðgang að ákvörðunum nefndarinnar á tímabilinu 1. janúar 2022 til 1. mars 2023, er felld úr gildi og lagt fyrir nefndina að taka beiðni kæranda til nýrrar meðferðar og afgreiðslu. <br /> <br /> <br /> Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson <br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1141/2023. Úrskurður frá 28. apríl 2023

Kærð var synjun sveitarfélagsins Múlaþings á beiðni kæranda, blaðamanns, um aðgang að tveimur greinargerðum lögmanns. Synjun Múlaþings var byggð á 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, um að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til bréfaskipta við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Úrskurðarnefndin féllst ekki á að sveitarfélaginu hefði verið heimilt að synja kæranda um aðgang að gögnunum með vísan til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Var sveitarfélaginu því gert að afhenda kæranda aðgang að greinargerðunum.

<p style="text-align: justify;"> Hinn 28. apríl 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1141/2023 í máli ÚNU 22110015.</p> <h2 style="text-align: justify;">Kæra og málsatvik</h2> <p style="text-align: justify;"> Með erindi, dags. 17. nóvember 2022, kærði A, fréttamaður hjá Ríkisútvarpinu, synjun sveitarfélagsins Múlaþings á beiðni um aðgang að gögnum.<br /> <br /> Með erindi, dags. 16. nóvember 2022, óskaði kærandi eftir gögnum sem lögð höfðu verið fram á fundi stjórnar Ríkarðshúss hinn 26. október 2022, svo sem fram kæmi í fundargerð á vefsíðu sveitarfélagsins. Nánar tiltekið óskaði kærandi eftir greinargerð um stöðu Ríkarðshús frá 31. mars 2022 og greinargerð lögmanns frá 15. október 2022. <br /> <br /> Með svari Múlaþings, dags. 17. nóvember 2022, var beiðni kæranda synjað. Eftir skoðun á gögnunum væri það mat sveitarfélagsins að undantekningarákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 ætti við en umræddum gögnum hefði verið aflað til þess að skýra réttarstöðu Ríkarðshúss. </p> <h2 style="text-align: justify;">Málsmeðferð</h2> <p style="text-align: justify;"> Kæran var kynnt Múlaþingi með erindi, dags. 17. nóvember 2022, og sveitarfélaginu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að sveitarfélagið léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. <br /> <br /> Í umsögn Múlaþings, dags. 5. desember 2022, kemur fram að umræddar greinargerðir hafi verið skrifaðar af lögmanni hjá Lögfræðistofu Reykjavíkur og hafi verið aflað til þess að meta réttarstöðu Ríkarðshúss vegna afturköllunar gjafaloforðs B. Nauðsynlegt hafi þótt að afla lögfræðiálits vegna þessa gernings B til að vita hvaða valkostir væru í stöðunni til að meta réttarstöðu Ríkarðshúss m.a. vegna mögulegs réttarágreinings og þegar, og ef til dómsmáls kæmi. Í þessu samhengi vísi sveitarfélagið m.a. til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 1087/2022, þar sem í niðurstöðu komi fram að undir undanþáguna falli einnig bréfaskipti sem til komi vegna könnunar stjórnvalds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri málshöfðun, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála. <br /> <br /> Synjun sveitarfélagsins sé byggð á 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga þar sem fram komi að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til bréfskrifta við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Því til stuðnings vísi sveitarfélagið m.a. til úrskurða úrskurðarnefndarinnar og álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3643/2002. Í svari sveitarfélagsins til kæranda hafi láðst að taka afstöðu til þess hvort ástæða væri til að veita aukinn aðgang að umræddum gögnum á grundvelli 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga. Sveitarfélagið telji ekki ástæðu til að veita aukinn aðgang og byggir á þeim sjónarmiðum sem undantekningarákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga byggi á. Einnig þyki sveitarfélaginu málið vera viðkvæmt fyrir þá sem það varðar, þar á meðal loforðsgjafa, og því sé ekki ástæða til þess að veita aðgang að umræddum gögnum.</p> <p style="text-align: justify;"> Umsögn Múlaþings var kynnt kæranda með bréfi, dags. 6. desember 2022, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir bárust ekki. </p> <h2 style="text-align: justify;">Niðurstaða</h2> <h3 style="text-align: justify;">1.</h3> <p style="text-align: justify;"> Í máli þessu er deilt um rétt kæranda á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga til aðgangs að tveimur greinar-gerðum um stöðu Ríkarðshúss á Djúpavogi, dags. 31. mars 2022 og 15. október 2022, sem ritaðar voru af lögmanni fyrir tilstilli sveitarfélagsins Múlaþings vegna afturköllunar gjafaloforðs til safnsins. Synjun sveitarfélagsins er byggð á 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Í ákvæðinu kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til bréfaskipta við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem var að upplýsingalögum, nr. 140/2012 kemur fram eftirfarandi:<br /> <br /> Hér að baki býr það sjónarmið að hið opinbera geti, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar sem þannig er aflað komist til vitundar gagnaðila. Ber að túlka ákvæðið þannig að það tryggi að hið opinbera standi ekki vegna upplýsingalaga höllum fæti í dómsmálum. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt.<br /> <br /> Ákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga var breytt með lögum nr. 72/2019 og gildissvið þess útvíkkað svo það tæki auk dómsmála til annars réttarágreinings. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að fyrrnefndum breytingarlögum segir um þetta:<br /> <br /> Í ljósi þess að ýmiss konar réttarágreiningur hins opinbera er útkljáður með öðrum hætti en málshöfðun fyrir dómi, til að mynda fyrir sjálfstæðum úrskurðarnefndum, þykir rétt að breyta orðalagi 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga þannig að opinberar aðilar geti átt samskipti við sérfræðinga í tengslum við slíka málsmeðferð án þess að gagnaðili fái aðgang að þeim. Ítreka skal að verði frumvarpið að lögum verður áfram gerð sú krafa að undanþágunni verði aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni en ekki um álitsgerðir eða skýrslur sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt.<br /> <br /> Þá segir:<br /> <br /> Opinberir aðilar hafa augljósa hagsmuni af því að geta átt samskipti við sérfræðinga, t.d. lögmenn, í tengslum við slíka málsmeðferð án þess að gagnaðili fái aðgang að upplýsingum um þau. Þó ber að árétta að undanþáguna bæri að skýra þröngri lögskýringu með hliðsjón af meginreglu um upplýsingarétt almennings eins og aðrar undanþágur og takmörkunarheimildir upplýsingalaga. Henni yrði þannig aðeins beitt um upplýsingar um samskipti sem verða gagngert til í tengslum við réttarágreining sem er til meðferðar hjá lög- eða samningsbundnum úrskurðaraðila eða til greina kemur að vísa til slíkrar meðferðar. Með hliðsjón af 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga verður líka að gera þá kröfu að aðgangur að umbeðnum upplýsingum myndi að öllum líkindum leiða til skerðingar á réttarstöðu hins opinbera aðila sem um ræðir. <br /> <br /> Orðalag ákvæðisins og athugasemdir þar að lútandi í greinargerð benda ekki til þess að gerð sé krafa um að bréfaskiptin eigi sér stað eftir að dómsmál er höfðað eða beinlínis í tilefni af ákvörðun um að höfða eða taka til varna í slíku máli. Samkvæmt sjónarmiðum sem fram koma í bréfi umboðsmanns Alþingis frá 13. desember 2002, í máli nr. 3643/2002, sem lýtur að skýringu ákvæðis sem er sambærilegt að þessu leyti í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og þeim athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga ber að skýra ákvæðið með það fyrir augum að tryggja jafnræði milli aðila máls og viðkomandi stjórnvalds ef til dómsmáls kemur. Í fyrrgreindu bréfi umboðsmanns sagði enn fremur að nægilegt væri að beiðni stjórnvalds um álit sérfróðs aðila væri sett fram í tilefni af framkominni kröfu aðila máls um skaðabætur þar sem lagt er til grundvallar að leitað verði til dómstóla fallist stjórnvald ekki á kröfuna.<br /> <br /> Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið nauðsynlegt að bréfaskipti stjórnvalds við sérfróðan aðila standi í beinum tengslum við mál sem þegar hefur verið höfðað eða þegar hefur verið tekin ákvörðun um að höfða. Undir undanþáguna falla einnig bréfaskipti sem til koma vegna könnunar stjórnvalds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri málshöfðun, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála. Þá tekur undanþágan samkvæmt framansögðu einnig til réttarágreinings sem lagður er í annan farveg, t.d. fyrir sjálfstæðri úrskurðarnefnd, eða þegar til greina kemur að leggja ágreining í slíkan farveg. <br /> <br /> Sem fyrr segir byggir synjun Múlaþings, á afhendingu tveggja greinargerða varðandi stöðu Ríkarðshúss í tengslum við afturköllun gjafaloforðs, á 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Til þess að undanþáguheimildin geti átt við þarf í fyrsta lagi að vera fullnægt skilyrði ákvæðisins að um sé að ræða bréfaskipti við sérfróðan aðila og í öðru lagi þurfa bréfaskipti að vera í tengslum við réttarágreining, til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað.<br /> <br /> Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið greinargerðir um stöðu Ríkarðshúss frá 31. mars 2022 og 15. október 2022. Í greinargerðunum er farið yfir stofnskrá safnsins og að stjórn Ríkarðshúss taki afstöðu til þess hvaða þýðingu afturköllun gjafaloforðs hafi í ljósi þess að ákvörðunin sé í andstöðu við stofnskrána og þær forsendur sem lágu þar að baki. Ekki liggja fyrir nein áform um höfðun dómsmáls eða kröfur um það. Þá liggur fyrir í fundargerð stjórnar Ríkarðshúss, dags. 26. október 2022, að niðurstaða meirihluta stjórnar hafi verið að gera ekki athugasemdir við afturköllunina. Af efni greinargerðanna verður ekki ráðið að þær hafi að geyma mat á því hvort höfða skuli dómsmál vegna afturköllunar gjafaloforðsins heldur er um að ræða álitsgerð lögmanns þar sem settar eru fram tillögur til aðgerða og samantekt á upplýsingum um málið. Í ljósi þess að túlka ber undantekningarákvæði upplýsingalaga þröngt er því ekki fallist á að heimilt hafi verið að undanþiggja greinargerðirnar aðgangi með vísan til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Þar sem aðrar undanþágur frá upplýsingarétti almennings standa afhendingu gagnsins ekki í vegi er sveitarfélaginu skylt að veita kæranda aðgang að greinargerðunum.</p> <h2 style="text-align: justify;">Úrskurðarorð</h2> <p style="text-align: justify;"> Ákvörðun Múlaþings, dags. 17. nóvember 2022, er felld úr gildi. Múlaþing er skylt að veita A aðgang að greinargerðum, dags. 31. mars 2022 og 15. október 2022, um stöðu Ríkarðshúss.<br /> <br /> <br /> Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson <br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1140/2023. Úrskurður frá 28. apríl 2023

Deilt var um rétt kæranda til aðgangs að frásögnum starfsmanna grunnskóla sem sendar voru stéttarfélögum starfsmannanna og vörðuðu m.a. samskipti þeirra við kæranda. Synjun Garðabæjar var byggð á því að gögnin innihéldu samskipti starfsmanna sveitarfélagsins við stéttarfélög sín og varði því einkamálefni þeirra samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga. Leyst var úr rétti kæranda til aðgangs að gögnunum samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga. Var það mat úrskurðarnefndarinnar að hagsmunir starfsmannanna af því að ekki væri heimilaður aðgangur að skjalinu vægju þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að því, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Var synjun Garðabæjar því staðfest.

<p style="text-align: justify;"> Hinn 28. apríl 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1140/2023 í máli ÚNU 22050005.</p> <h2 style="text-align: justify;">Kæra, málsatvik og málsmeðferð</h2> <p style="text-align: justify;"> Með erindi, dags. 8. maí 2022, kærði A synjun Garðabæjar á beiðni hans um gögn. Kærandi óskaði hinn 10. apríl 2022 eftir gögnum hjá sveitarfélaginu sem lytu að samskiptum B og C við Kennarasamband Íslands og Skólastjórafélag Íslands í tengslum við kæranda og dóttur hans. Garðabær hafnaði beiðninni hinn 2. maí 2022 með þeim rökum að réttur kæranda næði ekki til upplýsinga sem vörðuðu stéttarfélög starfsmanna sveitarfélagsins eða mögulegra samskipta við þau félög, sbr. 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. og 3. tölul. 3. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018.<br /> <br /> Kæran var kynnt Garðabæ með erindi, dags. 17. maí 2022, og sveitarfélaginu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Garðabær léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Garðabær sendi nefndinni skýringar vegna kærunnar hinn 31. maí 2022 og umsögn vegna hennar hinn 22. júní sama ár.<br /> <br /> Í erindi Garðabæjar frá 31. maí kemur fram að vegna líðanar og aðstæðna starfsmanna hjá Garðaskóla hafi þáverandi skólastjóri skólans leitað til Skólastjórafélags Íslands (SÍ) og Félags grunnskólakennara (FG), sem séu aðildarfélög innan Kennarasambands Íslands (KÍ), um leiðbeiningar vegna máls kæranda. Þáverandi skólastjóri, deildarstjóri sérkennslu/námsráðgjafi og umsjónarkennari dóttur kæranda hafi átt fund með formönnum SÍ og FG í mars 2020. Fyrir fundinn hafi formönnunum verið sendar frásagnir þessara þriggja starfsmanna af samskiptum við kæranda og konu hans, og af upplifun og líðan viðkomandi. Nöfn kæranda, konu hans og dóttur kæmu ekki fram í frásögninni.<br /> <br /> Garðabær kveður að stéttarfélög beri almennt þagnarskyldu um það mál sem félagsmenn þeirra leiti til félaganna með auk þess sem upplýsingar um aðild að stéttarfélagi teljist til viðkvæmra persónuupplýsinga, sbr. 3. tölul. 3. gr. laga nr. 90/2018. Sveitarfélagið telur sér óheimilt að afhenda gögnin með vísan til 9. gr. upplýsingalaga.<br /> <br /> Í umsögn Garðabæjar, dags. 22. júní 2022, er gerð krafa um að málinu verði vísað frá. Í febrúar 2021 hafi kærandi beint kæru til úrskurðarnefndarinnar sem lyti að því að Garðabær hefði ekki afhent sér sömu samskipti og deilt er um í þessu máli. Úrskurðarnefndin hafi með úrskurði nr. 1067/2022 vísað málinu frá í byrjun mars 2022, á þeim grundvelli að ekki lægi fyrir í málinu að kæranda hefði verið synjað um aðgang að gögnunum. Í apríl 2021 hafi kærandi hins vegar kært til úrskurðarnefndarinnar tafir Garðabæjar á afgreiðslu beiðni sinnar um þessi sömu gögn. Í kjölfar þess að Garðabær afgreiddi þá beiðni í maí 2021, með því að synja henni á sama grundvelli og gert væri í þessu máli, hefði úrskurðarnefndin fellt málið niður. Garðabær gerir þá kröfu að mál úrskurðarnefndarinnar sem lykt-aði með úrskurði nr. 1067/2022 verði endurupptekið og því vísað frá á þeim grundvelli að kærandi hafi ekki kært synjun Garðabæjar frá því í maí 2021 til úrskurðarnefndarinnar innan þess kærufrests sem mælt sé fyrir um í upplýsingalögum.<br /> <br /> Til stuðnings synjun á beiðni kæranda vísar Garðabær til þeirra hlutverka stéttarfélaga að sinna hagsmunagæslu í tengslum við réttindi og skyldur félagsmanna sinna og fara með kjaramál og fagleg málefni félagsmanna. Kærandi hafi óskað eftir upplýsingum um samskipti kennara og fyrrverandi skólastjóra Garðaskóla við stéttarfélög sín. Frásagnir þeirra um erfiðar aðstæður og vanlíðan þessara starfsmanna falli tvímælalaust undir 9. gr. upplýsingalaga. Félagsmenn verði að geta leitað til stéttarfélags síns með viðkvæmar upplýsingar vegna erfiðra aðstæðna í starfi án þess að eiga á hættu að slíkar upplýsingar verði bornar á torg. Frásagnirnar séu beiðni um aðstoð stéttarfélaganna. Í þeim komi fram viðkvæmar persónulegar upplýsingar um vanlíðan þeirra bæði í starfi og einkalífi vegna erfiðra samskipta.<br /> <br /> Umsögn Garðabæjar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 3. mars 2023, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 9. mars 2023, kveður hann starfsmenn Garðabæjar hafa í málinu ítrekað gerst brotlegir við lög, þar á meðal persónuverndarlög. Kærandi telji mikilvægt að fá þau gögn sem um er deilt afhent og að fyrir liggi að Garðabær hafi afhent gögnin öðrum, þ.m.t. fyrrverandi forstöðumanni fræðslu- og menningarsviðs Garðabæjar, Menntamálastofnun og utanaðkomandi ráðgjafa.<br /> <br /> Með erindi, dags. 14. apríl 2023, gaf úrskurðarnefndin þeim einstaklingum sem gögnin varða kost á að koma á framfæri afstöðu sinni til afhendingar gagnanna til kæranda. Svör bárust hinn 20. og 21. apríl 2023. Í þeim er lagst gegn því að gögnin verði afhent. </p> <h2 style="text-align: justify;">Niðurstaða</h2> <h3 style="text-align: justify;">1.</h3> <p style="text-align: justify;"> Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að frásögnum þriggja starfsmanna Garðaskóla sem sendar voru formönnum Skólastjórafélags Íslands og Félags grunnskólakennara, sem eru aðildarfélög innan Kennarasambands Íslands, og varða m.a. samskipti þeirra við kæranda.<br /> <br /> Garðabær telur að kærunni skuli vísað frá þar sem kærandi hafi áður óskað eftir sömu gögnum hjá sveitarfélaginu og verið synjað um aðgang að þeim, síðast með erindi hinn 10. maí 2021. Af því tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að upplýsingalög innihalda ekki takmörk á því hversu oft beiðandi megi óska eftir sömu gögnum hjá aðila sem heyrir undir gildissvið laganna. Sé beiðanda synjað um aðgang að gögnum og beiðandi nýtir ekki kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál innan þess kærufrests sem mælt er fyrir um í upplýsingalögum er honum fært að óska eftir sömu gögnum að nýju. Það hefur kærandi í þessu máli gert og borið synjun Garðabæjar frá 2. maí 2022 undir úrskurðarnefndina innan kærufrests. Nefndin telur því ekki ástæðu til að vísa kærunni frá. Í tilefni af kröfu Garðabæjar um endurupptöku fyrra máls tekur úrskurðarnefndin jafnframt fram að sveitarfélagið er það stjórnvald sem tók stjórnvaldsákvörðun á lægra stjórnsýslustigi en ekki aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af þeim sökum getur sveitarfélagið ekki gert kröfu um endurupptöku fyrra máls. Með vísan til framangreinds kemur úrskurður nefndarinnar nr. 1067/2022 ekki til frekari umfjöllunar.</p> <h3 style="text-align: justify;">2.</h3> <p style="text-align: justify;"> Synjun Garðabæjar er á því byggð að umbeðin gögn innihaldi samskipti starfsmanna sveitarfélagsins við stéttarfélög sín og varði því einkamálefni þeirra samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Upplýsingar um aðild að stéttarfélagi og samskipti við slík félög teljist viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt a-lið 3. tölul. 3. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018.<br /> <br /> Fyrir liggur að þau gögn sem deilt er um aðgang að innihalda frásögn þriggja starfsmanna Garðaskóla af samskiptum við kæranda og eiginkonu hans. Því fer um rétt kæranda til aðgangs að gögnunum samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga, um aðgang aðila að upplýsingum um hann sjálfan.<br /> <br /> Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Í 3. mgr. sömu greinar kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum. <br /> <br /> Í athugasemdum við 3. mgr. í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum segir að kjarni ákvæðisins felist í því að vega og meta andstæða hagsmuni annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Síðarnefndu hagsmunirnir séu að meginstefnu hinir sömu og liggja að baki 9. gr. upplýsingalaga.<br /> <br /> Í athugasemdum við 1. tölul. 9. gr. upplýsingalaga segir:<br /> <br /> Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum. Þegar þeim reglum sleppir má hafa í huga ýmis lagaákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd eru allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 9. gr. […] Aðrar upplýsingar sem geta talist viðkvæmar samkvæmt almennum viðmiðum í íslenskum rétti kunna einnig að falla undir ákvæðið þótt þær teljist ekki viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt persónuverndarlögum. […] <br /> <br /> Í lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga kemur fram í a-lið 3. tölul. 3. gr. laganna að upplýsingar um aðild að stéttarfélagi teljist viðkvæmar persónuupplýsingar. Fyrirmynd ákvæðisins er 1. mgr. 8. gr. tilskipunar 95/46/EB, en það ákvæði á rætur að rekja til lagahefða ýmissa aðildarríkja Evrópusambandsins, einkum ríkja þar sem stéttarfélög eiga í harðri samkeppni og tengjast beint starfi stjórnmálaflokka og einstaklingum hefur af þeim sökum verið mismunað á grundvelli þess hvaða stéttarfélagi þeir tilheyra.<br /> <br /> Úrskurðarnefndin telur að gögn sem innihalda samskipti einstaklings við stéttarfélag sitt geti í heild sinni talist varða einkamálefni hans með þeim hætti að óheimilt sé að veita aðgang að þeim á grundvelli upplýsingalaga. Á það einkum við ef ekki er hægt að veita aðgang að gögnunum að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. laganna, án þess að með því séu veittar upplýsingar um það hvaða stéttarfélagi viðkomandi einstaklingur tilheyrir. Í þessu máli hefur Garðabær hins vegar upplýst um það hvaða stéttarfélög fengu send þau gögn sem deilt er um aðgang að í málinu. Getur því það að upplýsingar um aðild að stéttarfélagi teljist viðkvæmar persónuupplýsingar ekki, eitt og sér, staðið í vegi fyrir því að kærandi fái aðgang að gögnunum. Þarf því að leggja mat á það hvort gögnin innihaldi upplýsingar sem samkvæmt almennum viðmiðum teljast svo viðkvæmar að hagsmunir viðkomandi einstaklings af því að þær fari leynt vegi þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að þeim, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, sbr. og 9. gr. sömu laga.<br /> <br /> Kennarasamband Íslands, Skólastjórafélag Íslands og Félag grunnskólakennara eru stéttarfélög sem starfa m.a. á grundvelli laga um stéttarfélög og vinnudeilur, nr. 80/1938. Síðarnefndu tvö félögin eru aðildarfélög innan Kennarasambands Íslands. Stéttarfélög eru frjáls félagasamtök launþega sem rekin eru á einkaréttarlegum grundvelli og gegna því hlutverki að vinna sameiginlega að hagsmunamálum félagsmanna sinna. Í 2. gr. laga Kennarasambands Íslands kemur fram að hlutverk félagsins sé m.a. að gæta hagsmuna og réttinda félagsmanna. Þá leggur félagið samkvæmt umfjöllun á vefsíðu þess áherslu á að stuðla að bættu vinnuumhverfi félagsmanna og efla öryggi í starfi og aðstoðar í því skyni félagsmenn við úrlausn vandamála sem tengjast vinnuumhverfinu. Nefnd um vinnuumhverfismál er starfandi á vegum félagsins og er mælt fyrir um hana í 32. gr. laga Kennarasambands Íslands. Hlutverk hennar er m.a. að skipuleggja ráðgjöf, fræðslu og upplýsingagjöf til félagsmanna um vinnuumhverfismál, sálfélagslega álagsþætti í vinnuumhverfinu og samskipti á vinnustað.<br /> <br /> Í lögum um stéttarfélög og vinnudeilur er ekki að finna ákvæði um þagnarskyldu sérstaks eðlis, sem geti átt við um þau gögn sem deilt er um aðgang að í málinu og gengið framar ákvæðum upplýsingalaga, sbr. gagnályktun frá ákvæði 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Hins vegar má almennt ætla að þeir sem leiti til stéttarfélags síns um ráðgjöf og leiðbeiningar geri það í trausti þess að um samskiptin ríki trúnaður og að gögn sem lúti að þeim verði ekki afhent öðrum. Á það ekki síst við í þessu máli, þar sem Kennarasamband Íslands leggur samkvæmt framangreindu áherslu á að aðstoða félagsmenn við að greiða úr vandamálum sem tengjast vinnuumhverfi. Samskipti í tengslum við slíka aðstoð geta af augljósum ástæðum verið þess eðlis að ástæða sé til að fara gætilega með gögn sem verða til vegna þeirra.</p> <h3 style="text-align: justify;">3.</h3> <p style="text-align: justify;"> Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þau gögn sem deilt er um aðgang að í málinu. Um er að ræða tíu blaðsíðna trúnaðarmerkt skjal sem ber heitið „Samantekt vegna samskipta starfsmanna Garðaskóla við foreldra barns í skólanum ágúst 2019 – mars 2020“. Nefndin hefur leitað afstöðu þeirra þriggja starfsmanna til afhendingar skjalsins til kæranda. Þótt ekki hafi það úrslitaáhrif á mat á því hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að skjalinu er ljóst að allir þrír starfsmennirnir leggjast gegn afhendingunni.<br /> <br /> Í skjalinu koma fram lýsingar starfsmannanna á persónulegri upplifun þeirra úr starfi sínu sem verða að teljast viðkvæmar upplýsingar um einkamálefni starfsmannanna eða eftir atvikum upplýsingar um málefni starfsmanna sem eru undanþegin upplýsingarétti kæranda, sbr. 1. tölul. 2. gr. 14. gr. upplýsingalaga. Eins og atvikum málsins er háttað er það mat úrskurðarnefndarinnar að hagsmunir starfsmannanna af því að ekki sé heimilaður aðgangur að skjalinu vegi þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að því, sbr. ákvæði 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Þá kemur aðgangur að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, ekki til álita þar sem umræddar lýsingar starfsmanna koma svo víða fram og eru svo samofnar öðru efni skjalsins að ekki verður með góðu móti skilið þar á milli. Verður því ákvörðun Garðabæjar að synja kæranda um aðgang að skjalinu staðfest.<br /> <br /> </p> <h2 style="text-align: justify;">Úrskurðarorð</h2> <p style="text-align: justify;"> Staðfest er ákvörðun sveitarfélagsins Garðabæjar, dags. 2. maí 2022, að synja A um aðgang að gögnum sem varða samskipti starfsmanna Garðaskóla við stéttarfélög.<br /> <br /> <br /> Hafsteinn Þór Hauksson, formaður <br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson <br /> Sigríður Árnadóttir<br /> <br /> </p>

1139/2023. Úrskurður frá 28. apríl 2023

Deilt var um rétt kæranda til aðgangs að samningum Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins um veitingu lögfræðiþjónustu á sex ára tímabili. Synjunin var aðallega byggð á því að umbeðin gögn teldust ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin taldi að þau tölvupóstssamskipti sem um var deilt vera tiltekin fyrirliggjandi gögn, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, óháð þeirri fyrirhöfn, vinnu og kostnaði sem af kynni að hljótast við að afmarka þau og taka saman. Þá taldi úrskurðarnefndin heilsugæsluna ekki hafa rökstutt nægilega að undantekningarregla 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga ætti við i málinu. Að mati úrskurðarnefndarinnar hafði beiðnin ekki hlotið þá málsmeðferð sem upplýsingalög gera kröfu um. Ákvörðunin var því felld úr gildi og lagt fyrir heilsugæsluna að taka beiðni kæranda til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.

<p style="text-align: justify;"> Hinn 28. apríl 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1139/2023 í máli ÚNU 22050003.</p> <h2 style="text-align: justify;">Kæra og málsatvik</h2> <p style="text-align: justify;"> Með erindi, dags. 2. maí 2022, kærði A afgreiðslu Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins á beiðni um gögn, með vísan til 3. mgr. 17. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1064/2022 hafði nefndin vísað beiðni kæranda frá því í maí 2021 aftur til heilsugæslunnar til nýrrar meðferðar og afgreiðslu. <br /> <br /> Beiðnin hljóðaði á um aðgang að öllum samningum heilsugæslunnar við ADVEL lögmenn, ARTA lögmenn og alla aðra lögmenn, lögmanns- eða lögfræðistofur um lögfræðiþjónustu í víðri merkingu, persónuverndarþjónustu, þjónustu persónuverndarfulltrúa og sambærilega þjónustu árin 2015–2021. Úrskurðarnefndin taldi að heilsugæslan hefði afmarkað beiðni kæranda með of þröngum hætti og að beiðnin hefði þannig ekki fengið þá efnislegu meðferð hjá heilsugæslunni sem nefndinni væri fært að endurskoða.<br /> <br /> Í framhaldi af úrskurði nefndarinnar sendi kærandi heilsugæslunni erindi, dags. 25. febrúar 2022, og óskaði eftir að beiðni hans yrði tekin til nýrrar meðferðar og afgreiðslu. Erindið var ítrekað níu sinnum. Hinn 8. mars 2022 tjáði heilsugæslan kæranda að beiðnin yrði afgreidd í síðasta lagi 31. mars sama ár. Hinn 8. apríl sama ár var kæranda tjáð að beiðnin yrði í síðasta lagi afgreidd 30. apríl sama ár.</p> <h2 style="text-align: justify;">Málsmeðferð</h2> <p style="text-align: justify;"> Kæran var kynnt Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins með erindi, dags. 2. maí 2022, og heilsugæslunni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að heilsugæslan léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.<br /> <br /> Umsögn heilsugæslunnar barst úrskurðarnefndinni hinn 19. maí 2022. Í henni kemur fram að í kjölfar móttöku úrskurðar nr. 1064/2022 hafi verið lagt upp með að finna alla þá tölvupósta sem hefðu farið á milli annars vegar þeirra starfsmanna heilsugæslunnar sem hefðu átt í samskiptum við lögmenn á tímabilinu 2015–2021 og hins vegar þeirra sex lögmanna sem þjónustað hefðu heilsugæsluna á tímabilinu. Þeir sem hefðu átt í mestum samskiptum við lögmenn ynnu á aðalskrifstofu heilsugæslunnar en þó væri ekki útilokað að aðrir starfsmenn hefðu líka átt í slíkum samskiptum. Þá lægi fyrir að hluti starfsmannanna væri hættur störfum. Að því búnu yrði leitað í þeim tölvupóstum sem fyndust eftir því hvort þeir innihéldu beiðni um að veita ráðgjöf eða þjónustu og staðfestingu lögmanns.<br /> <br /> Á þessum tímapunkti hafi heilsugæslan talið að hægt yrði að afmarka tölvupóstana með miðlægum hætti í tölvupóstkerfinu. Hins vegar hafi komið í ljós að miðlæg afmörkun yrði ekki möguleg heldur þyrfti hver og einn starfsmaður að fara í gegnum pósthólfið sitt til að finna samskipti við lögmenn í samræmi við beiðnina. Þá yllu tæknilegir örðugleikar því að aðgangur að tölvupósthólfi starfsmanna sem hefðu lokið störfum væri ekki fyrir hendi nema með utanaðkomandi aðkeyptri sérfræðiaðstoð.<br /> <br /> Hluti starfsmanna á aðalskrifstofu heilsugæslunnar hefði nú afmarkað alla þá tölvupósta sem gengið hefðu á milli þeirra og lögmanna á tímabilinu. Aðrir starfsmenn aðalskrifstofu og aðrir stjórnendur hjá heilsugæslunni hefðu ekki enn framkvæmt þessa vinnu. Fjöldi þeirra tölvupósta sem þegar væri búið að afmarka næmi 3.222 tölvupóstum. Á aðalskrifstofunni kynni fjöldi tölvupósta til viðbótar að nema 500–1.500. Þá sé ljóst að erfitt sé að leggja mat á hverjir þessara tölvupósta innihaldi samskipti sem leggja megi að jöfnu við samning; fjölbreytilegt orðalag sé notað auk þess sem samskipti starfsmanns og lögmanns í kjölfar munnlegra samskipta tilgreini ekki beiðni um verk eða samþykkt lögmanns heldur lúti aðeins að upplýsingum tengdu viðkomandi máli, sem falli þannig utan beiðni kæranda.<br /> <br /> Heilsugæslan telur að kærunni skuli vísað frá þar sem tölvupóstar starfsmanna til lögmanna sem innihaldi beiðni um þjónustu/ráðgjöf og staðfestingar lögmanna á að þjónusta/ráðgjöf verði veitt geti ekki talist vera fyrirliggjandi gögn í skilningi upplýsingalaga. Í því samhengi er vísað til 15. gr. upplýsingalaga og þeirra krafna til tilgreiningar á gögnum eða efni máls sem þar komi fram. Úrskurðarnefndin hafi slegið því föstu, t.d. í úrskurðum nr. 1073/2022 (Hlutabótaleið) og nr. 918/2020 (Ljósmæður á vakt) að ákvæði 15. gr. hafi ekki aðeins þýðingu við afmörkun á gagnabeiðni heldur einnig þegar afstaða sé tekin til þess hvort gögn séu fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga eða ekki. Heilsugæslan telji að gögn séu ekki fyrirliggjandi ef það útheimti verulega fyrirhöfn, vinnu starfsmanna og kostnað stjórnvalds að afmarka beiðni við gögn, þó svo að beiðandi hafi afmarkað beiðnina með nægilega skýrum hætti samkvæmt 15. gr. upplýsingalaga.<br /> <br /> Þrátt fyrir þessa ályktun telji heilsugæslan engu að síður að stjórnvöld eigi ekki að geta takmarkað upplýsingarétt með því að hafna gagnabeiðnum á þeim grundvelli að afhending sé of viðurhlutamikil vegna þess að stjórnvöld hafi vanrækt skráningarskyldu sína á grundvelli laga um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014. Málið horfi hins vegar öðruvísi við þegar óskað er eftir gögnum sem stjórnvöldum er ekki skylt að skrá í málaskrá sem málsgögn á grundvelli laga um opinber skjalasöfn. <br /> <br /> Ljóst sé af 2. mgr. 23. gr. laga um opinber skjalasöfn að skylda stofnunar til að skrá mál og gögn þeirra mála afmarkist við þau mál sem komi til meðferðar og afgreiðslu hjá stofnuninni, og gögn þeirra mála. Skráningarskyldan afmarkist því við mál sem lúti að hlutverki stofnunar sem stjórnvaldi og af efnislegri starfsemi stofnunar sem í þessu tilviki sé heilbrigðisstofnun. Af framangreindu leiðir að heilsugæslunni beri ekki skylda til að skrásetja innkaup á lögfræðiþjónustu sem mál í málaskrá stofnunar eða gögn tengd slíkum innkaupum. Þá hafi 2. mgr. 27. gr. upplýsingalaga jafnframt enga þýðingu í tengslum við innkaup á þjónustu lögfræðinga og lögmanna.<br /> <br /> Þá verði að mati heilsugæslunnar að líta til þess að tölvupóstarnir sem beiðni kæranda lýtur að tilgreini efnislega afar takmarkaðan hluta þess samnings sem þannig kemst á. Almennt sé aðeins um að ræða að óskað sé skoðunar á tilteknu máli og í kjölfarið staðfesti lögmaður að málið verði skoðað. Póstarnir innihaldi ekki upplýsingar um inntak þess samnings sem þannig kemst á. Heilsugæslan veltir því upp hvort ekki þurfi að gera ákveðnar lágmarkskröfur um efnislegt innihald gagns svo að það geti talist fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga.<br /> <br /> Verði kæru ekki vísað frá nefndinni á framangreindum grundvelli sé það mat heilsugæslunnar að henni sé heimilt að hafna beiðninni með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, þar sem afgreiðsla hennar muni taka mikinn tíma og útheimta mikla vinnu. Nú þegar hafi verið lögð mikil vinna í afgreiðslu beiðninnar. Áætlun vinnustundafjölda sem eftir er sé háð vandkvæðum þar sem heildarfjöldi tölvupósta sé ókunnur, efnisleg afmörkun pósta sem beiðnin lýtur að sé erfið, og líklegt sé að mikill hluti efnisins teljist undanskilinn aðgangi almennings samkvæmt 6.–10. gr. upplýsingalaga.<br /> <br /> Umsögn heilsugæslunnar fylgdu ekki þeir tölvupóstar sem stofnunin kvaðst í umsögninni þegar hafa afmarkað beiðni kæranda við. Hins vegar var nefndinni boðið að koma á starfsstöð heilsugæslunnar til að fara yfir tölvupóstana.<br /> <br /> Umsögn Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 19. maí 2022, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 20. júní 2022, ítrekar kærandi að starfsmenn ARTA lögmanna uppfylli ekki skilyrði um sérstakt hæfi, sbr. II. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Lögmenn stofunnar hafi sérstakra, verulegra og lögvarinna hagsmuna að gæta, þar sem þeir séu samningsaðili heilsugæslunnar og þannig andlag gagnabeiðni kæranda að hluta. Stofan hafi því stöðu aðila máls. Kærandi vísar til 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Þeir samningar sem óskað hefur verið aðgangs að varði þjónustu sem líklega hefði með réttu átt að bjóða út eða leita verðtilboða hjá öðrum aðilum, en það hafi ekki verið gert. Hagsmunir ARTA lögmanna af því að samningarnir verði ekki opinberaðir séu verulegir.<br /> <br /> Kærandi telur að ekki eigi að vísa málinu frá. Gagnabeiðni kæranda sé skýr og það fyrirkomulag milli heilsugæslunnar og ADVEL og ARTA lögmanna að notast við munnlega samninga og tölvupóstssamskipti eigi ekki að leiða til skerðingar á upplýsingarétti almennings. Afmörkun beiðninnar við gögn í vörslum heilsugæslunnar sé ekki veruleg og hún sé eðlislík þeirri vinnu sem upplýsingalög krefjist almennt af stjórnvöldum við afgreiðslu gagnabeiðna. Þá varði gögnin ráðstöfun hins opinbera á almannafé og því sé réttlætanlegt að leggja meiri skyldur á heilsugæsluna að afmarka beiðni kæranda við þau gögn sem óskað hafi verið eftir.<br /> <br /> Kærandi mótmælir því sjónarmiði heilsugæslunnar að skerða megi rétt til upplýsinga um ráðstöfun opinberra fjármuna á þeim grundvelli að samningar sem gerðir séu við einkaaðila séu svo rýrir að þeir skýri ekki þá þjónustu sem óskað er eftir eða hvaða endurgjald beri að greiða fyrir þjónustuna. Yrði slík túlkun lögð til grundvallar gætu stjórnvöld komið sér undan upplýsingaskyldu með því að gera innihaldsrýra samninga.<br /> <br /> Loks telur kærandi að 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga eigi ekki við. Heilsugæslan tiltaki í umsögn sinni að aðeins sex lögmenn hafi þjónustað heilsugæsluna á þessu sex ára tímabili. Því ætti ekki að vera erfitt að afmarka beiðnina við samskipti við þessa lögmenn. Sú vinna sem heilsugæslan hafi þegar innt af hendi við afgreiðslu beiðni kæranda nái ekki því umfangi að 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. geti átt við. Stofnunin sé stór og því ólíklegt að afgreiðsla beiðninnar leiði til skerðingar á möguleikum hennar til að sinna öðrum hlutverkum sínum.<br /> <br /> Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess. </p> <h2 style="text-align: justify;">Niðurstaða</h2> <h3 style="text-align: justify;">1.</h3> <p style="text-align: justify;"> Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að samningum Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins um veitingu lögfræðiþjónustu á sex ára tímabili. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál kvað upp úrskurð nr. 1064/2022 hinn 24. febrúar 2022. Þar var niðurstaða nefndarinnar sú að heilsugæslan hefði afmarkað upphaflega beiðni kæranda með of þröngum hætti. Af gögnum málsins mætti ætla að fyrir lægju tölvupóstssamskipti á milli heilsugæslunnar og lögmannsstofa sem teldust vera samningar um veitingu lögfræðiþjónustu, þótt ekki væri um formlega og undirritaða samninga að ræða. Var beiðni kæranda því vísað til nýrrar meðferðar og afgreiðslu hjá Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins. Stofnunin afgreiddi ekki beiðni kæranda og hefur málinu því verið vísað til úrskurðarnefndarinnar að nýju.<br /> <br /> Aðgangur kæranda að gögnunum byggist á 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, um upplýsingarétt almennings. Synjun heilsugæslunnar er á því byggð að þau gögn sem beiðni kæranda lýtur að geti ekki talist fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Fallist nefndin ekki á það telji heilsugæslan að synja verði afgreiðslu beiðninnar þar sem hún krefjist svo mikillar vinnu og tíma að ekki sé unnt að verða við henni, sbr. 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. sömu laga.</p> <h3 style="text-align: justify;">2.</h3> <p style="text-align: justify;"> Kærandi hefur í máli þessu, líkt og í máli því sem lyktaði með úrskurði nefndarinnar nr. 1064/2022, gert athugasemd við að ARTA lögmenn komi fram fyrir Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins gagnvart úrskurðarnefndinni, þar sem starfsmenn lögmannsstofunnar uppfylli ekki skilyrði stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi vegna tengsla við umbeðin gögn í málinu. <br /> <br /> Stjórnsýslulög gilda þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ákvæði laganna um sérstakt hæfi gilda auk þess um gerð samninga einkaréttar eðlis, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Vanhæfisástæður þær sem fjallað er um í 3. gr. laganna koma til skoðunar við athugun á því hvort starfsmaður eða nefndarmaður stjórnvalds eða stjórnsýslunefndar sé vanhæfur til meðferðar máls sem til greina kemur að ljúka með stjórnvaldsákvörðun. <br /> <br /> Kærandi á einn aðild að máli hjá úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Sá sem kæra beinist að telst ekki eiga aðild að málinu, þótt honum sé gefinn kostur á að tjá sig um kæruna. Hið sama á við þriðja aðila sem gögn kunna að varða. Ákvæði II. kafla stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi taka í málinu til starfsmanna og nefndarmanna úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Ákvæði kaflans eiga hvorki við um starfsmenn Heilsugæslunnar á höfuðborgarsvæðinu né starfsmenn ARTA lögmanna, enda er þeim í málinu ekki falið að taka stjórnvaldsákvörðun eða gera samninga einkaréttar eðlis. Því telur úrskurðarnefndin ekki ástæðu til að gera athugasemd við að Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins hafi falið ARTA lögmönnum að koma fram fyrir hönd stofnunarinnar við meðferð málsins hjá nefndinni.</p> <h3 style="text-align: justify;">3.</h3> <p style="text-align: justify;"> Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins telur að vísa skuli kærunni frá því gögnin sem kæran lúti að teljist ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Því til stuðnings vísar stofnunin til 1. mgr. 15. gr. laganna um skýrleikakröfur sem gerðar eru til gagnabeiðni. Heilsugæslan telur ákvæðið hafa þýðingu þegar tekin sé afstaða til þess hvort gögn séu fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga, sbr. úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 1073/2022 og nr. 918/2020. Þannig teljist gögn ekki fyrirliggjandi ef það útheimti verulega fyrirhöfn, vinnu og kostnað að afmarka þau, þótt beiðni teljist nægilega skýrt afmörkuð samkvæmt 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.<br /> <br /> Í 1. og 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga segir að sé þess óskað sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Hið sama gildi þegar óskað sé aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum er „fyrirliggjandi gagn“ útskýrt þannig að réttur til aðgangs að gögnum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma, hjá þeim sem fær beiðni til afgreiðslu. Þá er tekið fram að það leiði af þeirri útvíkkun á rétti samkvæmt 5. gr. sem felist í aðgangi að tilteknum fyrirliggjandi gögnum án tengsla við tiltekið mál að almenningur geti átt rétt á aðgangi að slíkum gögnum jafnvel þótt þau hafi ekki verið felld undir tiltekið mál í málaskrá stjórnvalds. Þó megi almennt ætla að gögn þurfi að tengjast starfsemi þess aðila sem heyrir undir gildissvið upplýsingalaga svo að upplýsingaréttur nái til þeirra. <br /> <br /> Í 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga er fjallað um þær skýrleikakröfur sem gerðar eru til gagnabeiðni. Nánar tiltekið skal tilgreina gögn eða efni málsins sem gögnin tilheyra með nægilega skýrum hætti svo unnt sé að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál án verulegrar fyrirhafnar. Það hvort kröfum samkvæmt ákvæðinu sé fullnægt er háð heildstæðu mati og fer m.a. eftir orðalagi gagnabeiðninnar og skipulagi skjalakerfa hjá þeim aðila sem beiðni er beint að. Ekki er hægt að vísa frá beiðni samkvæmt 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga með vísan til þess að kröfur samkvæmt 1. mgr. sömu greinar séu ekki uppfylltar af því miðlæg afmörkun beiðni sé ekki möguleg, svo sem í gegnum málaskrá, einkum ef aðili sem beiðni er beint að er meðvitaður um gögn í vörslum sínum sem ekki hafa verið skráð.<br /> <br /> Úrskurðarnefndin telur að gagnabeiðni kæranda sé skýr og uppfylli þær kröfur sem leiða má af 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Raunar er ekki deilt um það í málinu heldur telur heilsugæslan að túlkun úrskurðarnefndarinnar á 1. mgr. 15. gr. leiði til þess að þau gögn sem kærandi hafi óskað eftir teljist ekki fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga. Í úrskurðum nr. 1073/2022 og nr. 918/2020 var uppi sú staða að óskað hafði verið eftir upplýsingum sem lágu fyrir í gagnagrunnum viðkomandi aðila og höfðu ekki verið teknar saman eða þær verið formgerðar. Úrskurðarnefndin rakti að ákvæði 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga hefði að mati nefndarinnar einum þræði verið ætlað að koma í veg fyrir að möguleikar til aðgangs að upplýsingum skertust með aukinni notkun gagnagrunna og umsýslukerfa. Því teldust upplýsingar sem þar væru vistaðar til fyrirliggjandi gagna ef unnt væri að kalla þær fram með einföldum hætti. Úrskurðarnefndin telur að ekki sé uppi sambærileg staða í þessu máli, enda er ekki hægt að líta á þau tölvupóstssamskipti sem deilt er um aðgang að í málinu sem upplýsingar sem liggja fyrir í gagnagrunni sem ekki hafa verið teknar saman eða þær verið formgerðar. <br /> <br /> Samkvæmt framangreindu telur úrskurðarnefndin að þau tölvupóstssamskipti sem deilt er um aðgang að í málinu séu tiltekin fyrirliggjandi gögn, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, óháð þeirri fyrirhöfn, vinnu og kostnaði sem af kann að hljótast við að afmarka þau og taka saman. Þá er ljóst, sbr. til hliðsjónar athugasemdir við 5. gr. í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum, að réttur almennings til aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum gildir fullum fetum óháð því hvort gögnin hafi verið skráð á kerfisbundinn hátt hjá viðkomandi aðila í samræmi við lög og reglur þar um, sbr. til hliðsjónar úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. 773/2019. Framangreind niðurstaða hefur þó ekki þá þýðingu að lagðar séu takmarkalausar skyldur á aðila sem beiðni er beint að til að afgreiða beiðnina, enda er í 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga mælt fyrir um heimild til að hafna afgreiðslu beiðni vegna umfangs hennar, sbr. umfjöllun í kafla 4. <br /> <br /> Heilsugæslan veltir því upp hvort gagn sem inniheldur aðeins beiðni um lögfræðiþjónustu eða staðfestingu á að þjónusta hafi verið veitt, án frekari efnislegrar tilgreiningar á þeim samningi sem þannig kemst á, geti talist vera fyrirliggjandi gagn í skilningi upplýsingalaga. Upplýsingalög innihalda ekki kröfur um lágmarksinnihald gagns til að það teljist fyrirliggjandi í skilningi laganna. Talið er nægilegt að gagn sé í vörslum viðkomandi aðila og að almennt megi ætla að gagnið tengist starfsemi aðilans, til að það teljist fyrirliggjandi gagn sem upplýsingaréttur almennings nái til. Úrskurðarnefndin fellst því ekki á það sjónarmið heilsugæslunnar að þau gögn sem deilt er um aðgang að í málinu þurfi að innihalda efnislega tilgreiningu á þeim samningi sem kemst á hverju sinni til að þau teljist fyrirliggjandi.</p> <h3 style="text-align: justify;">4.</h3> <p style="text-align: justify;"> Heilsugæslan kveður umfang beiðni kæranda vera slíkt að 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga eigi við og að afgreiðslu hennar skuli hafnað af þeim sökum. Í ákvæðinu kemur fram að beiðni megi í undantekningartilfellum hafna ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum kemur fram að það geti aðeins átt við í ítrustu undantekningartilvikum. Beiting heimildarinnar krefjist þess að umfang upplýsingabeiðni sé slíkt að vinna stjórnvalds við afgreiðslu hennar mundi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum. <br /> <br /> Úrskurðarnefndin hefur lagt á það áherslu í úrskurðarframkvæmd sinni að fara verði fram raunverulegt mat á þeirri vinnu sem nauðsynleg sé til að afgreiða beiðni og gera verði strangar kröfur til þess að aðili sem heyrir undir gildissvið upplýsingalaga rökstyðji vandlega hvaða ástæður liggi til þess að ákvæðinu verði beitt. Rökstuðningur þess sem kæra beinist að þarf bæði að innihalda mat á umfangi beiðninnar og rök fyrir því hvernig afgreiðsla beiðninnar sé til þess fallin að leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum aðilans til að sinna öðrum hlutverkum sínum. <br /> <br /> Við mat á umfangi beiðni hefur það grundvallarþýðingu að fyrir liggi fullnægjandi upplýsingar annars vegar um fjölda þeirra mála eða gagna sem beiðni lýtur að og hins vegar um þá vinnu sem afgreiðsla beiðninnar krefst með hliðsjón af eðli eða efnisinnihaldi málanna eða gagnanna. Þá skiptir miklu að lagt sé mat á þann heildartíma sem vænta má að það taki að afgreiða beiðnina. Þeir þættir afgreiðslunnar sem telja má að tilheyri því mati eru m.a. afmörkun beiðni við mál eða gögn í vörslum viðkomandi aðila, skoðun á þeim málum eða gögnum sem afmörkunin skilar með hliðsjón af því bæði hvort þau falli í reynd undir beiðni og hvort takmörkunarákvæði 6.–10. gr. upplýsingalaga eigi við, og útstrikun upplýsinga úr þeim gögnum sem til greina kemur að afhenda, sbr. 3. mgr. 5. gr. laganna.<br /> <br /> Heilsugæslan telur réttlætanlegt að hafna afgreiðslu beiðni kæranda á grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. meðal annars með vísan til þess að óskylt sé að skrá þau gögn sem óskað hefur verið eftir á grundvelli 2. mgr. 23. gr. laga um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014. Úrskurðarnefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að þau tölvupóstssamskipti sem óskað er eftir séu tiltekin fyrirliggjandi gögn samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Þá er ljóst að réttur almennings til aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum gildir fullum fetum óháð því hvort gögnin hafi verið skráð á kerfisbundinn hátt hjá viðkomandi aðila í samræmi við lög og reglur þar um. <br /> <br /> Hins vegar getur það haft þýðingu fyrir beitingu ákvæðis 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga hvort afhendingarskyldur aðili samkvæmt lögum um opinber skjalasöfn hefur uppfyllt með fullnægjandi hætti þær skyldur um skjalavörslu sem mælt er fyrir um í lögunum þannig að málsgögn séu aðgengileg. Úrskurðarnefndin telur það ekki samræmast markmiðum upplýsingalaga að láta þann sem fer fram á upplýsingar og setur beiðni sína fram í samræmi við þær kröfur sem leiða af 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga bera hallann af því ef slíkri skráningu er ábótavant, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. 1025/2021. Því verður að líta fram hjá þeim tíma sem það tekur að taka saman gögn, sem eru óskráð en ættu að hafa verið skráð samkvæmt lögum um opinber skjalasöfn og reglum settum samkvæmt þeim, við mat á heildartíma við afgreiðslu beiðni. Hins vegar fellur það almennt utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að hafa eftirlit með því hvort aðilar sem heyra undir gildissvið upplýsingalaga sinna skyldum sínum um skráningu og vistun gagna með fullnægjandi hætti. Kemur það í hlut annarra aðila og vísast í því sambandi einkum til Þjóðskjalasafns Íslands, umboðsmanns Alþingis og dómstóla.<br /> <br /> Í umsögn Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins kemur fram að búið sé að afmarka 3.222 tölvupósta sem geti fallið undir beiðni kæranda. Fjöldi þeirra tölvupósta sem eftir eigi að afmarka nemi um 500–1500. Þá þurfi að yfirfara tölvupóstana handvirkt sem afmörkunin skilar til að meta hvort þeir innihaldi samskipti sem líta megi svo á að teljist til samninga, og í framhaldinu meta það í hvaða mæli ákvæði 6.–10. gr. upplýsingalaga eigi við um gögnin. Meðferð beiðninnar hingað til hafi útheimt fjögurra daga vinnu eins starfsmanns upplýsingatæknideildar, auk tíma og vinnuframlags þeirra starfsmanna sem til þessa hafi afmarkað tölvupósta í eigin tölvupósthólfum.<br /> <br /> Að öðru leyti er ekki gerð nánari grein fyrir þeirri vinnu sem stofnunin sér fram á að beiðni kæranda sem hér er til umfjöllunar komi til með að útheimta. Þá er í engu rökstutt með hvaða hætti afgreiðsla beiðninnar komi til með að valda umtalsverðri skerðingu á starfsemi heilsugæslunnar. <br /> <br /> Úrskurðarnefndin fellst á að það kunni að útheimta þó nokkra vinnu af hálfu heilsugæslunnar að ljúka vinnu við að afmarka fyrirliggjandi tölvupósta í vörslum stofnunarinnar, leggja mat á það hvaða póstar falli í reynd undir beiðnina og hvort til greina komi að afhenda þá kæranda. Nefndin telur hins vegar að þótt ekki sé unnt að útiloka að hafna megi afgreiðslu beiðni kæranda á grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga kunni önnur sjónarmið að mæla gegn slíkri niðurstöðu, t.d. ef gögnin sem um er deilt varða ráðstöfun opinberra fjármuna að töluverðu umfangi. Hefur almenningur almennt ríka hagsmuni af því að geta kynnt sér slík gögn. Þá liggur fyrir að stofnunin hefur nú þegar afmarkað beiðni kæranda við um tvo þriðju hluta þeirra tölvupósta sem áætlað er að heyri undir beiðnina. Nefndin telur að afmörkun beiðni við þá tölvupósta sem eftir standa eigi ekki að vera mjög viðurhlutamikil í ljósi þess að aðeins sex lögmenn virðast hafa þjónustað stofnunina á því tímabili sem um er deilt.<br /> <br /> Allt að einu er ljóst að heilsugæslan hefur ekki rökstutt nægilega vel að umfang vinnu við afgreiðslu beiðninnar sé slíkt að ákvæði 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga eigi við. Þannig þarf heilsugæslan að leggja mat á þann heildartíma sem afgreiðsla beiðninnar krefðist og rökstyðja hvernig afgreiðslan myndi leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stofnunarinnar til að sinna öðrum hlutverkum sínum. Úrskurðarnefndin ítrekar að ákvæði 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. verður aðeins beitt í ítrustu undantekningartilvikum og almennt þarf mikið til að koma svo nefndin fallist á beitingu þess.</p> <h3 style="text-align: justify;">5.</h3> <p style="text-align: justify;"> Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sbr. 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga.<br /> <br /> Það er mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að afgreiðsla Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins á beiðni kæranda hafi ekki samrýmst ákvæðum upplýsingalaga og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt framangreindu er það mat nefndarinnar að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins að taka málið til nýrrar meðferðar og afgreiðslu. Sú málsmeðferð feli í sér að heilsugæslan leggi að nýju mat á beiðni kæranda með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem fjallað er um í úrskurði þessum, ljúki eftir atvikum vinnu við að afmarka beiðnina við tölvupóstssamskipti í vörslum stofnunarinnar, og taki svo að því loknu afstöðu til þess hvort heilsugæslan telji enn að hafna þurfi afgreiðslu beiðni kæranda samkvæmt 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.</p> <h2 style="text-align: justify;">Úrskurðarorð</h2> <p style="text-align: justify;"> Beiðni A, dags. 25. febrúar 2022, er vísað til Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.<br /> <br /> <br /> Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson <br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1138/2023. Úrskurður frá 5. apríl 2023

Deilt var um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum úr viðtölum sem tengiliður vistheimila hefði aflað í starfi sínu fyrir dómsmálaráðuneytið. Ráðuneytið synjaði fyrirspurnum kæranda með vísan til þess að ráðuneytinu væri ófært að svara þeim án þess að veittar væru upplýsingar um einkamálefni sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari og falli undir 9. gr. upplýsingalaga, en veitti þó upplýsingar um fjórðu spurningu kæranda að því er varðaði vistheimilið Breiðavík. Úrskurðarnefndin féllst ekki á að hægt væri að útloka fyrir fram að lögmætt væri að afhenda einhver þeirra gagna, eða hluta þeirra, sem innihéldu þær upplýsingar sem falla kynnu undir beiðni kæranda. Af þeim sökum væri ráðuneytinu nauðsynlegt að skoða gögnin í heild sinni með hliðsjón af öllum fjórum töluliðum beiðni kæranda áður en efnisleg ákvörðun væri tekin í málinu. Var beiðni kæranda því vísað til ráðuneytisins til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.

<p style="text-align: justify;">Hinn 5. apríl 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1138/2023 í máli ÚNU 22090003.</p> <h2 style="text-align: justify;">Kæra, málsatvik og málsmeðferð</h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 31. ágúst 2022, kærði A synjun dómsmálaráðuneytis á beiðni hans um gögn. Með erindi, dags. 29. júní 2022, óskaði kærandi eftir gögnum sem B, tengiliður vistheimila, hefði aflað í starfi sínu. Kærandi ynni að rannsókn og umfjöllun um C, sem var kennari við Laugarnesskóla í Reykjavík á árum áður. Í viðtali við B í mars 2014 hefði hún greint frá því að fleiri en tíu fyrrverandi nemendur í skólanum, sem jafnframt hefðu verið vistaðir á vistheimilum ríkisins, hefðu lýst því að C hefði brotið á þeim.<br /> <br /> Kærandi óskaði af þessu tilefni eftir upplýsingum um hvaða ár C hefði brotið á þessum nemendum, hvar hann hefði framið brotin og hvað hann hefði gert þeim. Þá óskaði kærandi eftir upplýsingum um hvort í gögnunum væri sagt frá því að C hefði átt þátt í að senda drengi á vistheimilið Breiðavík. Í bók […], kæmi fram að C hefði ítrekað hótað nemendum vist á Breiðavík. Kærandi hefði náð sambandi við tvo menn sem hefðu lent í kynferðisbrotum C. Þeir tengdust ekki Breiðavík á nokkurn hátt. Kærandi óttaðist að þeir væru mun fleiri.<br /> <br /> Með svari ráðuneytisins, dags. 14. júlí 2022, var kæranda gefinn kostur á að afmarka beiðni sína nánar með vísan til 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Kærandi brást við erindinu daginn eftir. Í erindi hans kom fram að hann óskaði upplýsinga úr viðtölum sem tengiliður vistheimila hefði aflað í starfi sínu fyrir ráðuneytið. Kærandi væri ekki að óska eftir persónuupplýsingum um aðra en C. Þá óskaði hann ekki eftir sjálfum gögnunum, heldur aðeins upplýsingum úr þeim. Ætla mætti að kynferðisbrot C hefðu staðið yfir á árabilinu 1943–1976. Nánar tiltekið óskaði kærandi eftir upplýsingum um:<br /> <br /> 1. Hversu margir viðmælenda tengiliðs vistheimila hefðu sagt að C hefði brotið kynferðislega á þeim í Laugarnesskóla í Reykjavík.<br /> 2. Hvenær brotin hefðu átt sér stað. <br /> 3. Hvers eðlis þau hefðu verið og hve lengi brotin hefðu staðið yfir.<br /> 4. Hvort fram kæmi í viðtölunum að C hefði átt þátt í því að viðkomandi hefði verið sendur á vistheimili.<br /> <br /> Ráðuneytið svaraði beiðni kæranda hinn 26. ágúst 2022. Í svarinu kom fram að ráðuneytið teldi kæranda hafa afmarkað beiðni sína með fullnægjandi hætti. Í málaskrá ráðuneytisins væru 1.200 mál sem heyrðu undir beiðnina. Þar sem gögnin væru ekki á véllæsilegu formi hefði þurft að yfirfara öll gögnin handvirkt. Að lokinni yfirferð á gögnunum væri það mat ráðuneytisins að því væri ekki heimilt að svara spurningum 1–3 án þess að með því væru veittar upplýsingar sem féllu undir 9. gr. upplýsingalaga. Hins vegar teldi ráðuneytið sér heimilt að svara fjórðu spurningunni, en umbeðnar upplýsingar kæmu ekki fram í gögnum um vistheimilið Breiðavík.<br /> <br /> Í kæru kemur fram að svar ráðuneytisins við fjórðu spurningu kæranda stangist á við frásögn eins viðmælanda kæranda, sem hafi haldið því fram að C hafi átt þátt í því að bekkjarfélagi hans var sendur á Breiðavík um miðjan sjöunda áratuginn.<br /> <br /> Kæran var kynnt dómsmálaráðuneyti með erindi, dags. 5. september 2022, og ráðuneytinu veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Umsögn ráðuneytisins barst úrskurðarnefndinni hinn 29. september 2022. Í umsögninni var vísað til ákvörðunar ráðuneytisins að synja beiðni kæranda um forsendur ákvörðunarinnar. Þá kom fram að ástæða þess að ráðuneytið hefði afmarkað fjórðu spurningu kæranda við vistheimilið Breiðavík væri sú að af erindi kæranda, dags. 29. júní 2022, hefði mátt ráða að spurningin vísaði til þess heimilis.<br /> <br /> Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 30. september 2022, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Þær bárust 2. og 4. október 2022.<br /> <br /> Formaður úrskurðarnefndarinnar, auk ritara nefndarinnar, funduðu með fulltrúa dómsmálaráðuneytis hinn 2. mars 2023 í húsakynnum ráðuneytisins. Á fundinum voru sjónarmið ráðuneytisins rædd auk þess sem skoðuð voru þau gögn sem tengiliður vistheimila hafði aflað í sínum störfum. Af hálfu ráðuneytisins kom fram að við afgreiðslu beiðni kæranda hefðu gögn sem vörðuðu vistheimilið Breiðavík verið yfirfarin í því skyni að kanna hvort þau innihéldu þær upplýsingar sem kærandi óskaði eftir. Þá hefðu gögn varðandi önnur vistheimili verið lauslega yfirfarin.<br /> <br /> </p> <h2 style="text-align: justify;">Niðurstaða</h2> <h3 style="text-align: justify;">1.</h3> <p style="text-align: justify;"> Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um það hve margir viðmælenda tengiliðs vistheimila hafi sagt að C hefði brotið kynferðislega á þeim í Laugarnesskóla í Reykjavík, hvenær brotin hafi átt sér stað, hvers eðlis þau hafi verið og hve lengi þau hafi staðið yfir. Í beiðni kæranda var jafnframt óskað upplýsinga um hvort fram kæmi í viðtölunum að C hefði átt þátt í því að viðkomandi hefði verið sendur á vistheimili. Kærandi kveðst ekki óska eftir sjálfum gögnunum heldur aðeins upplýsingum úr þeim. Dómsmálaráðuneyti synjaði þessum fyrirspurnum kæranda með vísan til þess að ráðuneytinu væri ófært að svara þeim án þess að veittar væru upplýsingar um einkamálefni sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari og falli undir 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Ráðuneytið veitti þó upplýsingar varðandi fjórðu spurningu kæranda að því er varðaði vistheimilið Breiðavík.<br /> <br /> Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum nær aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi því sem varð að gildandi upp-lýsingalögum er tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggi á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang sé sett fram og í þeirri mynd sem þau séu á þeim tíma. Þeim aðilum sem falla undir upplýsingalög er ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna. <br /> <br /> Í úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur verið lagt til grundvallar að kærða sé óskylt að verða við beiðni þegar hún krefst þess að keyrðar séu saman upplýsingar úr fleiri en einni skrá til að afgreiða beiðni, upplýsingar séu teknar saman handvirkt úr fleiri en einu gagni til að útbúa nýtt gagn, eða að útbúa þurfi greiningu eða ráðast í útreikninga til að afgreiða beiðni, sbr. til hliðsjónar úrskurði nr. 1051/2021, 957/2020 og 944/2020.<br /> <br /> Ljóst er að þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir liggja ekki fyrir í samanteknu formi. Því telur nefndin með hliðsjón af framangreindu að ráðuneytinu sé óskylt samkvæmt upplýsingalögum að taka upplýsingarnar saman úr þeim gögnum sem kunna að innihalda þær. Málinu lýkur hins vegar ekki þá og þegar hjá úrskurðarnefndinni heldur hefur nefndin þegar svo stendur á tekið afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að þeim gögnum sem þó liggja fyrir í vörslum kærða og hafa að geyma þær upplýsingar sem deilt er um aðgang að hverju sinni. <br /> <br /> </p> <h3 style="text-align: justify;"> 2.</h3> <p style="text-align: justify;"> Í ákvörðun ráðuneytisins að synja beiðni kæranda, dags. 23. ágúst 2022, var spurningu hans um það hvort fram kæmi í gögnum tengiliðs vistheimila að C hefði haft aðkomu að því að einstaklingar voru sendir á vistheimili svarað á þann veg að í gögnum um vistheimilið Breiðavík fyndust ekki upplýsingar þess efnis. Í umsögn ráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar kom fram að spurningin hefði verið afmörkuð við Breiðavík þar sem af erindi kæranda frá 29. júní 2022 hefði mátt ráða að beiðnin lyti að því vistheimili. <br /> <br /> Ráðuneytið taldi sér hins vegar ekki fært að svara því hvort gögn, sem innihéldu upplýsingar um meint kynferðisbrot C, væru yfir höfuð til þar sem slík staðfesting kynni að valda því að veittar yrðu upplýsingar um einkamálefni sem sanngjarnt væri og eðlilegt að leynt færu sem féllu undir 9. gr. upplýsingalaga. Við málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar var upplýst af hálfu ráðuneytisins að gögn sem vörðuðu vistheimilið Breiðavík hefðu verið yfirfarin í því skyni að kanna hvort þau innihéldu þessar upplýsingar, en gögn annarra vistheimila aðeins lauslega yfirfarin.<br /> <br /> Þegar aðili sem heyrir undir gildissvið upplýsingalaga afgreiðir beiðni um aðgang að gögnum skiptir máli að honum sé ljóst hvaða gögnum beiðandi óskar eftir. Við það mat þarf að hafa hliðsjón af orðalagi gagnabeiðninnar sem og öðrum atriðum, t.d. samskiptum við beiðanda í aðdraganda beiðninnar sem geti varpað ljósi á inntak hennar. Ef sá sem beiðninni er beint til er í vafa um hvernig beri að túlka beiðnina getur verið tilefni til að hefja samtal við beiðandann í því skyni að eyða vafanum, sbr. til hliðsjónar 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Á það sérstaklega við ef sá sem beiðni er beint að hallast að því að beiðnin skuli túlkuð með þrengjandi hætti. Sé ekki haft samráð við beiðanda er mikilvægt að því sé, eins og kostur er, nákvæmlega lýst í ákvörðun um afgreiðslu beiðninnar hvernig hún var afmörkuð.<br /> <br /> Í samskiptum kæranda við ráðuneytið í júní 2022 lýsti hann því að hann ynni að gerð heimildarþátta um C og meint brot hans á nemendum í Laugarnesskóla um árabil. Í erindi hans, dags. 29. júní 2022, setti kærandi fram gagnabeiðni sem ráðuneytið bauð honum svo í framhaldinu að afmarka nánar með vísan til 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Það gerði kærandi með erindi til ráðuneytisins, dags. 15. júlí 2022. Þar kom fram að kærandi bæði um aðgang að upplýsingum úr því máli sem innihéldi viðtöl B, tengiliðs vistheimila, sem hún hefði aflað fyrir ráðuneytið í starfi sínu. <br /> <br /> Þótt í erindi kæranda frá því í lok júní 2022 hafi vistheimilið Breiðavík verið nefnt sérstaklega er ljóst að í erindi kæranda frá 15. júlí 2022 er það ekki gert heldur vísað til vistheimila almennt. Þá er ljóst að rannsókn kæranda snýr ekki að starfsemi vistheimila heldur meintum brotum C gegn nemendum í Laugarnesskóla í Reykjavík. Könnun vistheimilanefndar náði til níu heimila, stofnana og sérskóla, að vistheimilinu Breiðavík meðtöldu. Þrátt fyrir að gefið sé til kynna í gögnum málsins að ráðuneytið hafi yfirfarið gögn tengiliðs vistheimila varðandi öll vistheimilin í tilefni af beiðni kæranda telur úrskurðarnefndin, í ljósi þess sem fram hefur komið um að gögn annarra vistheimila en Breiðavíkur hafi aðeins verið yfirfarin lauslega, að fyrir hendi sé raunverulegur vafi um að yfirferð ráðuneytisins á gögnunum, í því skyni að meta hvort í þeim megi finna þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir, hafi verið fullnægjandi að þessu leyti.<br /> <br /> </p> <h3 style="text-align: justify;"> 3.</h3> <p style="text-align: justify;"> Í 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga segir að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum segir meðal annars:<br /> <br /> Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörð-un tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna. <br /> <br /> Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum. Þegar þeim reglum sleppir má hafa í huga ýmis lagaákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd eru allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 9. gr. Þar má t.d. nefna upplýsingar […] um hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál. Aðrar upplýsingar sem geta talist viðkvæmar samkvæmt almennum viðmiðum í íslenskum rétti kunna einnig að falla undir ákvæðið þótt þær teljist ekki viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt persónuverndarlögum. […]<br /> <br /> Undir 9. gr. geta fallið upplýsingar um hvort tiltekið mál er snertir ákveðinn einstakling sé eða hafi verið til meðferðar. Dæmi um slík tilvik væru t.d. upplýsingar um það hvort tiltekinn einstaklingur hafi lagt fram umsókn um leyfi til að ættleiða barn, umsókn um fjárhagsaðstoð frá félagsmálastofnun eða umsókn um fóstureyðingu.<br /> <br /> Af ákvörðun dómsmálaráðuneytisins verður ekki annað ráðið en að afgreiðsla þess hafi byggst á því að upplýsingar um hvort nafngreindur einstaklingur hafi verið sakaður um refsiverða háttsemi falli undir 9. gr. upplýsingalaga og því komi ekki til greina að afhenda almenningi slíkar upplýsingar. Má jafnframt ráða að þessi afstaða ráðuneytisins hafi valdið því að ráðuneytið taldi ekki nauðsynlegt að skoða hin umfangsmiklu gögn gaumgæfilega í tilefni af beiðni kæranda.<br /> <br /> Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur hins vegar ekki fullvíst að allar þær upplýsingar sem kunna að varða C og heyra undir beiðni kæranda hljóti að falla undir 9. gr. upplýsingalaga, án þess að lagt sé mat á þau gögn sem fyrir liggja. Horfir nefndin í því sambandi í fyrsta lagi til þess að tilteknar upplýsingar liggja nú þegar fyrir opinberlega um þær ásakanir sem bornar voru á hann, sbr. upplýsingar sem B, tengiliður vistheimila samkvæmt lögum nr. 47/2010, veitti fjölmiðlum árið 2014. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laganna var það meðal annars hlutverk tengiliðarins að koma „með virkum hætti á framfæri upplýsingum til þeirra sem kynnu að eiga bótarétt samkvæmt lögunum“. Ekki verður séð að ráðuneytið hafi tekið afstöðu til þess við meðferð málsins hvort tengiliðurinn hafi birt upplýsingarnar með lögmætum hætti á grundvelli fyrrgreinds ákvæðis, en slík birting kann að hafa áhrif á hvort upplýsingar falli undir 9. gr. upplýsingalaga, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 704/2017.<br /> <br /> Þá horfir nefndin hér einnig til þess að kærandi óskar ekki eftir upplýsingum úr gögnum frá opinberum aðilum, þ.e. refsivörslukerfinu, um grun um refsiverða háttsemi, heldur frá einstaklingum sem greindu tengilið vistheimila frá lífsreynslu sinni í tengslum við veru sína á opinberum vistheimilum. Nefndin lítur jafnframt til þess að kærandi hefur óskað eftir gögnum í tengslum við umfjöllun sína um mikilvægt samfélagslegt málefni, sem lýtur meðal annars að því hvernig stjórnvöld brugðust við frásögnum um meint ofbeldi, en slík umfjöllun nýtur verndar ákvæðis 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem hefur lagagildi í íslenskum rétti, sbr. lög nr. 62/1994. Við mat á því hvort hagsmunir af vernd einkamálefna samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga geti orðið þessum rétti yfirsterkari þannig að óheimilt sé að veita aðgang, án þess að tekin sé afstaða til upplýsinga í hverju og einu skjali, er ekki unnt að horfa fram hjá að langt er um liðið frá því að þeir atburðir sem um ræðir áttu sér stað auk þess sem C lést fyrir rúmum 40 árum. <br /> <br /> Úrskurðarnefndin telur loks að líta verði til þeirra markmiða upplýsingalaga að styrkja aðhald fjölmiðla að stjórnvöldum og möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni, sbr. 3. og 4. tölul. 1. gr. laganna. Í þessu máli liggur fyrir að kærandi er fjölmiðlamaður. Nefndin hefur lagt til grundvallar, sbr. úrskurð nr. 1127/2023, að fjölmiðlar hafi að jafnaði sérstaka hagsmuni af aðgangi að gögnum. Því þurfi að gæta sérstakrar varfærni ef sá sem beiðni er beint að telur að hafna skuli afgreiðslu beiðninnar með vísan til þess að meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teldist af þeim sökum fært að verða við henni, sbr. 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Þá þurfa stjórnvöld almennt að bera hallann af því ef skráningu málsgagna er ábótavant þannig að þau séu ekki jafn aðgengileg og annars væri, sbr. lög um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014, og reglur sem settar eru á grundvelli þeirra.<br /> <br /> Í ljósi alls framangreinds fellst úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki á að hægt sé að útiloka fyrir fram að lögmætt væri að afhenda einhver þeirra gagna, eða hluta þeirra, sem innihalda þær upplýsingar sem falla kynnu undir beiðni kæranda. Af þeim sökum sé dómsmálaráðuneytinu nauðsynlegt að skoða gögnin í heild sinni með hliðsjón af öllum fjórum töluliðum beiðni kæranda, dags. 15. júlí 2022, áður en efnisleg ákvörðun er tekin í málinu. Í ljósi allra aðstæðna leggur úrskurðarnefndin áherslu á að meðferð beiðninnar verði hraðað eins og kostur er.<br /> <br /> <br /> </p> <h2 style="text-align: justify;">Úrskurðarorð</h2> <p style="text-align: justify;">Beiðni A, dags. 15. júlí 2022, er vísað til dómsmálaráðuneytis til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.<br /> <br /> <br /> Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson <br /> Sigríður Árnadóttir<br /> <br /> </p>

1137/2023. Úrskurður frá 29. mars 2023

Kærð var afgreiðsla sveinsprófsnefndar í rafiðngreinum og Rafmenntar—fræðsluseturs rafiðnaðarins á beiðni um aðgang að gögnum sem sveinsprófsnefnd notaði til að meta færni kæranda og gefa honum einkunn á sveinsprófi. Þar sem ákvörðun um einkunnagjöf til lokaprófs væri ákvörðun um rétt eða skyldu í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og kærandi væri aðili að því stjórnsýslumáli, væri ljóst að upplýsingalög giltu ekki um gögn málsins. Var kærunni því vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

<p style="text-align: justify;">Hinn 29. mars 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1137/2023 í máli ÚNU 22080001.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra, málsatvik og málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 2. ágúst 2022, kærði A afgreiðslu sveinsprófsnefndar í raf­iðngreinum (hér eftir einnig sveinsprófsnefnd) og Rafmenntar—fræðslu­seturs rafiðnaðarins (hér eftir einnig Rafmennt) á beiðni hans um aðgang að gögnum.</p> <p style="text-align: justify;">Á prófsýningu hjá Rafmennt hinn 1. júlí 2022 fór kærandi fram á að fá afhent afrit af sveinsprófum sínum í rafvirkjun ásamt skjölum sem sveinsprófsnefnd hefði notað til að meta færni hans og gefa honum einkunn, þ.m.t. Excel-skjölum með einkunnarreikniformúlum. Nefndin synjaði kær­anda munnlega um afhendingu gagnanna á prófsýning­unni. Með tölvupósti daginn eftir ítrekaði kær­andi gagnabeiðni sína skriflega og óskaði til við­bótar eftir afriti af einkunnaplaggi sveinsprófs síns. Því erindi hefði enn ekki verið svarað.</p> <p style="text-align: justify;">Í kæru segir að til viðbótar við þau gögn sem tilgreind voru í beiðninni hinn 2. júlí 2022 vilji kærandi að kveðið verði upp úr um rétt hans og annarra próftaka til aðgangs að afriti safna réttra svara í þeim próf­­um sem hann þreytti, og að kveðið verði upp úr um hvort próftakar í framtíðinni hjá sveins­prófs­nefnd eigi rétt til aðgangs að þeim svarabanka sem úrskurðarnefnd um upplýsingamál úrskurðaði að próf­­takar ættu rétt á með úrskurði nr. A-392/2011.</p> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt sveinsprófsnefnd og Rafmennt með erindi, dags. 5. ágúst 2022, og veittur kostur á að koma á fram­færi um­sögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrðu látin í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Umsögn sveinsprófsnefndar og Rafmenntar barst úrskurðarnefndinni 23. september 2022. Umsögnin var kynnt kæranda með bréfi, dags. 24.&nbsp;sep­tem­ber 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Þær bárust hinn 4. október 2022.</p> <p style="text-align: justify;">Meðan málið var til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni voru kæranda, í samræmi við beiðni hans, afhent afrit af eigin sveinsprófum og einkunnaplagg sveinsprófs hans.</p> <p style="text-align: justify;">Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæru í máli þessu er beint að sveinsprófsnefnd í rafiðn­grein­um og Rafmennt—fræðslusetri raf­iðn­að­ar­ins. Samkvæmt 4. mgr. 30. gr. laga um framhaldsskóla, nr. 92/2008, lýkur námi í löggiltum iðngrein­um með sveinsprófi. Sveinsprófsnefnd í rafiðngreinum—sterkstraumi er skipuð af ráðherra á grund­velli laganna og reglugerðar um sveinspróf, nr. 698/2009. Samkvæmt 5. gr. reglu­gerð­ar­­innar er það hlut­verk sveinsprófsnefnda að sjá um framkvæmd sveinsprófa og mat á úrlausnum. Nánar er mælt fyrir um hlutverk sveinsprófsnefnda í 7. gr. sömu reglugerðar. Sveinspróf skiptast í tiltekna prófþætti og einkunn í sveinsprófi byggist á reiknuðu meðaltali prófþáttanna, sbr. 14. gr. sömu reglugerðar. Ráðherra er heimilt samkvæmt 19. gr. sömu reglugerðar að semja við umsýsluaðila um að annast framkvæmd sveinsprófanna. Rafmennt er slíkur umsýsluaðili að því er varðar rafiðngreinar.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi hefur óskað aðgangs að gögnum sem sveinsprófsnefnd notaði til að meta færni hans og gefa honum einkunn á sveinsprófi. Ljóst er að ákvörðun um einkunnagjöf, a.m.k. þegar um er að ræða ein­kunnir sem reiknast til lokaprófs, er ákvörðun um rétt eða skyldu í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórn­sýslu­­­laga, nr. 37/1993, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 1852/1996 og 5649/2009. Er kærandi aðili að því stjórnsýslumáli sem varðar ákvörðun sveinsprófsnefndar um ein­kunn hans á sveinsprófi.<br /> <br /> Um aðgang aðila stjórnsýslumáls að upplýsingum sem tengjast málinu gildir meginregla 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, um að aðili máls eigi rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum sem mál varði. Takmarkanir á þeim rétti eru í 15.–17. gr. sömu laga. Upplýsingaréttur aðila máls samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga er víðtækari en sá réttur sem veittur er með ákvæðum upplýsingalaga. Úrskurðarnefnd­in telur að þau gögn sem deilt er um í máli þessu séu hluti af stjórnsýslumáli kæranda.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga gilda lögin ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórn­sýslu­lögum. Ákvarðanir um aðgang að gögnum í slíkum tilvikum falla þannig utan gildissviðs upp­lýs­inga­laga. Samkvæmt framangreindu fellur kæra þessi utan gildissviðs upplýsingalaga og er því óhjá­kvæmi­legt að vísa henni frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p style="text-align: justify;">Í kæru kom fram að kærandi óskaði einnig aðgangs að afriti safna réttra svara í þeim próf­um sem hann þreytti, og að kveðið yrði upp úr um hvort próftakar í framtíðinni hjá sveinsprófsnefnd ættu rétt til aðgangs að þeim svarabanka sem úrskurðarnefnd um upplýsingamál úrskurðaði að próf­takar ættu rétt á með úrskurði nr. A-392/2011. Í tilefni af þessu tekur úrskurðarnefndin fram að úrskurðarvald hennar er takmarkað við synjun beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum og synjun á beiðni um að afhenda gögn á því formi sem óskað er, sbr. 1. mgr. 20. gr. laganna. Nefndin getur því ekki úrskurðað um hugsanlegar gagnabeiðnir próftaka í framtíðinni. Enn fremur bera gögn málsins ekki með sér að kærandi hafi óskað eftir aðgangi að þess­um gögnum hjá sveinsprófsnefnd. Þá telur nefnd­in að safn réttra svara í þeim prófum sem kærandi hefur þegar þreytt séu einnig hluti af stjórn­sýslu­máli kæranda. Af þeim sökum verður að vísa þessum hluta kærunnar einnig frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæru A, dags. 2. ágúst 2022, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsinga­mál.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1136/2023. Úrskurður frá 29. mars 2023

Deilt var um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslu Bankasýslu ríkisins sem innihéldu lista yfir kaupendur sem keyptu hlutabréf í Íslandsbanka hf. í júní 2021 fyrir hærri upphæð en 1.001.088 kr. Úrskurðarnefndin taldi að gögnin hefðu að geyma upplýsingar sem undirorpnar væru sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 151/2002, og því næði upplýsingaréttur kæranda ekki til gagnanna.

<p style="text-align: justify;">Hinn 29. mars 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1136/2023 í máli ÚNU 22050025.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra, málsatvik og málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 31. maí 2022, kærði A afgreiðslu Bankasýslu ríkis­ins á beiðni um aðgang að gögnum, með vísan til 3. mgr. 17. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Kærandi óskaði hinn 11. apríl 2022 eftir lista yfir kaupendur sem keyptu hlutabréf í Íslandsbanka hf. í júní 2021 fyrir hærri upphæð en 1.001.088 kr., þ.e. fjárfestar aðrir en þeir u.þ.b. 24 þúsund hluthafar sem keyptu bréf sem almennir fjárfestar. Óskað væri eftir því að fá nöfn einstaklinga og félaga ásamt upphæð sem keypt var fyrir, og einnig gengi kaupanna ef það var annað en það gengi sem almenningur keypti hlutabréf á. Í ljósi birtingar kaupendalista vegna sölu ríkisins á 22,5% hlut í sama banka í mars 2022, yrði að telja að undantekning frá bankaleynd hafi verið viðurkennd og rétt að afhenda kaupendalista til þeirra sem þess óska eða að þessi listi yrði gerður opinber. Kærandi ítrekaði erindið með tölvupósti, dags. 13.&nbsp;apríl og 18. maí 2022.</p> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Bankasýslu ríkisins með erindi, dags. 1. júní 2022, og stofnuninni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Bankasýsla ríkisins léti úrskurðar­nefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Í umsögn Bankasýslu ríkisins, dags. 16. júní 2022, kemur fram að þær upplýsingar sem kærandi óski eftir séu fyrirliggjandi hjá Bankasýslunni, en stofnunin hafi tekið við þeim frá Íslandsbanka í tengslum við hlutafjárútboð í bankanum í júní 2021.</p> <p style="text-align: justify;">Það sé niðurstaða Bankasýslunnar að stofnuninni sé óheimilt að veita aðgang að þeim upplýsingum sem kærandi óski eftir, enda sé um að ræða upplýsingar frá Íslandsbanka sem á hvíli þagnarskylda samkvæmt 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002. Sú þagnarskylda fylgi upplýsingunum yfir til viðtakenda þeirra, en Bankasýsla ríkisins hafi ekki unnið úr upplýsingunum með nokkrum hætti, þannig að úr verði ný skjöl eða gögn þar sem upplýsingar frá Íslandsbanka er að finna.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Bankasýslu ríkisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 16. júní 2022, og kæranda veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 20. júní 2022, kemur fram að upplýsingar sem kærandi hafi óskað eftir að fá afhentar eða óskað eftir að verði birtar opinberlega, séu upplýsingar um viðskipti milli ríkissjóðs og íslenskra fagfjárfesta og erlendra aðila. Ekki hafi verið óskað eftir upplýsingum um kaupendalista almennings.</p> <p style="text-align: justify;">Í júní 2021 hafi 35% hlutur ríkissjóðs í Íslandsbanka verið boðinn til sölu í útboði sem fram fór í tveimur hlutum, annars vegar til íslenskra fagfjárfesta og almennings og hins vegar í útboði til erlendra aðila. Í mars 2022 hafi 22,5% hlutur ríkissjóðs í Íslandsbanka síðar einnig verið boðinn til sölu í útboði. Ráðherra hafi birt yfirlit yfir kaupendur í því útboði. Hins vegar hafi ekki verið birt samsvarandi upplýsingar um kaupendur aðra en almenning, þ.e. íslenska fagfjárfesta og erlenda aðila, sem keyptu í frumútboðinu í júní 2021.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi tekur fram að ekkert gagnsæi hafi verið í útboðinu í júní 2021 en um sé að ræða ríkiseignina Íslandsbanka. Ekki sé hægt að rökstyðja að upplýsingar úr fyrra útboði falli undir bankaleynd frekar en sambærilegar upplýsingar um kaupendur í seinna útboðinu, með hliðsjón af mikilvægi þess að gagnsæi ríki um ráðstöfun opinberra hagsmuna, sbr. 3. gr. laga um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum, nr. 155/2012, þar sem m.a. segi að áhersla skuli lögð á opið söluferli, gagnsæi, hlutlægni og hagkvæmni.</p> <p style="text-align: justify;">Hér þurfi að fara fram hagsmunamat á því hvort vegi þyngra í málum er varða sölu á hlut ríkissjóðs í Íslandsbanka, bankaleynd eða gagnsæi, en slíkt hagsmunamat sé ekki að finna í umsögn Banka­sýslunnar. Það hafi verið niðurstaða ráðherra að viðskipti á milli ríkissjóðs og fjárfesta falli ekki undir bankaleynd með hliðsjón af mikilvægi þess að gagnsæi ríkti um ráðstöfun opinberra hagsmuna. Það leiði af eðli þessa máls að matið sé að öllu sambærilegt í fyrra útboðinu í júní 2021. Ákvörðun ráðherra um birtingu upplýsinga úr seinna útboðinu sé fordæmisgefandi varðandi upplýsingabeiðni kæranda. Því beri Bankasýslu ríkisins að veita kæranda umbeðnar upplýsingar tafarlaust, þar sem þær falli ekki undir bankaleynd. Þá megi leiða líkum að því að það sé vilji löggjafans að upplýsingar um kaupendur í fyrra útboði verði birtar, í ljósi yfirlýsingar formanna stjórnarflokkanna um að traust og gagnsæi verði að ríkja um sölu á eignum ríkisins.</p> <p style="text-align: justify;">Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslu Bankasýslu ríkisins sem innihalda lista yfir kaupendur sem keyptu hlutabréf í Íslandsbanka hf. í júní 2021 fyrir hærri upphæð en 1.001.088 kr., þ.e. lista yfir fjárfesta aðra en þá u.þ.b. 24 þúsund hluthafa sem keyptu bréf sem almennir fjárfestar. Sú afstaða Bankasýslu ríkisins að kærandi eigi ekki rétt til aðgangs að gögnunum er byggð á því að umbeðnar upplýsingar séu undanþegnar upplýsingarétti þar sem þær falli undir sérstaka þagnarskyldu 58. gr. laga um fjármála­fyrirtæki, nr. 161/2002.</p> <p style="text-align: justify;">Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingarlaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Í almennum athugasemdum frumvarps þess sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, er þetta ákvæði skýrt á þann veg að þegar um sé að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fari það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upp­lýsinga­laga. Af þeim sökum verður að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upp­lýs­inga­laga, sjá hér til hliðsjónar úrskurði nefndarinnar nr. 1130/2023 og 1085/2022.</p> <p style="text-align: justify;">Í 1. og 2. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, er að finna þagnarskylduákvæði sem lúta að bankaleynd og hljóða svo:</p> <blockquote style="text-align: justify;"> <p>Stjórnarmenn fjármálafyrirtækis, framkvæmdastjórar, endurskoðendur, starfsmenn og hverj­ir þeir sem taka að sér verk í þágu fyrirtækisins eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einkamálefni við­skiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.</p> <p>Sá sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. er bundinn þagnar­skyldu með sama hætti og þar greinir. Sá aðili sem veitir upplýsingar skal áminna viðtakanda um þagnarskylduna.</p> </blockquote> <p style="text-align: justify;">Í 60. gr. sömu laga kemur fram að heimilt sé að miðla til utanaðkomandi aðila þeim upplýsingum um viðskiptamenn sem um getur í 58. gr. að fengnu skriflegu samþykki þess er í hlut á. Í samþykki skuli koma fram til hvaða upplýsinga það tekur, til hvaða aðila sé heimilt að miðla upplýsingum á grundvelli þess og í hvaða tilgangi upplýsingunum sé miðlað.</p> <p style="text-align: justify;">Í dómaframkvæmd Hæstaréttar hefur verið lagt til grundvallar að 58. gr. laga nr. 161/2002 sé sérstakt þagnarskylduákvæði í skilningi upplýsingalaga sem gangi framar ákvæðum II. og III. kafla laganna um rétt til upplýsinga, sjá hér til hliðsjónar dóma Hæstaréttar 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014 og frá 17.&nbsp;desember 2015 í máli nr. 263/2015. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur einnig gengið út frá því í sinni framkvæmd að umrætt ákvæði 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki teljist vera sérstakt þagnar­skyldu­ákvæði að því er varðar upplýsingar um viðskipta- og einkamálefni viðskiptamanna fjár­mála­fyrirtækis, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 682/2017, 769/2018 og 966/2021. Sam­kvæmt 2. mgr. ákvæð­is­ins er skýrt að trúnaðarskyldan fylgir upplýsingunum og er því ljóst að Banka­sýsla ríkisins er bundin sérstakri þagnarskyldu um upplýsingar sem stofnunin hefur veitt viðtöku frá Íslands­banka, svo fremi sem þær upplýsingar falli undir þagnar­skylduákvæðið. Geri upplýsingarnar það ekki fer um rétt til aðgangs að þeim samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga, þ.m.t. takmörkunar­ákvæð­um þeirra sem fram koma í 6. til 10. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir þau gögn sem afhent voru nefndinni samhliða um­sögn Bankasýslu ríkisins. Nefndin telur hafið yfir allan vafa að gögnin hafi að geyma upplýsingar um viðskiptamálefni viðskiptamanna Íslandsbanka og eftir atvikum viðskiptamanna annarra umsjón­ar­­aðila og söluráðgjafa í útboðinu, sem séu undirorpnar hinni sérstöku þagnarskyldu í 58.&nbsp;gr. laga um fjár­málafyrirtæki. Ákvæðið gerir ekki greinarmun á því um hvers konar fjárfesti sé að ræða heldur nær það til upplýsinga um viðskiptamálefni allra viðskiptamanna viðkomandi fjármálafyrirtækis.</p> <p style="text-align: justify;">Í tilefni af röksemdum kæranda er lúta að því að umbeðin gögn eigi erindi við almenning tekur úr­skurð­arnefnd um upplýsingamál fram að þagnarskylduákvæði 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki gerir ekki ráð fyrir að slíkt mat fari fram við ákvörðun á því hvort almenningur eigi rétt til aðgangs að gögn­um sem falla að öðru leyti undir ákvæðið. Nægilegt er að upplýsingar varði viðskipta- eða einka­mál­efni viðskiptamanna fjármálafyrirtækis til að upplýsingaréttur verði takmarkaður á grundvelli ákvæð­­anna umfram fyrirmæli upplýsingalaga, sjá t.d. úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 904/2020 og 966/2021. Þá geta almennar markmiðsyfirlýsingar um gagnsæi við meðferð og sölu ríkis­eigna á borð við það sem finna má í 3. gr. laga nr. 155/2012 ekki haft áhrif á þessa niðurstöðu, enda er bein­línis óheimilt að miðla til utanaðkomandi aðila upplýsingum sem falla undir hina sérstöku þagnar­skyldu í 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nema sá samþykki sem í hlut á, sbr. 60. gr. sömu laga, sjá hér til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 10. desember 2009 í máli nr. 357/2009. Þau sjónarmið sem rakin eru í athugasemdum við 3. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 155/2012 gefa ekki tilefni til annarrar ályktunar. Loks telur úr­skurðarnefndin að Bankasýsla ríkisins sé ekki bundin af ákvörðun fjármála- og efnahagsráðherra um að birta lista yfir kaup­endur í öðru útboði á hlutum í Íslandsbanka.</p> <p style="text-align: justify;">Að öllu framangreindu virtu er óhjákvæmilegt að líta svo á að réttur kæranda til upplýsinga samkvæmt upplýsingalögum nái ekki til fyrirliggjandi gagna hjá Bankasýslu ríkisins sem innihalda lista yfir kaup­endur sem keyptu hlutabréf í Íslandsbanka hf. í júní árið 2021 fyrir hærri upp­hæð en 1.001.088 kr.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">A á ekki rétt til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum hjá Bankasýslu ríkisins sem innihalda lista yfir kaupendur sem keyptu hlutabréf í Íslandsbanka hf. í júní árið 2021 fyrir hærri upp­hæð en 1.001.088 kr.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1135/2023. Úrskurður frá 8. mars 2023

Endurvinnslan hf. synjaði kæranda um aðgang að upplýsingum um það hve mörgum plastflöskum, áldósum, stáldósum og glerflöskum framleiðendur og innflytjendur hefðu greitt af árin 2019–2021, og hve mörgum þessara íláta hefði verið skilað inn til Endurvinnslunnar á sama tímabili. Synjunin var á því byggð að það kynni að varða við samkeppnislög að veita upplýsingarnar þar sem um sé að ræða markaðsupplýsingar. Úrskurðarnefndin taldi að meðferð Endurvinnslunnar á máli kæranda hefði ekki samræmst ákvæði 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Auk þess verður ekki séð að Endurvinnslan hafi fjallað um málið á réttum lagagrundvelli. Var beiðni kæranda því vísað til Endurvinnslunnar að nýju til meðferðar og afgreiðslu.

<p style="text-align: justify;">Hinn 8. mars 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1135/2023 í máli ÚNU 22110016.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra, málsatvik og málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 19. nóvember 2022, kærði A, blaðamaður hjá Stundinni (nú Heimildin), synjun Endurvinnslunnar hf. á beiðni hans um gögn.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi óskaði hinn 7. nóvember 2022 eftir sundurliðuðum og nákvæmum tölum um það hve mörg­um plastflöskum, ál­dós­um, stál­dósum og glerflöskum framleiðendur og innflytjendur hefðu greitt af árin 2019–2021, og hve mörgum þessara íláta hefði verið skilað inn til Endurvinnslunnar á sama tíma­bili. Með svari Endur­vinnslunnar, dags. 15. nóvember sama ár, voru kæranda sendar heildartölur í þús­­undum króna. Ekki væri búið að ákveða hversu ítarlega sundurliðun á upplýsingum fyrirtækið myndi ráðast í. Þá væri sundurliðun eftir tegundum íláta ekki gefin upp til eigenda fyrirtækisins, en meðal þeirra væru stærstu framleiðendurnir.</p> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Endurvinnslunni með erindi, dags. 22. nóvember 2022, og fyrirtækinu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Endurvinnslan léti úrskurðar­nefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Endurvinnslunnar barst úrskurðarnefndinni hinn 12. desember 2022. Í henni kemur fram að upp­lýsingar á borð við þær sem kærandi hafi óskað eftir séu almennt ekki birtar. Endurvinnslunni sé gert að endurvinna og koma í ferli þeim drykkjarumbúðum sem greidd sé af skila- og umsýsluþóknun. Til­­gangur félagsins samkvæmt lögum um ráðstafanir gegn umhverfismengun af völdum einnota um­búða fyrir drykkjarvörur, nr. 52/1989, sé að skapa skilyrði til hringrásarmyndunar með skilvirkri auð­linda­­nýtingu. Til að meta hvort umbúðir sem berist Endurvinnslunni séu í skilakerfinu komist fyrir­tækið yfir markaðsupplýsingar sem margir framleiðendur og innflytjendur gætu nýtt sér í markaðslegu tilliti til að bæta samkeppnisstöðu sína.</p> <p style="text-align: justify;">Þar sem í stjórn fyrirtækisins sitji fulltrúar tveggja stærstu framleiðendanna hafi verið lögð áhersla á að engar upplýsingar um markaðinn séu birtar á stjórnarfundum, þar sem þessir fulltrúar gætu þá fengið upp­lýsingar um markaðinn sem aðrir hefðu ekki. Sé það áréttað í starfsreglum stjórnarinnar að óheim­ilt sé að leggja fram upplýsingar sem talist geti markaðsupplýsingar, svo að fyrirtækið og eigendur þess þurfi ekki að sitja undir ásökunum um markaðsmisnotkun.</p> <p style="text-align: justify;">Endurvinnslan veltir því upp í umsögn sinni hvenær upplýsingar sem óskað sé eftir hjá fyrirtækinu séu orðnar upplýsingar sem varði við samkeppnislög. Það sé mat fyrirtækisins að fyrirspurnir á borð við hve mikið sé selt af vatni og í hvers konar umbúðum, og hve mikið seljist af tveggja lítra flöskum, séu ekki upplýsingar sem snúi að söfnun og endurvinnslu drykkjarumbúða.</p> <p style="text-align: justify;">Ef úrskurðarnefndin ætli að krefja Endurvinnsluna um að birta allt sem óskað sé eftir og þannig hverfa frá reglu fyrirtækisins um meðalhóf og framfylgni við samkeppnislöggjöf, þá óski fyrirtækið eftir því að nefndin gefi út leiðbeinandi reglur um það hvenær upplýsingar snúi ekki lengur að gögnum um söfnun og endurvinnslu umbúða heldur séu orðnar upplýsingar um samkeppnismarkaðinn.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndinni bárust viðbótarskýringar frá Endurvinnslunni hinn 30. desember 2022. Þeim fylgdu þær upplýsingar sem deilt er um aðgang að í málinu. Í skýringunum kemur fram að ýmsar upp­lýsingar sem fyrirtækið búi yfir séu afar viðkvæmar og geti hjálpað fyrir­tækjum í samkeppni. Megi þar nefna fjölda seldra eininga á ákveðnum markaðssvæðum, fjölda eininga af ákveðnum tegundum og ákveðinni umbúðagerð o.fl. Þannig búi fyrirtækið t.d. yfir upplýsingum um hve mikið hafi selst af vatni á Akureyri, í hvaða umbúðum og hver þróun sölunnar hafi verið síðast­liðin þrjú ár. Sá sem fengi þær upplýsingar gæti ákveðið hvort hann hefði hug á að hefja sölu á því svæði.</p> <p style="text-align: justify;">Endurvinnslan sé stofnuð með lögum til að safna og endurvinna drykkjarumbúðir. Réttur til aðgangs nái til upplýsinga um það hlutverk fyrirtækisins, ekki til viðkvæmra upplýsinga sem snúi að markaðs­ráðandi atriðum. Þegar óskað sé upplýsinga úr rekstri Endurvinnslunnar sé reynt að takmarka upp­lýsingagjöf við þær upplýsingar sem snúi að tilgangi fyrirtækisins. Þegar fyrirspurnir snúi að markaðs­málum líkt og í þessu máli, þ.e. upplýsingum um markaðshlutdeild hverrar efnistegundar, þróun síð­ustu ára og hvaða tegund seljist best, þá sé staðan önnur. Fyrirtækið spyrji sig hvar mörk slíkrar upp­lýsingagjafar skuli liggja og hvaða almannahagsmunir búi að baki slíkum fyrirspurnum.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Endurvinnslunnar og viðbótarskýringar voru kynntar kæranda með erindum, dags. 20. de­sem­­ber 2022 og 14. febrúar 2023, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athuga­semd­um. Frekari athugasemdir kæranda bárust ekki.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <h3 style="text-align: justify;"><strong>1.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Endurvinnslan hf. er hlutafélag sem er að hluta í eigu hins opinbera en að öðru leyti í eigu einka­aðila. Félagið telst hvorki stjórnvald, sbr. 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, né lögaðili í meirihluta­eigu hins opinbera, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Kemur þá til skoðunar hvort Endurvinnslan teljist til einka­aðila sem falið er opinbert verkefni, en slíkir aðilar geta fallið undir gildissvið upplýsingalaga á grund­velli 3. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Endurvinnslunni hf. var komið á fót á grundvelli laga um ráðstafanir gegn umhverfismengun af völd­um einnota umbúða fyrir drykkjarvörur, nr. 52/1989, og er falið tiltekið hlutverk sem nánar er fjallað um í lögunum. Í 1. mgr. 2. gr. kemur fram að ráðherra skuli beita sér fyrir stofnun hlutafélags sem taki að sér umsýslu skilagjalds samkvæmt lögunum svo og söfnun og endurvinnslu einnota um­búða er falla undir lögin. Til samvinnu um stofnun og starfsemi hlutafélagsins skuli ráðherra heimilt að kveðja til aðila sem áhuga hafa á málinu. Heimilt sé að semja við félagið um að það fái um­sýslu­þókn­un skila­gjaldsins til að standa undir rekstri sínum og auk þess skilagjald af þeim umbúðum sem eigi er skilað. Ríkis­sjóði sé heimilt að eiga aðild að félaginu og leggja fram allt að 12 millj. kr. Þá segir í 2. mgr. 2. gr. að félagið skuli hafa einkarétt til framangreindrar starfsemi hér á landi. Með hliðsjón af því að hlutverk félags­ins er algjörlega lögbundið auk þess sem það fer með einkarétt á starfseminni verð­ur að telja að það falli undir gildissvið upplýsingalaga, sbr. 3. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Í athugasemdum við 3. gr. upplýsingalaga í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum kemur fram að réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt ákvæðinu taki aðeins til gagna sem fyrir liggja hjá einka­aðilum og til verða vegna framkvæmdar á opinberum verkefnum (stjórnvaldsákvarðanir eða fram­kvæmd opinberrar þjónustu) eða tengjast þeim með beinum hætti.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi í máli þessu hefur ósk­að eftir upplýsingum um það hve mörg­um plastflöskum, ál­dós­um, stál­­dósum og glerflöskum fram­leið­endur og innflytjendur hefðu greitt af árin 2019–2021, og hve mörgum þessara íláta hafi verið skil­að inn til Endurvinnslunnar á sama tíma­bili. Þegar litið er til ákvæða laga nr. 52/1989 verðar að leggja til grundvallar að þessar upplýsingar komist í vörslur Endur­vinnsl­unn­ar vegna þess að félagið sinnir opinberum verkefnum &nbsp;í skilningi 3. gr. upplýsingalaga. Gögnin sem kærandi hefur óskað eftir í málinu falla því undir gildis­­svið upplýsingalaga.</p> <h3 style="text-align: justify;"><strong>2.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin hefur nú komist að þeirri niðurstöðu að Endurvinnslan hf. heyri undir gildis­svið upplýsingalaga og að beiðni kæranda lúti að gögnum sem liggja fyrir hjá félaginu og tengjast fram­kvæmd félagsins á þeim verkefnum sem því eru falin með lögum nr. 52/1989. Þegar aðili sem heyrir undir gildissvið upplýsingalaga fær til meðferðar beiðni um aðgang að upplýsingum ber honum að afmarka beiðnina við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. gr. upplýsingalaga, og taka afstöðu til þess hver sé réttur beiðanda til aðgangs að þeim með rökstuddri ákvörðun. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hags­munum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna sem eru tæmandi talin í 6.–10. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.</p> <p style="text-align: justify;">Í rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni um að synja beiðni kæranda hefur Endurvinnslan gefið til kynna að það kunni að varða við samkeppnislög að veita upplýsingarnar þar sem um sé að ræða markaðs­upp­lýsingar sem margir framleiðendur og innflytjendur gætu nýtt sér í markaðslegu tilliti til að bæta sam­keppnisstöðu sína. Ætla má að Endurvinnslan vísi þar til ákvæða laganna um bann við sam­keppnis­hömlum, þar á meðal um ólögmætt samráð og misnotkun á markaðsráðandi stöðu, sbr. 10. og 11. gr. samkeppnis­laga, nr. 44/2005.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin telur að Endurvinnslan hafi ekki rökstutt hvernig ákvæði samkeppnislaga geti tak­markað þann rétt sem almenningi er fenginn með ákvæðum upplýsingalaga. Þá fær nefndin ekki séð að samkeppnislög innihaldi sérstök þagnarskylduákvæði þess efnis að tilteknar upplýsingar skuli fara leynt. Á hinn bóginn telur úrskurðarnefndin að ákvæði samkeppnislaga geti komið til skoðunar við túlkun ákvæða upplýsingalaga, sbr. til að mynda úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1078/2022. Þetta gildir, þótt ekki hafi verið vísað til ákvæða upplýsingalaga til stuðnings synjun á beiðni kæranda, enda er það hlutverk þeirra sem heyra undir gildissvið upplýsingalaga að afgreiða beiðnir um aðgang að gögnum í vörslum sínum á réttum lagagrundvelli.</p> <p style="text-align: justify;">Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál samræmdist meðferð Endurvinnslunnar á máli kæranda ekki ákvæði 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Auk þess verður ekki séð að Endurvinnslan hafi fjallað um málið á réttum lagagrundvelli. Eins og hér stendur á verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Endurvinnsluna að taka málið til nýrrar meðferðar, sem felur m.a. í sér að afmarka beiðni kæranda við gögn hjá félaginu sem liggja fyrir og heyra undir beiðni kæranda, og taka afstöðu til þess með hliðsjón af 6.–10. gr. upplýsingalaga hvort kærandi eigi rétt til að fá aðgang að þeim gögnum, í heild eða að hluta.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Ákvörðun Endurvinnslunnar hf., dags. 15. nóvember 2022, að synja beiðni A um aðgang að gögnum er felld úr gildi. Endurvinnslan skal taka beiðnina að nýju til með­ferðar og afgreiðslu.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1134/2023. Úrskurður frá 8. mars 2023

Kærð var synjun Innheimtustofnunar sveitarfélaga á beiðni um aðgang að tilteknum samningum sem gerðir hefðu verið milli stofnunarinnar og Creditinfo Lánstrausts frá árinu 2003. Í skýringum stofnunarinnar til úrskurðarnefndar um upplýsingamál kom fram að samningar með því efni sem kærandi óskaði eftir lægju ekki fyrir hjá stofnuninni. Þar sem ekki teldist um synjun að ræða í skilningi 20. gr. upplýsingalaga var kærunni vísað frá úrskurðarnefndinni.

<p style="text-align: justify;">Hinn 8. mars 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1134/2023 í máli ÚNU 22070020.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra, málsatvik og málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 19. júlí 2022, kærði A synjun Innheimtustofnunar sveitarfélaga á beiðni hans um gögn. Kærandi óskaði hinn 22. júní 2022 eftir aðgangi að öllum samningum sem gerðir hefðu verið milli Innheimtustofnunar sveitarfélaga og Creditinfo Lánstrausts frá árinu 2003. Í svari Innheimtustofnunar sveitarfélaga, dags. 28. júní 2022, kom fram að Creditinfo hefði lagst gegn því að umræddar upplýsingar yrðu veittar og í ljósi þess væri beiðninni hafnað.</p> <p style="text-align: justify;">Í kæru kemur fram til stuðnings gagnabeiðni kæranda að um sé að ræða tvær gerðir samninga: annars vegar um framkvæmd nokkurra úrtaksrannsókna sem Innheimtustofnun sveitarfélaga hafi látið Credit­info gera fyrir sig, og hins vegar þjónustusamninga um gagnasendingar frá Innheimtustofnun sveitar­fél­aga til Creditinfo vegna vanskila meðlagsgreiðenda í framfærsluvanda. Tilefni beiðninnar sé það að kær­andi hafi gögn undir höndum sem bendi til þess að stjórnendur Innheimtustofnunar sveitarfélaga hafi gert breytingar á skýrslum frá Creditinfo áður en stofnuninni var gert að afhenda gögn í kjölfar gagna­beiðni. Þá hafi kærandi undir höndum gögn sem gefi til kynna að stjórnendur stofnunarinnar hafi fært hluta lögboðinnar starfsemi hennar inn í eitt eða fleiri rekstrarfélög fyrir árið 2015.</p> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Innheimtustofnun sveitarfélaga með erindi, dags. 3. ágúst 2022, og stofnuninni veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að stofnunin léti úr­­skurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Innheimtustofnunar sveitarfélaga barst úrskurðarnefndinni hinn 12. ágúst 2022. Í henni kemur fram að einu samningarnir sem séu og hafi verið í gildi milli stofnunarinnar og Creditinfo séu almenn­ur samningur um skráningu og innsendingu á VOG o.fl., þjónustusamningur um innheimtu­kerfi Creditinfo, samningur um upplýsingamiðlun í greiðslumatskerfi Creditinfo og tveir samningar um kennitöluaðgang að ökutækjaskrá og eignaleit. Enginn þessara samninga taki á þeim málefnum sem kærandi fjalli um í kærunni. Þar af leiðandi liggi ekki fyrir hjá stofnuninni gögn sem heyri undir beiðni kæranda. Umsögn stofnunarinnar fylgdi afrit af framangreindum samningum.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Innheimtustofnunar sveitarfélaga var kynnt kæranda með bréfi, dags. 13. september 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir kæranda bárust ekki.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Í beiðni kæranda til Innheimtustofnunar sveitarfélaga var óskað eftir öllum samningum sem gerðir hefðu verið milli stofnunarinnar og Creditinfo frá árinu 2003. Í kæru til úrskurðarnefndarinnar var hins vegar tiltekið að óskað væri aðgangs að samningum um framkvæmd nokk­urra úrtaksrannsókna og þjónustu­samn­ingum um gagnasendingar frá Innheimtustofnun sveitar­fél­aga til Creditinfo vegna van­skila með­lags­greiðenda í framfærsluvanda. Í samræmi við þessa afmörkun kæranda miðast um­fjöll­un nefndarinnar við hvort endurskoða beri ákvörðun Innheimtustofnunar um að afhenda ekki þá samn­inga.</p> <p style="text-align: justify;">Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum nær aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. orða­­­­lag ákvæða 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 14. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi til gild­­­­andi upplýsingalaga er tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggi á þeim tíma­­­­punkti þegar beiðni um aðgang sé sett fram og í þeirri mynd sem þau séu á þeim tíma. Þeim sem falla undir lögin sé því ekki skylt á grundvelli laganna að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Í umsögn Innheimtustofnunar er vísað til þess að hjá stofnuninni liggi ekki fyrir samningar með því efni sem tilgreint er í kærunni. Úrskurðarnefndin hefur farið yfir þá samninga sem stofnunin afhenti nefnd­inni. Telur nefndin ljóst að umræddir samningar séu ekki þess efnis sem kærandi hefur lagt til grund­vallar í kæru sinni. Þá hefur nefndin ekki forsendur til þess að draga í efa þær skýringar stofn­un­ar­innar að ekki liggi fyrir aðrir samningar hjá stofnuninni með því efni sem kærandi hefur til­greint.</p> <p style="text-align: justify;">Af ákvæðum upp­lýsingalaga leiðir að úrskurðarvald úrskurðarnefndar um upplýsingamál er afmarkað við að fjalla um hvort rétt hafi verið að synja beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt lög­unum eða, eftir atvikum, beiðni um að afhenda fyrirliggjandi gögn á tiltæku formi. Þegar svo háttar til að gögn eru ekki fyrir­liggj­andi er ekki um að ræða synjun á aðgangi að gögnum sem kæranleg er til nefndarinnar á grundvelli 1. mgr. 20. gr. laganna. Ljóst er að umbeðin gögn eru ekki fyrirliggjandi hjá Innheimtustofnun. Stofnuninni hefði því verið rétt að vísa beiðni kæranda frá. Í samræmi við framan­greint eru því ekki lagaskilyrði fyrir því að fjalla efnislega um erindi kæranda til nefndarinnar og er því vísað frá nefndinni.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæru A á afgreiðslu Innheimtustofnunar sveitarfélaga, dags. 28. júní 2022, á beiðni hans um aðgang að samningum um framkvæmd nokkurra úrtaksrannsókna sem Innheimtustofnun hafi látið Credit­info gera fyrir sig, og þjónustusamningum um gagnasendingar frá Innheimtustofnun til Credit­info vegna vanskila meðlagsgreiðenda í framfærsluvanda er vísað frá úrskurðarnefnd um upp­lýsingamál.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1133/2023. Úrskurður frá 8. mars 2023

Deilt var um rétt kæranda til aðgangs að fundargerðum bankaráðs Seðlabanka Íslands á tilteknu tímabili. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál féllst á það með Seðlabanka Íslands að fundargerðirnar væru undirorpnar sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands, nr. 92/2019. Þá hafði nefndin ekki forsendur til þess að kveða á um skyldu bankans til að veita kæranda aðgang að hluta þeirra. Var ákvörðun bankans því staðfest.

<p style="text-align: justify;">Hinn 8. mars 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1133/2023 í máli ÚNU 22070017.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 19. júlí 2022, kærði A, blaðamaður Vísis, synjun Seðla­banka Íslands á beiðni um aðgang að gögnum.</p> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 11. júlí 2022, óskaði kærandi eftir að fá afhent afrit af fundargerðum bankaráðs Seðlabanka Íslands frá 1. janúar 2022 til 11. júlí 2022. Með svari Seðlabankans, dags. 15. júlí 2022, var kæranda synjað um aðgang að fundargerðunum með vísan til þess að umbeðnar upplýsingar væru þess eðlis að þær vörðuðu hagi viðskiptamanna bankans, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila og eftir atvikum málefni bankans sjálfs en slíkar upplýsingar væru undirorpnar þagnarskyldu samkvæmt 1.&nbsp;mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 um Seðlabanka Íslands.</p> <p style="text-align: justify;">Í kæru kemur fram að kærandi telji að í fundargerðum bankaráðs Seðlabanka Íslands megi hugsanlega finna atriði, svo sem stjórnunarhætti hjá einu valdamesta stjórnvaldi landsins, sem eigi brýnt erindi við almenning. Ekki sé farið fram á að fundargerðirnar verði birtar í heild sinni ef í þeim megi finna viðkvæmar upplýsingar um fólk eða fyrirtæki. Ef slíkar upplýsingar sé að finna í fundargerðunum geti Seðlabankinn gert það sama og önnur ríkisfyrirtæki hafi gert, þ.e. að afhenda afrit af fundargerðum stjórnar þar sem viðkvæmar upplýsingar hafa verið afmáðar.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Seðlabanka Íslands með erindi, dags. 21. júlí 2022, og bankanum veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Seðlabankinn léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Seðlabanka Íslands barst úrskurðarnefndinni hinn 9. ágúst, þar sem vísað er til þess að í 1.&nbsp;mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 felist sérstakt þagnarskylduákvæði en ekki almennt og að það gangi framar upplýsingarétti almennings á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Þá telji bankinn ljóst að umbeðnar upp­lýsingar séu upplýsingar um hagi viðskiptamanna bankans, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila og málefni bankans sjálfs og falli því samkvæmt orðanna hljóðan undir þagnarskyldu samkvæmt 1.&nbsp;mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019.</p> <p style="text-align: justify;">Í umsögninni er vísað til þess að samkvæmt orðalagi í kæru telji kærandi að í umbeðnum gögnum megi hugsanlega finna atriði, svo sem um stjórnarhætti hjá einu valdamesta stjórnvaldi landsins, sem eigi brýnt erindi við almenning. Gögnin sem um ræði séu trúnaðargögn þar sem fjallað sé bæði um málefni viðskiptamanna og eftirlitsskyldra aðila, sem og bankans sjálfs, og sem undirorpin séu þagnarskyldu á grundvelli 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, líkt og fram hafi komið. Þá sé það svo að röksemdir og sjónarmið um almannahagsmuni geti ekki talist til efnisraka fyrir aðgangi að umbeðnum upplýsingum, en meintir almannahagsmunir geti ekki vikið til hliðar skýrum lagaákvæðum um þagnarskyldu.</p> <p style="text-align: justify;">Þar sem mat Seðlabanka Íslands sé á þá leið að umbeðin gögn séu undirorpin þagnarskyldu sé bankanum beinlínis skylt að synja kæranda, og öðrum, um aðgang að þeim. Þá megi geta þess að bankaráð Seðlabanka Íslands, sem kosið er af Alþingi, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 92/2019, hafi almennt aðeins eftirlit með því að bankinn starfi í samræmi við lög sem um starfsemina gilda, þó þannig að eftirlitið taki ekki til málsmeðferðar eða ákvarðana í einstökum málum samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 8. gr. laganna. Almenn yfirstjórn Seðlabankans sé að öðru leyti í höndum seðlabankastjóra og svo þriggja nefnda bankans. Loks ítrekar Seðlabanki Íslands að hafna beri kröfu kæranda um að honum verði veittur aðgangur að umbeðnum upplýsingum. Þær varði hagi viðskiptamanna bankans, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila og málefni bankans sjálfs en slíkar upplýsingar séu háðar þagnarskyldu nema úrskurður dómara eða lagaboð geri bankanum skylt að láta þær af hendi, sbr. 1.&nbsp;mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019. Hvorugt eigi við í fyrirliggjandi máli.&nbsp;</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Seðlabankans var kynnt kæranda með bréfi, dags. 9. ágúst 2022, og kæranda veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir bárust ekki. &nbsp;</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <h3 style="text-align: justify;"><strong>1.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að fundargerðum bankaráðs Seðlabanka Íslands á tímabilinu 1. janúar 2022 til 11. júlí 2022. Ákvörðun Seðlabanka Íslands um synjun á beiðni kæranda byggðist á því að umbeðin gögn væru undirorpin sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 um Seðlabanka Íslands.</p> <p style="text-align: justify;">Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, kemur fram að almenn ákvæði laga um þagnar­skyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Andspænis slíkum ákvæðum eru sérstök þagnarskylduákvæði, þar sem upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar. Með gagnályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga verður talið að sérstök þagnarskylduákvæði geti takmarkað rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Það fer eftir efni og orðalagi við­­komandi ákvæðis hvernig það verður skýrt og samræmt ákvæðum upplýsingalaga, sbr. athuga­semdir í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum.</p> <p style="text-align: justify;">Í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 er að finna eftirfarandi ákvæði:</p> <blockquote style="text-align: justify;"> <p>Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, varaseðlabankastjórar, nefndarmenn í peningastefnu­nefnd, fjármálastöðugleikanefnd og fjármálaeftirlitsnefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Ís­lands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans, við­skipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lög­um eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um sérfræðinga, verk­taka og aðra sem starfa fyrir eða á vegum bankans. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.</p> </blockquote> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í úrskurðarframkvæmd sinni lagt til grundvallar að ákvæðið innihaldi sérstaka þagnarskyldu að því er varðar upplýsingar um hagi viðskiptamanna bankans, við­skipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra og málefni bankans sjálfs, sbr. t.d. úrskurði nr. 954/2020, 966/2021, 1042/2021 og 1129/2023. Þá hefur verið lagt til grundvallar í dómum Hæstaréttar Íslands í málum nr. 329/2014 og 263/2015 að efnislega sambærilegt ákvæði í 1.&nbsp;mgr. 35. gr. þágildandi laga um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001, hafi falið í sér sérstaka þagnar­skyldu.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur byggt á því að þagnarskyldan sé sérgreind með þeim hætti að hún nái til alls sem varði hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs og annars þess sem starfsmenn bankans fá vitneskju um í starfi og leynt skal fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Þá hefur úrskurðarnefndin miðað við að ekki verði sagt að hvaðeina sem bankanum tengist með einum eða öðrum hætti falli undir þagnarskylduna. Slíkt verði að meta í hverju tilviki fyrir sig en nái þagnar­skyldan ekki til ákveðinna tilvika verði að gæta að því hvort undantekningar frá upplýsingarétti eigi við sbr. 6.-10. gr. laganna. Að því er varðar orðalag ákvæðisins um „málefni bankans sjálfs“ hefur úrskurð­arnefndin miðað við að það verði ekki túlkað svo rúmt að þar falli undir hvers kyns upplýsingar um það lagaumhverfi eða reglur sem Seðlabanki Íslands starfi eftir. Undir orðalagið kunni að falla upplýs­ingar um fjárhagsleg málefni eða fjárhagslegar ráðstafanir bankans, um beinar ákvarðanir sem varða starfsemi hans eða undirbúning þeirra og eftir atvikum aðrar upplýsingar sem af tilliti til hagsmuna bankans sjálfs megi telja eðlilegt að leynt fari. Vísast um þetta einkum til úrskurðar nefndarinnar nr. A-406/2013 og 558/2014.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin hefur farið yfir gögnin en um er að ræða átta fundargerðir bankaráðs Seðlabanka Íslands á tímabilinu 1. janúar 2022 til 11. júlí 2022. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál lætur nærri að fundargerðirnar í heild sinni séu háðar þeirri sérstöku þagnarskyldu sem 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 kveður á um, enda hafa þær að geyma umfangsmiklar upplýsingar um fjárhagsleg málefni bankans, fjárhagslegar ráðstafanir Seðlabankans, beinar ákvarðanir sem varða starfsemi hans og undir­búning þeirra og margvíslegar aðrar upplýsingar sem telja má eðlilegt að leynt fari með hliðsjón af hags­munum Seðlabankans sjálfs.</p> <p style="text-align: justify;">Með vísan til þess hversu víða í gögnunum þær upplýsingar koma fram sem undanþegnar eru upp­lýs­inga­rétti hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki forsendu til þess að kveða á um skyldu Seðla­banka Íslands til þess að veita kæranda aðgang að hluta þeirra. Eins og atvikum í þessu máli er háttað verður því ekki hjá því komist að stað­festa hina kærðu ákvörðun.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Staðfest er ákvörðun Seðlabanka Íslands, dags. 15. júlí 2022, að synja A um aðgang að fundargerðum bankans á tímabilinu 1. janúar til 11. júlí 2022.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1132/2023. Úrskurður frá 8. mars 2023

Kærð var synjun Lindarhvols ehf. á beiðni kæranda um aðgang að minnisblöðum frá lögmannsstofu til forsætisnefndar Alþingis ásamt álitsgerð. Synjunin byggði á því að gagnanna hefði verið aflað í tengslum við réttarágreining sem þá hefði verið til meðferðar hjá forsætisnefnd Alþingis, sbr. 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál féllst ekki á að Lindarhvoli hefði verið heimilt að synja kæranda um aðgang að gögnunum á þeim grundvelli, þar sem ekki væri um að ræða atvik sem leggja mætti að jöfnu við málshöfðun til dómstóla eða sjálfstæðrar kærunefndar í skilningi ákvæðisins. Var félaginu því gert að veita kæranda aðgang að minnisblöðunum tveimur ásamt álitsgerð.

<p style="text-align: justify;">Hinn 8. mars 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1132/2023 í máli ÚNU 22060020.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 21. júní 2022, kærði A, f.h. Frigus II ehf., synjun Lindarhvols ehf. á beiðni um gögn.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi óskaði hinn 6. maí 2022 eftir öllum samskiptum Lindarhvols og/eða fjármála- og efnahags­ráðu­neytisins við skrifstofu Alþingis, forseta Alþingis, forsætisnefnd Alþingis og Ríkisendurskoðun á árinu 2022 sem vörðuðu greinargerð fyrrum setts ríkisendurskoðanda um málefni Lindarhvols. Hinn 30. maí 2022 afhenti Lindarhvoll kæranda tölvupóst frá félaginu til forseta Alþingis, dags. 20. apríl 2022, og bréf frá félaginu til forsætisnefndar Alþingis, dags. 13. apríl 2022. Samskiptin varða aðgang að greinargerð setts ríkisendurskoðanda og í þeim leggst Lindarhvoll gegn því að forsætisnefnd verði við beiðni Viðskiptablaðsins um afhendingu greinargerðar setts ríkisendurskoðanda.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi brást við afhendingu Lindarhvols, þann 1. júní 2022, og óskaði eftir erindi forsætisnefndar Alþingis, dags. 5. apríl 2022, sem vísað var til í hinum afhentu gögnum, enda félli það undir upphaflega beiðni kæranda. Kærandi óskaði jafnframt eftir minnisblöðum MAGNA Lögmanna í tengslum við málið, dags. 16. apríl 2021 og 31. ágúst 2021, sem sömuleiðis var vísað til í hinum afhentu gögnum. Þá var óskað eftir afritum af öllum samskiptum Lindarhvols og/eða fjármála- og efnahagsráðuneytis við skrif­stofu Alþingis, forseta Alþingis, Alþingi, forsætisnefnd Alþingis og Ríkisendurskoðun frá árinu 2021 vegna greinargerðar setts ríkisendurskoðanda um málefni Lindarhvols.</p> <p style="text-align: justify;">Í svari Lindarhvols, dags. 14. júní 2022, kemur í fyrsta lagi fram að láðst hafi að senda kæranda bréf for­sætisnefndar Alþingis til Lindarhvols frá 5. apríl 2022, beðist var velvirðingar á því og það afhent. Í öðru lagi hafi verið afhent samskipti Lindarhvols við Alþingi frá árinu 2021, að fylgiskjölum undanskildum en af­hendingu vinnuskjals þáverandi setts ríkisendurskoðanda var hafnað. Í þriðja lagi sé um að ræða minnisblað [sic] sem unnið hafi verið fyrir forsætisnefnd í tengslum við ágreining um af­hendingu vinnuskjals Ríkisendurskoðunar. Lindarhvoll segir um að ræða skjal sem aflað hafi verið gagn­gert í tengslum við réttarágreining sem hafi verið til meðferðar hjá forsætisnefnd Alþingis og falli því undir 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Ekki sé forsvaranlegt að beita heimildum 11.&nbsp;gr. laganna vegna minnis­blaðsins og því sé synjað um aðgang að því.</p> <p style="text-align: justify;">Í kæru kemur fram að minnisblöð lögmannsins hafi verið send frá Alþingi til Lindarhvols með erindi, dags. 5. apríl 2022. Þá sé kæranda kunnugt um að þriðja álitsgerðin hafi verið rituð um sama efni en í fund­ar­gerð 994. fundar forsætisnefndar Alþingis frá 16. og 17. ágúst 2021 sé vísað til minnisblaðs sama lög­­manns, dags. 29. júní 2021. Kærandi telur sig eiga skýran og ótvíræðan rétt til aðgangs að minnis­blöð­unum.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi telur umbeðin gögn ekki heyra undir undanþágu 3. mgr. 6. gr. upplýsingalaga. Hann kveður að umbeðinna gagna hafi verið aflað vegna beiðni blaðamanns um aðgang að greinargerð setts ríkisendurskoðanda. Eftir því sem kærandi komist næst fjalli þær ekki um hugsanleg málaferli eða kærumál, eða greiningu á því hvort höfða eigi mál eða fara með málið í annars konar réttarágreining. Hér sé einfaldlega um að ræða lögfræðilega greiningu á því hvort afhenda eigi gagn til blaðamanns. Um sé að ræða hefðbundna málsmeðferð hjá hinu opinbera í samskiptum við blaðamann. Að lokum vekur kærandi athygli á því að um sé að ræða álitsgerðir sem sendar hafi verið þriðja aðila, m.a. Lindarhvoli, og því ekki um að ræða álitsgerðir sem nota hafi átt við mat á málshöfðun eða annars konar kærumeðferð enda ljóst að Lindarhvoll yrði ekki aðili að slíku máli.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Lindarhvoli með erindi, dags. 23. júní 2022, og félaginu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Lindarhvoll léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Lindarhvols barst úrskurðarnefndinni hinn 8. júlí 2022, ásamt minnisblaði lögmanns hjá MAGNA Lögmönnum, dags. 16. apríl 2021 og álitsgerð sem minnisblaðinu fylgir, auk minnisblaðs sama lögmanns, dags. 31. ágúst 2021. Lindarhvoll kvað engin frekari minnisblöð hafa borist, hvorki félaginu sjálfu né fjármála- og efnahagsráðuneytinu, þannig sé þriðja minnisblaðið sem kærandi vísar til í kæru ekki fyrirliggjandi.</p> <p style="text-align: justify;">Lindarhvoll vísar í 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, þar sem segir að bréfaskipti við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining séu undanþegin upplýsingarétti laganna. Þá komi fram í athugasemdum við 4. gr. frumvarps sem varð að breytingum á upplýsingalögum árið 2019 að undanþágunni verði beitt „um samskipti sem verða gagngert til í tengslum við réttarágreining sem er til meðferðar hjá lög- eða samningsbundnum úrskurðaraðila“. Líkt og fram komi í hinni kærðu ákvörðun sé um að ræða minn­is­blöð sem unnin hafi verið fyrir forsætisnefnd Alþingis í tengslum við ágreining um afhendingu vinnu­skjals sem Alþingi hafði undir höndum. Minnisblaðanna hafi verið aflað gagngert í tengslum við réttar­ágreining sem var til meðferðar hjá forsætisnefnd Alþingis. Lindarhvoll vísar auk þess í 2. mgr. 5. gr. reglna um aðgang að gögnum um stjórnsýslu Alþingis þar sem kemur fram að forsætisnefnd Al­þingis skeri úr um ágreining um aðgang að gögnum um stjórnsýslu Alþingis.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Lindarhvols var kynnt kæranda með bréfi, dags. 8. júlí 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum sínum, dags. 18. júlí 2022, áréttar kærandi rök­stuðning sem fram kemur í kæru. Kærandi mótmælir því að umbeðin álitsgerð verði felld undir undan­þáguákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga og bendir á að í athugasemdum við 4. gr. í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til laga nr. 72/2019 verði undanþáguákvæðinu aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi telur rangt að umrædd gögn hafi orðið til í tengslum við réttarágreining í skilningi ákvæðisins. Með 4. gr. laga nr. 72/2019 hafi gildissvið 3. tölul. 6. gr. verið útvíkkað þannig að það næði einnig gagna sem aflað væri í tengslum við „réttarágreining“ en áður hafi undanþáguákvæðið aðeins náð til sam­skipta sem aflað hafi verið í tengslum við dómsmál og höfðun þess. Í skýringum við ákvæðið komi fram að réttarágreiningur hins opinbera væri oft útkljáður með öðrum hætti en málshöfðun fyrir dómi, til að mynda fyrir sjálfstæðum úrskurðarnefndum. Því væri rétt að breyta orðalagi 3. tölul. 6. gr. upp­lýs­ingalaga þannig að opinberir aðilar gætu átt samskipti við sérfræðinga í tengslum við slíka máls­meðferð án þess að gagnaðili fengi aðgang að þeim. Kærandi segir að við túlkun undan­þágu­ákvæðis 3. tölul. 6. gr. verði að líta til athugasemda við 6. gr. í greinargerð sem fylgdi frum­varpi til upplýsingalaga nr. 140/2012, þar sem fjallað er um tilgang og markmið undan­þágu­ákvæðis­ins. Þar komi skýrt fram að markmið undanþáguákvæðisins sé að tryggja jafnræði opin­berra aðila í dómsmáli eða í tengslum við réttarágreining sem leystur er með öðrum hætti, til að mynda fyrir sjálfstæðum kæru­nefnd­um.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt athugasemdum kæranda liggur fyrir að forsætisnefnd Alþingis aflaði umbeðinnar álits­gerðar lögmannsstofunnar í tengslum við meðferð máls fyrir nefndinni sem laut að því hvort veita ætti aðgang að gagni í vörslum Alþingis. Þar af leiðandi sé um að ræða gagn sem aflað var sem þáttar af rann­sókn forsætisnefndar við meðferð þess máls. Það sé því ljóst að álitsgerðarinnar hafi hvorki verið aflað í tengslum við hugsanlegt dómsmál kæranda og Alþingis né í tengslum við málskot kæranda vegna afgreiðslu forsætisnefndar. Í þessu máli séu þeir hagsmunir, að tryggja jafnræði opinberra aðila í tengslum við réttarágreining, ekki fyrir hendi. Ekki sé hægt að túlka 3. tölul. 6. gr. svo víðtækt að ákvæðið taki til álitsgerða sem opinber aðili, í þessu tilfelli forsætisnefnd Alþingis, afli í tengslum við meðferð máls sem varðar rétt til aðgangs að gögnum enda færi slík túlkun gegn markmiði undan­þágu­ákvæðis­ins eins og því er lýst í greinargerð með lögum nr. 140/2012. Þá sé um að ræða undan­þágu­ákvæði frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings sem túlka beri þröngri lögskýringu. Kærandi segir að ákveðins misskilnings virðist gæta í málinu, ef horft sé til fundargerða forsætisnefndar Al­þingis komi skýrt fram að þessara minnisblaða sé aflað gagngert til ráðgjafar en ekki vegna ágreinings um af­hendingu. Það komi skýrt fram í fundargerð 979. fundar forsætisnefndar.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi undirstrikar að ekki sé hægt að undanskilja gögn upplýsingarétti á grundvelli ákvæðisins nema um­rædd gögn fjalli beinlínis um hvort höfða eigi mál eða undirbúning kærumeðferðar, gögnin geti ekki verið liður í málsmeðferð almennt eins og um sé að ræða í þessu tilviki. Kærandi telur vísun Lind­arhvols í 2. mgr. 5. gr. reglna um aðgang að gögnum um stjórnsýslu Alþingis enga þýðingu hafa í þessu samhengi. Ekki sé ágreiningur um hvaða aðili það er sem skeri úr um aðgang að gögnum. Það sem skipti höfuðmáli í þessu samhengi sé að umrædd álitsgerð hafi verið hluti af málsmeðferð, en inni­haldi ekki greiningu á því hvort höfða eigi mál eða hvort fara eigi með mál í annars konar kæru­meðferð.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <h3 style="text-align: justify;"><strong>1.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að tveimur minnisblöðum frá MAGNA Lög­mönn­um&nbsp;ehf. til forsætisnefndar Alþingis, dags. 16. apríl og 31. ágúst 2021, en fyrra minnisblaðinu fylgir 37 blað­­síðna álitsgerð dagsett sama dag. Í kæru segir að til sé þriðja minnisblað frá sömu stofu sem dagsett sé 29.&nbsp;júní 2021. Lindarhvoll segir í umsögn sinni um kæruna að slíkt minnisblað sé hvorki fyrir­liggj­andi hjá félaginu né fjármála- og efna­­hags­ráðu­neyt­inu. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til þess að rengja þær staðhæfingar Lind­ar­­hvols og verður frávísun Lindarhvols á þeim hluta beiðn­innar því stað­fest.</p> <p style="text-align: justify;">Lindarhvoll ehf. fellur undir gildissvið upplýsingalaga á grundvelli 2. mgr. 2. gr. laganna, og nýtur ekki undanþágu frá gildissviði þeirra, sbr. 3. mgr. sömu greinar.</p> <p style="text-align: justify;">Synjun Lindarhvols að því er varðar minnisblöðin tvö byggir á því að þeirra hafi verið aflað í tengslum við réttarágreining sem hafi þá verið til meðferðar hjá forsætisnefnd Alþingis, nánar tiltekið ágreinings um það hvort afhenda ætti blaðamanni greinargerð setts ríkisendurskoðanda, Sigurðar Þórðarsonar, frá júlí 2018 sem nefndin hafði til umfjöllunar. Með bréfum forseta Alþingis til Lindarhvols, dags. 28.&nbsp;apríl og 4. júní 2021, var Lindarhvoll upplýstur um að forsætisnefnd hefði borist beiðni um af­hend­ingu greinar­gerðarinnar og að nefndin hygðist afhenda hana. Áður en til þess kæmi skoraði nefnd­in hins vegar á Lindarhvol, með vísan til 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga, að lýsa afstöðu sinni til afhend­ing­ar­­innar, enda fjallaði hún um málefni félagsins. Lindarhvoll lagðist gegn því, í bréfum til for­sætis­nefndar, dags. 22. júní og 11. maí 2021, að greinargerðin yrði afhent. Með erindi, dags. 5. apríl 2022, var Lindar­hvoli tilkynnt að forsætisnefnd hygðist afhenda blaðamanninum greinargerðina þann 25.&nbsp;apríl 2022 kl. 12:00 og að nefndin hefði við mat sitt á því hvort greinargerðin geymdi upplýsingar sem kæmu í veg fyrir afhendingu hennar notið aðstoðar frá MAGNA Lögmönnum. Þá fékk Lindarhvoll afrit af minnis­blaði lögmannsins, dags. 31. ágúst 2021.</p> <h3 style="text-align: justify;"><strong>2.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til bréfaskipta við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga segir:</p> <blockquote style="text-align: justify;"> <p>Hér að baki býr það sjónarmið að hið opinbera geti, á sama hátt og hver annar aðili að dóms­máli, leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar sem þannig er aflað komist til vitundar gagnaðila. Ber að túlka ákvæðið þannig að það tryggi að hið opinbera standi ekki vegna upplýsingalaga höllum fæti í dómsmálum. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álits­gerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt. Hliðstæð undanþága frá upplýsingarétti aðila máls er í stjórnsýslulögum.</p> </blockquote> <p style="text-align: justify;">Ákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga var breytt með lögum nr. 72/2019 og gildissvið þess útvíkkað svo það tæki auk dómsmála til annars réttarágreinings. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að fyrr­nefndum breytingarlögum segir um þetta:</p> <blockquote style="text-align: justify;"> <p>Í ljósi þess að ýmiss konar réttarágreiningur hins opinbera er útkljáður með öðrum hætti en máls­höfðun fyrir dómi, til að mynda fyrir sjálfstæðum úrskurðarnefndum, þykir rétt að breyta orðalagi 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga þannig að opinberir aðilar geti átt samskipti við sérfræðinga í tengslum við slíka málsmeðferð án þess að gagnaðili fái aðgang að þeim. Ítreka skal að verði frumvarpið að lögum verður áfram gerð sú krafa að undanþágunni verði aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni en ekki um álits­gerðir eða skýrslur sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt.</p> </blockquote> <p style="text-align: justify;">Þá segir:</p> <blockquote style="text-align: justify;"> <p>Opinberir aðilar hafa augljósa hagsmuni af því að geta átt samskipti við sérfræðinga, t.d. lög­menn, í tengslum við slíka málsmeðferð án þess að gagnaðili fái aðgang að upplýsingum um þau. Þó ber að árétta að undanþáguna bæri að skýra þröngri lögskýringu með hliðsjón af meginreglu um upplýsingarétt almennings eins og aðrar undanþágur og tak­mörkunar­heim­ildir upplýsingalaga. Henni yrði þannig aðeins beitt um upplýsingar um samskipti sem verða gagngert til í tengslum við réttarágreining sem er til meðferðar hjá lög- eða samnings­bundnum úrskurðaraðila eða til greina kemur að vísa til slíkrar meðferðar. Með hliðsjón af 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga verður líka að gera þá kröfu að aðgangur að um­beðnum upp­lýs­ingum myndi að öllum líkindum leiða til skerðingar á réttarstöðu hins opin­bera aðila sem um ræðir.</p> </blockquote> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt 4. mgr. 2. gr. upplýsingalaga taka lögin til stjórnsýslu Alþingis eins og nánar er afmarkað í lögum um þingsköp Alþingis og reglum forsætisnefndar sem settar eru á grundvelli þeirra. Hins vegar taka ákvæði V.–VII. kafla upplýsingalaga ekki til Alþingis eða stofnana þess. Þannig verður synjun Alþingis á beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum ekki borin undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál, sbr. 20. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt 9. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991, ber forseti Alþingis ábyrgð á rekstri þingsins og hefur æðsta vald í stjórnsýslu þess. Í 2. mgr. 93. gr. laganna segir eftirfarandi um aðgang að upplýsingum samkvæmt upplýsingalögum:</p> <blockquote style="text-align: justify;"> <p>Í reglum sem forsætisnefnd setur og birta skal í B-deild Stjórnartíðinda skal kveðið nánar á um aðgang að upplýsingum um stjórnsýslu Alþingis og um afmörkun hennar gagnvart þeirri starf­semi sem annars fer fram af hálfu Alþingis sem samkomu þjóðkjörinna fulltrúa. Í reglum forsætisnefndar skal jafnframt kveðið á um móttöku og meðferð beiðna um upp­lýs­ingar. Má í slíkum reglum ákveða að beiðnum um upplýsingar skuli beint til skrifstofu Al­þingis og að synjun um aðgang að gögnum verði skotið til forsætisnefndar eða þriggja manna nefndar utanþingsmanna sem forsætisnefnd skipar.</p> </blockquote> <p style="text-align: justify;">Forsætisnefnd hefur sett reglur um aðgang að gögnum um stjórnsýslu Alþingis, nr. 90/2020. Sam­kvæmt 2. mgr. 5. gr. reglnanna skal beiðnum um upplýsingar beint til skrifstofu Alþingis en „synjun um aðgang að gögnum má bera undir forsætisnefnd.“ Ekki er nánar fjallað um málsmeðferð nefndar­innar í reglunum.</p> <p style="text-align: justify;">Með lögum nr. 72/2019 var gildissvið 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga útvíkkað til þess að ná ekki einungis til dómsmála heldur einnig réttarágreinings sem útkljáður er fyrir lög- eða samningsbundnum úr­skurð­ar­aðilum. Af lögskýringargögnum er hins vegar skýrt að ætlunin var ekki sú að ákvæðið næði utan um álits­gerðir eða minnisblöð sem eru hluti af almennri málsmeðferð stjórnvalda, þó að vissulega geti komið upp ágreiningsefni af ýmsu tagi í málsmeðferð stjórnvalda almennt. Nefndin áréttar að ákvæði 3. tölul. 6. gr. felur í sér undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga um upp­lýs­ingarétt al­mennings og ber því að túlka ákvæðið þröngri lögskýringu og hafa hliðsjón af mark­miði undan­tekn­ing­ar­innar sem er að tryggja jafnræði á milli aðila máls, komi til dómsmáls eða máls­með­ferð­ar fyrir lögbundnum úrskurðaraðila. Til þess að beita megi undanþágunni þurfa aðstæður því að vera þannig að afhending gagnanna myndi raska jafnræði á milli hins opinbera aðila og gagnaðila þess eða að hið opin­bera stæði höllum fæti í sínum málarekstri væri því gert að afhenda upplýsingarnar (sjá til hliðsjónar úrskurði nefndarinnar nr. 317/2009 og 700/2017).</p> <p style="text-align: justify;">Forsætisnefnd Alþingis óskaði eftir áliti lögmanns og studdist við ráðgjöf hans í sinni ákvarðanatöku við afgreiðslu máls. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni minnisblaðanna tveggja ásamt álitsgerðinni sem fylgdi fyrra minnisblaðinu. Í fyrsta hluta fyrra minnisblaðsins, þar sem fjallað er um tilefni og afmörkun þess, kemur fram að lögmanninum hafi verið falið að „veita forsætisnefnd ráð­gjöf í tengslum við með­ferð og úrlausn kæru Viðskiptablaðsins til nefndarinnar.“ Minnisblaðið var því ritað í kjölfar þess að blaðamaðurinn bar synjun skrifstofu Alþingis um aðgang að greinargerð ríkis­endurskoðanda undir for­sætisnefnd Alþingis. Í minnisblaðinu er farið yfir atvik málsins og allar helstu réttarreglur og sjón­ar­mið sem við eiga þegar lagt er mat á það hvort Alþingi sé skylt að veita aðgang að greinar­gerðinni.</p> <p style="text-align: justify;">Þó að sannarlega hafi verið uppi ágreiningur um afgreiðslu upplýsingabeiðninnar og blaðamaðurinn sem óskað hafði eftir greinargerðinni hafi vísað málinu til forsætisnefndar, í kjölfar synjunar skrifstofu Al­þingis, er að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál ekki um að ræða atvik sem leggja má til jafns við málshöfðun til dómstóla eða málskot til sjálfstæðrar kærunefndar í skilningi 3. tölul. 6. gr. upp­lýs­inga­laga. Forsætisnefnd Alþingis er ekki sjálf­stæður úrskurðaraðili, enda fjallar hún um hvort Alþingi eigi sjálft að verða við beiðni um aðgang að á grundvelli upplýsingalaga. Nefndin bendir jafnframt á að Lind­ar­hvoll var ekki aðili að þeim ágreiningi sem var á milli blaða­­mannsins og forsætisnefndar, heldur fékk félagið afrit af skýrslunni, til upplýsingar, sem þriðji aðili.</p> <p style="text-align: justify;">Að öllu framangreindu virtu verða minnisblöðin ekki felld undir undanþágu 3. tölul. 6. gr. upp­lýs­inga­laga og verður ákvörðun Lindarhvols því felld úr gildi og félaginu gert að veita kæranda að­gang að um­beðnum gögnum.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Lindarhvoli ehf. er skylt að veita Frigus II ehf. aðgang að minnisblöðum frá MAGNA Lögmönnum ehf. til forsætisnefndar Alþingis, dags. 16. apríl og 31. ágúst 2021, ásamt álitsgerð þeirri sem fylgdi fyrra minnis­blaðinu. Staðfest er frávísun Lindarhvols á beiðni um minnisblað, dags. 29. júní 2021.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1131/2023. Úrskurður frá 20. febrúar 2023

Kærð var afgreiðsla Landspítala á beiðni um aðgang að upplýsingum um sambýliskonu kæranda. Úrskurðarnefndin taldi umbeðnar upplýsingar vera sjúkraskrárupplýsingar í skilningi laga um sjúkra­skrár, nr. 55/2009. Þá hafði nefndin ekki forsendur til annars en að leggja til grundvallar að upplýsingarnar væru aðeins vistaðar í sjúkraskrá konunnar. Ákvörðun að synja um aðgang að slíkum upplýsingum væri ekki kæranleg til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, þar sem lög um sjúkraskrár mæltu fyrir um sérstaka kæruleið í slíkum málum og teldust þannig sérlög gagnvart upplýsingalögum. Var kærunni því vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

<p style="text-align: justify;">Hinn 20. febrúar 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1131/2023 í máli ÚNU 22070012.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra, málsatvik og málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 8. júní 2022, kærði A afgreiðslu Landspítala á beiðni hans um upplýsingar. Kærandi óskaði hinn 17. maí 2022 eftir upplýsingum um það hvaða aðilar hefðu óskað eftir að Landspítali hefði afskipti af málum sambýliskonu kæranda og hvaða heimildir þeir aðilar hefðu haft til að svipta hana frelsi sínu, sem hefði á endanum kostað hana lífið.</p> <p style="text-align: justify;">Í svari Landspítala, dags. 25. maí 2022, var vísað til þess að kærandi hefði í tvígang fyrr á árinu sent spítalanum erindi um sama efni. Þau erindi hefðu verið tekin fyrir hjá nefnd um aðgang að sjúkraskrár­upplýsingum. Í framhaldinu hefði erindum kæranda verið svarað, síðast hinn 29. apríl 2022 þar sem beiðni kæranda var hafnað. Af hálfu spítalans væri engu að bæta við það sem þar kæmi fram.</p> <p style="text-align: justify;">Með erindi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 7. júlí 2022, kvaðst kærandi hafa móttekið bréf frá Landspítala þar sem beiðni kæranda um upplýsingar úr sjúkraskrá sambýliskonu kæranda væri alfarið hafnað. Kærandi hefði í framhaldinu vísað málinu til landlæknis, sem hefði tekið það til með­ferðar á grundvelli 15. gr. a laga um sjúkraskrár, nr. 55/2009, og staðfest niðurstöðu nefndar um að­gang að sjúkraskrárupplýsingum hinn 23. júní 2022.</p> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 17. nóvember 2022, óskaði úrskurðarnefndin eftir afriti af þeim gögnum sem inni­héldu þær upplýsingar sem kærandi óskaði eftir. Þá var Landspítala gefinn kostur á að koma á fram­færi umsögn í málinu eftir því sem spítalinn teldi tilefni til, áður en málið yrði leitt til lykta. Gögnin bárust nefndinni hinn 21. desember 2022. Þau gögn sem afhent voru nefndinni samanstanda af uppfletti­lista í sjúkraskrá sambýliskonu kæranda, sem inniheldur nöfn þeirra sem komu að ákvörðunum sem vörðuðu meðferð konunnar. Þá staðfesti Landspítali að gögn þau sem innihéldu upplýsingarnar sem kærandi hefði óskað eftir væru einungis vistaðar í sjúkraskrá sambýliskonu kæranda og ekki annars staðar hjá spítalanum.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu liggur fyrir að kæranda hefur verið synjað um aðgang að upplýsingum um sambýliskonu hans sem Landspítali telur vera sjúkraskrárupplýsingar í skilningi laga um sjúkraskrár, nr. 55/2009. Erindi hans hafa verið tekin til umfjöllunar af hálfu nefndar um aðgang að sjúkra­skrár­upp­lýs­ingum auk þess sem landlæknir hefur endurskoðað ákvörðun nefnd­ar­innar.</p> <p style="text-align: justify;">Í 4. tölul. 3. gr. laga um sjúkraskrár er hugtakið sjúkraskrárupplýsingar skilgreint sem lýsing eða túlk­un í rituðu máli, myndir, þ.m.t. röntgenmyndir, línurit og mynd- og hljóðupptökur sem innihalda upp­­lýsingar er varða heilsufar sjúklings og meðferð hans hjá heilbrigðisstarfsmanni eða heilbrigðis­stofn­­­un og aðrar nauðsynlegar persónuupplýsingar. Í 5. tölul. ákvæðisins er hugtakið sjúkraskrá skil­greint sem safn sjúkraskrárupplýsinga.</p> <p style="text-align: justify;">Um aðgang að sjúkraskrárupplýsingum er fjallað í IV. kafla laga um sjúkraskrár, sbr. til hliðsjónar 4.&nbsp;mgr. 14. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, þar sem segir að um aðgang sjúklings að sjúkraskrá fari eftir ákvæðum laga um sjúkraskrár. Í 12. gr. laga um sjúkraskrár birtist sú meginregla að aðgangur að sjúkraskrám sé óheimill nema til hans standi lagaheimild samkvæmt ákvæðum laganna eða öðrum lögum. Í 14.&nbsp;gr. sömu laga er fjallað um aðgang sjúklings að eigin sjúkraskrá.</p> <p style="text-align: justify;">Í 15. gr. laga um sjúkraskrár kemur fram að mæli ríkar ástæður með því sé umsjónaraðila sjúkraskrár heimilt að veita nánum aðstandanda látins einstaklings, svo sem maka, foreldri eða afkomanda, aðgang að sjúkraskrá hins látna og láta í té afrit hennar ef þess er óskað. Ef slíkri beiðni er synjað er heimilt að bera ákvörðunina undir embætti landlæknis í samræmi við ákvæði 15. gr. a laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt upplýsingum frá Landspítala eru þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir sjúkra­skrár­­upplýsingar sem einungis eru geymdar í sjúkraskrá sambýliskonu hans. Þá er það einnig mat úr­skurð­arnefndarinnar, út frá þeim gögnum sem spítalinn afhenti nefndinni, að upplýsingarnar séu sjúkra­­skrárupplýsingar, sbr. einnig þær rúmu skilgreiningar sem lagðar eru til grundvallar á sjúkraskrá og sjúkraskrár­upplýsingum í lögum um sjúkraskrár. Nefndin hefur ekki forsendur til að rengja þá stað­hæfingu Landspítala að upplýsingarnar séu ekki geymdar annars staðar hjá spítalanum en í sjúkra­skrá sambýliskonu kæranda.</p> <p style="text-align: justify;">Það er enn fremur mat úrskurðarnefndarinnar að lög um sjúkraskrár beri að skoða í þessu samhengi sem sérlög gagnvart almennum ákvæðum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Af því leiðir að ákvörðun Landspítala um að synja um aðgang að upplýsingum sem felldar verða undir sjúkra­skrár­upp­lýsingar og eru geymdar í sjúkraskrá er ekki kæranleg til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, þar sem lög um sjúkraskrár mæla fyrir um sérstaka kæruleið í þessum tilvikum, sbr. 15.&nbsp;gr. a laganna. Verð­ur því ekki hjá því komist að vísa kæru þessari frá úrskurðarnefnd um upplýs­inga­mál.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæru A, dags. 8. júní 2022, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1130/2023. Úrskurður frá 20. febrúar 2023

Kærð var afgreiðsla Skattsins á beiðni um aðgang að tilteknum bindandi álitum tollyfirvalda um toll­flokkun. Skatturinn afgreiddi beiðni kæranda við meðferð málsins hjá nefndinni og afhenti hluta umbeðinna gagna, þar sem afmáðar höfðu verið upplýsingar með vísan til 1. mgr. 188. gr. tollalaga, nr. 88/2005. Úrskurðarnefndin vísaði til þess að ákvæðið teldist sérstakt þagnarskylduákvæði að því er varðaði upplýsingar um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja. Var það mat úrskurðarnefndarinnar að þær upplýsingar sem höfðu verið afmáðar teldust í heild sinni falla undir ákvæðið og því næði upplýsingaréttur kæranda ekki til þeirra.

<p style="text-align: justify;">Hinn 20. febrúar 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1130/2023 í máli ÚNU 22040006.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 11. apríl 2022, kærði A lögmaður, f.h. Samtaka afurðastöðva í mjólk­uriðnaði, afgreiðslu Skattsins á beiðni hans um gögn, með vísan til 3. mgr. 17. gr. upplýsinga­laga, nr. 140/2012.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi óskaði hinn 10. febrúar 2022 eftir aðgangi að tilteknum bindandi álitum tollyfirvalda um toll­flokkun. Beiðnin var afmörkuð frekar hinn 23. febrúar sama ár, þegar kærandi óskaði eftir aðgangi að 114 bindandi álitum um tollflokkun vöru í landbúnaðarköflum tollskrár, sem gefin hefðu verið út á síðastliðnum þremur árum.</p> <p style="text-align: justify;">Í kæru kemur fram að það veki furðu að bindandi álit um tollflokkun séu ekki birt. Slík birting myndi gera fyrirtækjum og einstaklingum kleift að kynna sér tollframkvæmd og haga innflutningi sínum í samræmi við tollalög.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Skattinum með erindi, dags. 13. apríl 2022, og stofnuninni veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Skatturinn léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Skattsins barst úrskurðarnefndinni hinn 25. apríl 2022. Í henni kom fram að tollyfirvöld féll­ust á að veita kæranda aðgang að hinum bindandi álitum að hluta. Eftirfarandi upplýsingar hefðu verið afmáðar úr hverju áliti:</p> <ul> <li style="text-align: justify;">Reitur 1: Umsækjandi (fullt nafn og heimilisfang).</li> <li style="text-align: justify;">Reitur 2: Umboðsmaður eða fulltrúi (fullt nafn og heimilisfang).</li> <li style="text-align: justify;">Reitur 3: Sendingarnúmer.</li> <li style="text-align: justify;">Reitur 6: Viðskiptalegt auðkenni og viðbótarupplýsingar, að því marki sem Skatturinn teldi upp­lýs­ingarnar viðkvæmar.</li> <li style="text-align: justify;">Reitur 7: Fylgigögn, að því marki sem Skatturinn teldi upplýsingar í þeim viðkvæmar.</li> <li style="text-align: justify;">Reitur 10: Dagsetning og undirskrift umsækjanda.</li> </ul> <p style="text-align: justify;">Til stuðnings framangreindum takmörkunum var vísað til þagnarskylduákvæðis í 188. gr. tollalaga, nr. 88/2005, auk 9. tölul. 1. mgr. 42. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þær upplýsingar sem hefðu verið fjarlægðar væru viðkvæmar að mati tollyfirvalda og vörðuðu mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra aðila sem væru til umfjöllunar.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Skattsins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 26. apríl 2022. Í erindi úrskurðarnefndarinnar var óskað afstöðu kæranda til þess hvort hann teldi afhendingu hinna bindandi álita með framan­greind­um takmörkunum vera fullnægjandi eða hvort hann vildi að málinu yrði haldið áfram hjá nefnd­inni. Svar kæranda barst hinn 10. maí 2022. Þar kom fram að afhendingin væri ófullnægjandi. Kærandi teldi að ekki væri rétt að takmarka aðgang að öllum þeim upplýsingum sem afmáðar hefðu verið. Þá gerði kærandi athugasemd við að honum hefðu ekki verið afhent fylgigögn hinna bindandi álita sem vísað væri til í umsögn Skattsins.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi telur upplýsingar um hver hafi óskað eftir bindandi áliti tollyfirvalda hverju sinni geti ekki fallið undir þagnarskylduákvæði tollalaga, því þær teljist ekki upplýsingar um viðskipti fyrirtækja. Þá séu álitin allt frá tveggja til fjögurra ára gömul, og viðskiptahagsmunir því tæplega til staðar lengur. Auk þess hafi ekki verið óskað eftir afstöðu þeirra aðila sem upplýsingarnar varða til afhendingarinnar. Loks bendir kærandi á að engin sérstök leynd eigi að ríkja yfir því hvaða aðilar flytji inn hvaða vörur. Að því er varðar fylgigögn geti upplýsingar um innihald einstakra landbúnaðarvara hvorki fallið undir þagnarskylduákvæði tollalaga né 9. gr. upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin gaf Skattinum kost á að bregðast við athugasemdum kæranda með erindi, dags. 10.&nbsp;maí 2022. Viðbrögð Skattsins bárust nefndinni hinn 20. maí sama ár. Þar er áréttað að bindandi álit um tollflokkun séu aðeins bindandi gagnvart umsækjanda og tollyfirvöldum, ekki gagnvart þriðju aðilum. Algengt sé að óska eftir bindandi áliti þegar aðili hyggst flytja til landsins nýja vöru til að eyða óvissu um fjárhæð aðflutningsgjalda. Óheftur aðgangur að álitunum, þ.m.t. nöfnum umsækjenda, geti veitt óeðlilega innsýn inn í viðskiptafyrirætlanir þessara aðila.</p> <p style="text-align: justify;">Nafn umsækjanda sé ekki nauðsynlegt til að átta sig á efni og niðurstöðu bindandi álits. Nöfn séu ekki birt t.d. í úrskurðum tollyfirvalda eða yfir­skattanefndar. Þá birti Evrópusambandið aðeins bindandi álit sem hafi verið hreinsuð af trúnaðar­upplýsingum. Loks sé algengt að fylgigögn innihaldi upplýsing­ar um innihald, framleiðsluaðferðir og tækniskjöl sem ekki séu opinber gögn. Aðgangur að þeim gæfi óeðlilega innsýn inn í framleiðsluferil vöru og kynni að vera til þess fallið að valda viðkomandi fram­leiðendum tjóni. Í fylgigögnum og reit 6 sé einnig algengt að finna upplýsingar um verð og viðskipta­kjör sem bjóðast umsækjanda. Það séu án efa viðkvæmar upplýsingar.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál á grundvelli 3. mgr. 17. gr. upplýsingalaga, vegna tafa á afgreiðslu beiðni kæranda. Skatturinn afgreiddi beiðni kæranda við meðferð málsins og af­henti hluta umbeðinna gagna. Synjun Skattsins á þeim upplýsingum sem afmáðar voru úr bindandi álitum um tollflokkun byggist að meginstefnu á þagnarskylduákvæði í 188. gr. tollalaga, nr. 88/2005, og X. kafla stjórnsýslu­laga, nr. 37/1993. Athugun nefndarinnar beinist fyrsta kastið að því hvort ákvæði 188. gr. tollalaga sé þess eðlis að það geti girt fyrir aðgang að gögnum samkvæmt upplýsinga­lög­um og ef svo er, hvort þær upplýsingar sem afmáðar voru úr hinum bindandi álitum falli réttilega undir ákvæðið.</p> <p style="text-align: justify;">Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, kemur fram að almenn ákvæði laga um þagnar­skyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Andspænis slíkum ákvæðum eru sérstök þagnarskylduákvæði, þar sem upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar. Með gagnályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga verður talið að sérstök þagnarskylduákvæði geti takmarkað rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Það fer eftir efni og orðalagi við­komandi ákvæðis hvernig það verður skýrt og samræmt ákvæðum upplýsingalaga, sbr. athuga­semdir í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum.</p> <p style="text-align: justify;">Í 1. mgr. 188. gr. tollalaga kemur fram að starfsmenn tollyfirvalda&nbsp;séu bundnir þagnarskyldu samkvæmt X. kafla stjórnsýslulaga.&nbsp;Þagnarskyldan taki til upplýsinga um einkahagi manna sem eðlilegt sé að leynt fari og upplýsinga um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja, þ.m.t. hvers konar vitneskju sem ráða megi af samritum af sölu- og vörureikningum sem tollyfirvöld halda eftir.</p> <p style="text-align: justify;">Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að gildandi tollalögum kemur fram að vegna eðlis starfa starfsmanna tollyfirvalda þyki rétt að hafa sérstakt ákvæði í tollalögum um þagnarskyldu, umfram þá almennu þagnarskyldu sem finna megi í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þagnarskyldan nái m.a. til upplýsinga um hvers konar viðskiptamálefni einstaklinga og fyrirtækja, þ.m.t. hvers kyns vitneskju sem ráða megi beint eða óbeint af samritum af sölu- og vörureikningum eða af öðrum skjölum sem látin eru tollstjóra í té.</p> <p style="text-align: justify;">Ákvæði um þagnarskyldu starfsmanna tollyfirvalda voru fyrst leidd í lög með 25. gr. laga um tollskrá o.fl., nr. 62/1939. Ákvæðinu svipaði til gildandi ákvæðis að því leyti að mælt var fyrir um þagnarskyldu um „verslunarhagi“ einstakra manna og fyrirtækja. Í áliti milliþinganefndar í skatta- og tollamálum, sem myndaði frumvarp það sem varð að lögunum, kom fram um ákvæðið að þagnarskyldan næði til samrita af sölu- og vöru­reikningum auk upplýsinga sem tollyfirvöld öfluðu úr bókhaldi innflytjenda. Þá þyrftu tollyfirvöld að gæta þess að samritin yrðu ekki látin liggja á glámbekk, þar sem óviðkomandi gætu komist í þau.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur slegið því föstu í úrskurðarframkvæmd sinni að 1. mgr. 188.&nbsp;gr. tollalaga teljist vera sérstakt þagnarskylduákvæði að því er varðar upplýsingar um viðskipti ein­stakra manna og fyrirtækja. Í ljósi orðalags ákvæðisins og athugasemda við ákvæðið, fyrr og síðar, verður að líta svo á að undir ákvæðið falli hvers kyns upplýsingar tollyfirvalda um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja. Ef upplýsingar falla þannig á annað borð undir ákvæðið leiðir það til takmörkunar á aðgangi að þeim án þess að lagt sé mat á hagsmuni viðkomandi manna eða fyrir­tækja af því að við­­komandi upplýsingum um viðskipti þeirra sé haldið leyndum, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin hefur farið yfir þær upplýsingar sem Skatturinn afmáði úr þeim bindandi álitum um toll­­flokkun sem afhent voru kæranda. Nánar tiltekið eru það upplýsingar um auðkenni umsækjanda, send­ingarnúmer, viðskiptalegt auðkenni og viðbótarupplýsingar, auk fylgigagna. Það er mat úrskurðar­nefnd­arinnar með hliðsjón af því hvernig ákvæði 188. gr. tollalaga verði túlkað að þær upplýsingar sem voru afmáðar teljist í heild sinni varða viðskipti þeirra manna og fyrirtækja sem óskuðu eftir bind­andi áliti um tollflokkun vöru og falli þannig undir þagnarskylduákvæðið. Á það einnig við um upplýsingar um nöfn/heiti umsækjenda, enda myndi af­hending þeirra leiða til þess að veittar væru upp­lýs­ingar um viðskipti umsækjendanna, sem falla undir ákvæði 188. gr. tollalaga. Því telur úrskurðar­nefnd­in að upplýsingaréttur kæranda nái ekki til þeirra upplýsinga sem Skatturinn hefur afmáð úr þeim bind­andi álitum sem kærandi óskaði aðgangs að.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Samtök afurða­stöðva í mjólkuriðnaði eiga ekki rétt til aðgangs að frekari upplýsingum úr þeim bind­andi álitum um tollflokkun, sem óskað var eftir hinn 23. febrúar 2022, en Skatturinn hefur með erindi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 25. apríl 2022, fallist á að samtökunum skuli veittur að­gangur að.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1129/2023. Úrskurður frá 20. febrúar 2023

Deilt var um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um annars vegar aðila sem nýttu sér fjárfestingarleið Seðlabanka Íslands og hins vegar upplýsingum um stöðugleikasamninga. Synjun Seðlabankans var byggð á því að upplýsingarnar væru undirorpnar sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019. Úrskurðarnefndin staðfesti synjunina og tók fram að valdheimildir nefndarinnar næðu ekki til þess að leggja mat á það hvort og þá hvernig Seðlabankinn nýti þá heimild sem bankanum er veitt í 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 til að birta upplýsingar opinberlega sem undirorpnar eru þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. sama ákvæðis.

<p style="text-align: justify;">Hinn 20. febrúar 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1129/2023 í máli ÚNU 22060006.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 7. júní 2022, kærði A, ritstjóri Heimildarinnar (þá Kjarnans), ákvörð­un Seðlabanka Íslands um að synja beiðni um aðgang að upplýsingum um fjárfestingarleið Seðla­­bankans og um afrit af stöðugleikasamningum sem gerðir voru árið 2015.</p> <p style="text-align: justify;">Í kæru er rakið að í apríl 2022 hafi fjármála- og efnahagsráðherra ákveðið að birta lista yfir kaupendur á 22,5% hlut ríkisins í Íslandsbanka hf. Ráðuneyti hans hafi metið það svo að upplýsingar um viðskipti á milli ríkissjóðs og fjárfesta féllu ekki undir bankaleynd og með hliðsjón af mikilvægi þess að gagnsæi ríkti um ráðstöfun opinberra hagsmuna hefði ráðherra ákveðið að birta listann. Í framhaldi af því hafi kær­andi reynt að nálgast upplýsingar um hina svokölluðu stöðugleikasamninga annars vegar og fjár­fest­ingarleið Seðlabanka Íslands hins vegar, því rök ráðherra fyrir birtingu lista yfir kaupendur í Ís­­lands­banka ættu líka við um þau gögn.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi hafi leitað til forsætisráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis og óskað þess að þau nálg­uðust umbeðnar upplýsingar hjá Seðlabanka Íslands og legðu svo sjálfstætt mat á erindi þeirra við al­menning. Forsætisráðuneytið hafi framsent erindið til Seðlabankans og sagt að það væri bankans að leggja mat á það hvort hagsmunir almennings af birtingu upplýsinganna vegi þyngra en þeir hagsmunir sem mæla með leynd, sbr. 6. mgr. 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands, nr. 92/2019, þar sem fram kæmi að þrátt fyrir þagnarskyldu í 1. mgr. sömu greinar væri Seðlabankanum heimilt að birta upplýsingar opin­berlega, enda vægju hagsmunir almennings af birtingunni þyngra en hagsmunir sem mæltu með leynd. Í framhaldi af því hafi kærandi farið fram á að Seðlabankinn afhenti umrædd gögn að undan­gengnu því mati sem mælt væri fyrir um í 6. mgr. 41. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Með svari, dags. 24. maí 2022, hafi Seðlabankinn synjað um aðgang að stöðugleikasamningunum með vís­an til þess að gögnin væru undirorpin þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, sbr. einn­­ig úrskurð nefndarinnar nr. 904/2020. Þá var kæranda synjað um aðgang að upplýsingum um þátt­­takendur í fjárfestingarleið Seðlabankans á árunum 2012–2015 með vísan til þess að gögnin væru undir­­­orpin þagnarskyldu samkvæmt sama ákvæði, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 774/2019. Hvað varð­aði hagsmunamat samkvæmt 6. mgr. 41. gr. laganna væri það að segja að eftir skoðun á umbeðn­um gögn­­um væri það mat Seðlabankans að þau væru undirorpin sérstakri þagnarskyldu á grundvelli 1.&nbsp;mgr. 41.&nbsp;gr. laga nr. 92/2019. Að mati bankans væri nægjanlegt að upplýsingar féllu undir 1. mgr. til að upp­lýsingaréttur almennings yrði takmarkaður á grundvelli ákvæðisins.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi telur að samkvæmt rökstuðningi Seðlabanka Íslands virðist bankinn telja að ákvæði 6. mgr. 41. gr. laganna sé marklaust, þ.e. að ef umbeðnar upplýsingar falli að þagn­arskyldu­ákvæði 1. mgr. sömu greinar, þá geti 6. mgr. aldrei komið til skoð­unar og hafi þar af leiðandi ekkert gildi. Því væri nauð­syn­legt að kalla eftir skýrum svörum frá bank­anum hvort þetta væri réttur skilningur á svari hans; að lög­­menn bankans telji að ef upp­lýs­inga­beiðni falli að 1. mgr. 41. gr. þá sé það nóg til að hagsmunir al­menn­ings af opinberun umbeð­inna gagna séu ekki taldir nægjanlegir, og leyndar­hagsmunir við­skipta­manna séu ríkari en þeir. Í kæru kemur fram að Seðlabankinn svari fyrirspurn kæranda einungis á for­sendum 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, en ekki á grundvelli 6. mgr. sömu greinar. Bankinn hafi auk þess neitað að framkvæma greiningu á þeim hagsmunum sem vegist á í hverju tilviki fyrir sig líkt og lögskýringargögn segi til um að bankinn eigi að gera. Því sé kæranda enginn annar kostur mögulegur en að kæra ákvörðun Seðlabanka Íslands og óska þess að nefndin láti bankann fara að lögum og af­henda umbeðin gögn.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Seðlabanka Íslands með erindi, dags. 8. júní 2022, og bankanum veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Seðlabankinn léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Seðlabankans barst úrskurðarnefndinni hinn 15. júlí 2022, þar sem fram kemur að með upplýsingabeiðni, dags. 5. maí 2022, hafi kærandi óskað eftir aðgangi að stöðugleikasamningunum sem gerðir voru við slitabú föllnu bankanna. Úrskurðarnefndin hafi áður tekið afstöðu til hluta umbeðinna gagna og staðfest að þau séu undirorpin þagnarskyldu á grundvelli 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 904/2020. Hinn 17. maí 2022 hafi kærandi óskað eftir upplýsingum um nöfn þeirra sem fengu að nýta sér fjárfestingarleið Seðlabankans frá febrúar 2012 til febrúar 2015. Raunar hafi kærandi áður óskað eftir þessum sömu upplýsingum með þremur upplýs­ingabeiðnum. Í kjöl­far fyrstu beiðni kæranda hafi Seðlabankinn veitt almennar upplýsingar um fjölda tilboða og þátt­tak­enda, heildar­fjárhæðir og uppskiptingu innlendra og erlendra þátttakenda en beiðnum kæranda var að öðru leyti synjað með vísan til þagnarskyldu á grundvelli þágildandi 1. mgr. 35. gr. laga um Seðla­banka Íslands, nr. 36/2001. Síðastnefnda upplýsingabeiðnin hafi ratað til nefndarinnar sem stað­festi ákvörðun Seðlabankans með úrskurði nr. 774/2019 frá 31. janúar 2019. Í fyrirliggjandi máli sé því enn á ný deilt um aðgang kæranda að þessum sömu gögnum.</p> <p style="text-align: justify;">Í umsögninni er vísað til þess að í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 felist sérstakt þagnar­skylduákvæði en ekki almennt og að það gangi framar upplýsingarétti almennings á grund­velli 5. gr. upplýsingalaga. Þá sé ljóst að umbeðnar upplýsingar séu upplýsingar um hagi viðskipta­manna bankans, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila og málefni bankans sjálfs og falli því sam­kvæmt orðanna hljóðan undir þagn­arskyldu samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. laga um gjaldeyrismál, nr. 70/2021, séu þeir sem annist framkvæmd laganna bundnir þagn­ar­skyldu samkvæmt lögum nr. 92/2019. Úrskurðarnefndin hafi áður byggt á því að ákvæði í eldri lögum um gjaldeyrismál hafi falið í sér reglu um sér­staka þagnarskyldu en ekki almenna, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 645/2016, og því ljóst að í 1.&nbsp;mgr. 23. gr. laga nr. 70/2021 felist sérstakt þagnarskylduákvæði sem gangi framar upplýs­inga­rétti almenn­ings á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga, með sama hætti og 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019.</p> <p style="text-align: justify;">Nefndin hafi áður haft til meðferðar mál þar sem deilt er um sömu gögn og nú er deilt um. Niður­stöð­ur málanna séu skýrar, þ.e. umbeðin gögn séu undirorpin þagnarskyldu á grundvelli 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, sbr. einnig 1. mgr. 23. gr. laga nr. 70/2021. Sömu forsendur og röksemdir liggi að baki synjun Seðlabankans í þetta skiptið enda umbeðin gögn og aðstæður þær sömu.</p> <p style="text-align: justify;">Að því er varði röksemdir kæranda fyrir því að bankinn skuli beita 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 komi í fyrsta lagi skýrt fram í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 92/2019 að um heimild sé að ræða fyrir Seðlabankann en ekki skyldu. Í öðru lagi segi þar að fyrir birtingu skuli liggja fyrir grein­ing á þeim hagsmunum sem vegist á í hverju tilviki. Í þriðja lagi komi fram að birting upplýsinga geti átt sér stað að frumkvæði bankans, t.d. í tengslum við fréttir, skýrslur eða annað efni sem bankinn gefi út. Í þessi felist það að í undantekningartilvikum geti Seðlabankinn á grundvelli 6. mgr. 41. gr. að eigin frumkvæði tekið ákvörðun um að birta upplýsingar, sem ella væru undirorpnar þagnar­skyldu á grundvelli 1. mgr. sama ákvæðis, á vef eða í ritum og skýrslum bankans, en þó að því skilyrði uppfylltu að hann hafi framkvæmt greiningu á þeim hagsmunum sem vegast á. Í þessu sambandi vísist til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar nr. 1042/2021, þar sem tekið hafi verið fram að samkvæmt 3. og 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 sé bankanum veitt heimild að lögum til birtingar upplýsinga að uppfylltum tilteknum skilyrðum, þrátt fyrir þagnarskyldu 1. mgr. ákvæðisins, að eigin frumkvæði en ekki sé um að ræða skyldu til slíkrar birtingar.</p> <p style="text-align: justify;">Með hliðsjón af öllu framangreindu sé það mat Seðlabankans að sú túlkun sem kærandi hafi lagt áherslu á sé ekki í samræmi við ákvæðið sem um ræði. Hvergi sé lögð sú skylda á Seðlabankann að fram­kvæma sérstakt hagsmunamat í hvert einasta skipti sem upplýsingabeiðni berst bankanum. Þegar upp­lýsingabeiðnir berist bankanum séu umbeðin gögn skoðuð með tilliti til bæði eðlis þeirra og efnis, séu þau yfir höfuð til staðar í bankanum. Í slíkri greiningu felist eðli máls samkvæmt mat á annars vegar hagsmunum almennings af því að fá að kynna sér umbeðin gögn og hins vegar hagsmunir við­skipta­manna bankans, eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða bankans sjálfs að þau fari leynt.</p> <p style="text-align: justify;">Seðlabankinn áréttar að nægjanlegt er að umbeðnar upplýsingar falli að þagnarskylduákvæði 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, þ.e. að þær varði hagi viðskiptamanna bankans, viðskipti og rekstur eftir­lits­skyldra aðila, tengdra aðila eða annarra og málefni bankans sjálfs, svo og önnur atriði sem leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, til að upplýsingaréttur almennings verði takmarkaður á grund­velli ákvæð­isins. Hefur nefndin m.a. staðfest nákvæmlega þetta í áðurnefndum úrskurði sínum nr. 904/2020. Sú greining á hagsmunum sem kærandi hafi ítrekað kallað eftir hafi þannig sannarlega verið fram­kvæmd af Seðlabankanum, en þá með vísan til 1. mgr. 41. gr. Það sem meira er, þá hafi nefnd­in fjallað um þetta hagsmunamat og kveðið upp áðurnefnda úrskurði nr. 774/2019 og 904/2020 þar sem skiln­ingur og afstaða bankans er staðfest.&nbsp;</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Seðlabanka Íslands var kynnt kæranda með bréfi, dags. 15. júlí 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 17. júlí 2022, kemur fram um 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 að það að orðalag laga sé á þann hátt að talað sé um heimild veiti stofnun ekki geðþóttavald til að hafna lögmætri birtingu gagna einfaldlega vegna þess að hann langi ekki til þess að veita heimild og finnist hann ekki bera skylda til. Í öðru lagi segi Seðlabankinn að hvergi sé lögð sú skylda á bankann að framkvæma sérstakt hagsmunamat í hvert skipti sem upp­lýs­inga­­beiðni berist bankanum. Þetta sé í fullkominni andstöðu við athugasemdir sem fylgdu með frum­varp­­inu sem varð að lögum nr. 92/2019 og sé einhliða túlkun Seðlabanka Íslands á ákvæði lag­anna. Í þriðja lagi segi Seðlabankinn að birting upplýsinga geti átt sér stað að frumkvæði bankans í undan­­tekn­ingar­tilvikum á grundvelli 6. mgr. 41. gr., sem ella væru undirorpnar þagnarskyldu á grund­velli 1. mgr. ákvæð­isins, en þó að því skilyrði uppfylltu að bankinn hafi framkvæmt greiningu á þeim hags­munum sem vegast á. Þessi röksemdafærsla og lagatúlkun sé makalaus og í engu samræmi við það frum­varp sem varð að lögum nr. 92/2019, athugasemdir með frumvarpinu né skilning þess ráðu­neytis sem lagði fram frumvarpið. Seðlabankinn virðist telja að 6.&nbsp;mgr. 41. gr. laganna feli einungis í sé ein­hvers konar ein­hliða heimild fyrir hann að nota gögn að eigin frumkvæði, velji hann það, í eigin út­gáfu, en annars ekki. Það megi þó bara gera ef bankinn hafi nennt að vega hagsmuni sem gætu verið að veg­ast á, sem hann telur sig þó ekki þurfa að vega frekar en hann vill.</p> <p style="text-align: justify;">Ekki sé annað að skilja á umsögn Seðlabanka Íslands en að hann ætli að láta sem umrætt ákvæði hafi aldrei verið bætt við lög um starfsemi hans, heldur að nálgast skyldur sínar um upplýsingagjöf ein­vörðungu út frá 1. mgr. 41. gr. laganna. Seðlabankinn telji sig geta einhliða ákveðið að ný málsgrein, sem bætt var við lögin, hafi ekkert eiginlegt gildi. Kærandi mótmæli þessu harðlega, enda sé fullkom­lega ólýðræðislegt að stofnun taki sér slíkt lagatúlkunarvald, sem sé að öllu leyti í andstöðu við vilja þess ráðherra sem lagði lagabreytinguna til og þá túlkun sem sett er fram í lögskýringargögnum.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um annars vegar aðila sem nýttu sér svonefnda fjárfestingarleið Seðlabanka Íslands og hins vegar upplýsingum um svokallaða stöðugleika­samn­­inga. Ákvörðun Seðlabanka Íslands um synjun á beiðni kæranda byggðist á því að umbeðnar upp­lýs­ingar væru undirorpnar sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 92/2019, sbr. einnig 1. mgr. 23. gr. laga um gjaldeyrismál, nr. 70/2021.</p> <p style="text-align: justify;">Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, kemur fram að almenn ákvæði laga um þagnar­skyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Andspænis slíkum ákvæðum eru sérstök þagnarskylduákvæði, þar sem upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar. Með gagnályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga verður talið að sérstök þagnarskylduákvæði geti takmarkað rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Það fer eftir efni og orðalagi við­­komandi ákvæðis hvernig það verður skýrt og samræmt ákvæðum upplýsingalaga, sbr. athuga­semdir í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum.</p> <p style="text-align: justify;">Í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 er að finna eftirfarandi ákvæði:</p> <blockquote style="text-align: justify;"> <p>Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, varaseðlabankastjórar, nefndarmenn í peningastefnu­nefnd, fjármálastöðugleikanefnd og fjármálaeftirlitsnefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Ís­lands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans, við­skipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lög­um eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um sérfræðinga, verk­taka og aðra sem starfa fyrir eða á vegum bankans. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.</p> </blockquote> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í úrskurðarframkvæmd sinni lagt til grundvallar að ákvæðið inni­haldi sérstaka þagnarskyldu að því er varðar upplýsingar um hagi viðskiptamanna bankans, við­skipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra og málefni bankans sjálfs, sbr. t.d. úr­­skurði nr. 954/2020, 966/2021 og 1042/2021. Þá hefur verið lagt til grundvallar í dómum Hæsta­rétt­ar Íslands í málum nr. 329/2014 og 263/2015 að efnislega sambærilegt ákvæði í 1. mgr. 35. gr. þá­­gildandi laga um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001, hafi falið í sér sérstaka þagnarskyldu.</p> <p style="text-align: justify;">Líkt og fram hefur komið hefur úrskurðarnefndin lagt mat á stærstan hluta þeirra gagna sem um er deilt í þessu máli í úrskurðum nefndarinnar nr. 774/2019 og 904/2020. Í úrskurði nr. 774/2019 var lagt til grundvallar að upplýsingar um þá sem nýttu sér hina svonefndu fjárfestingarleið Seðlabanka Ís­lands væru undirorpnar sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001. Úrskurð­ar­nefndin telur ótvírætt að þær upplýsingar séu jafnframt undirorpnar hinni sérstöku þagnarskyldu sem felst í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019.</p> <p style="text-align: justify;">Í úrskurði nr. 904/2020 lagði nefndin til grundvallar að samningur Seðlabanka Íslands við Glitni hf. og GLB Holding ehf. frá því í desember 2015 væri undirorpinn sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 1.&nbsp;mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019. Deilt er um aðgang að þeim samningi í þessu máli en einnig tveimur samn­ingum til viðbótar, þ.e. annars vegar samningi Kaupþings ehf. við Seðlabankann og hins vegar LBI hf. við bankann, í tengslum við fyrirhugaðar aðgerðir og afhendingu stöðugleikaframlags. Í sam­ræmi við þá niðurstöðu í úrskurði nr. 904/2020 um að Glitnir og GLB Holding teldust vera viðskipta­menn Seðlabankans í þeim viðskiptum sem þar voru til umfjöllunar telur nefndin óhjákvæmilega að líta verði svo á að LBI og Kaupþing teljist með sama hætti vera viðskiptamenn Seðlabankans í þeim við­skiptum sem samningar í máli þessu varða. Þannig er ljóst að öll þau gögn sem kærandi hefur óskað eftir í máli þessu eru undirorpin hinni sérstöku þagnarskyldu í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019.</p> <p style="text-align: justify;">Að fenginni þeirri niðurstöðu að þau gögn sem kæranda hefur verið synjað um aðgang að séu undir­orpin sérstakri þagnarskyldu er ljóst að ákvæði 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 gengur framar ákvæðum upp­lýsingalaga og fer mat á rétti kæranda til aðgangs að gögnunum því ekki fram á grundvelli hinna síðar­nefndu laga. Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga er heimilt að bera undir úrskurðarnefnd um upplýsinga­mál ákvarðanir um synjun sem teknar eru á grundvelli upplýsingalaga. Ljóst er í þessu máli að ákvörðun byggist ekki á ákvæðum upplýsingalaga heldur hinu sérstaka þagnarskylduákvæði í lög­­um um Seðla­banka Íslands. Af þeim sökum ná valdheimildir nefndarinnar ekki til þess að leggja mat á það hvort og þá hvernig Seðlabankinn nýtir þá heimild sem bankanum er veitt í 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 til að birta upplýsingar opinberlega sem undirorpnar eru þagnarskyldu samkvæmt 1.&nbsp;mgr. sama ákvæðis. Mat á því kemur eftir atvikum í hlut annarra aðila, þar á meðal dómstóla og um­­­boðsmanns Alþingis. Að framangreindu virtu er úrskurðar­nefnd­inni ekki annað fært en að stað­festa hina kærðu ákvörðun Seðlabanka Íslands.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Staðfest er ákvörðun Seðlabanka Íslands, dags. 24. maí 2022, að synja A um aðgang að stöðugleikasamningum og upplýsingum um fjárfestingarleið bankans.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Símon Sigvaldason<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1128/2023. Úrskurður frá 27. febrúar 2023

Landsnet hf. synjaði kæranda um aðgang að gögnum sem innihéldu staðsetningar loftlínumastra fyrirtækisins á miðhálendi Íslands. Synjunin var á því byggð að gögnin teldust ekki fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna, auk þess sem upplýsingarnar vörðuðu öryggi ríkisins, sbr. 1. tölul. 10. gr. sömu laga. Úrskurðarnefndin taldi að sá hluti þeirrar skrár sem afhent var nefndinni sem innihéldi staðsetningar loftlínumastra á öllu landinu teldist tiltekið fyrirliggjandi gagn í skilningi upplýsingalaga. Hins vegar væri Landsneti óskylt á grundvelli laganna að útbúa gagn sem innihéldi staðsetningar loftlínumastra aðeins á miðhálendi Íslands, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Kærunni var því vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

<p style="text-align: justify;">Hinn 27. febrúar 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1128/2023 í máli ÚNU 22010002.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra, málsatvik og málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 3. janúar 2022, kærði A lögmaður, f.h. Wildland Research Institute við Háskólann í Leeds í Bretlandi, ákvörðun Landsnets hf. um að synja beiðni kæranda um aðgang að gögnum með staðsetningu loftlínumastra Landsnets á miðhálendi Íslands.</p> <p style="text-align: justify;">Í kæru kemur fram að kærandi hafi í júlí 2021 óskað eftir aðgangi að gögnum með legu loftlína og um tengi­virki vegna kortlagningar óbyggðra víðerna á miðhálendi Ís­lands. Landsnet hafi afhent hluta um­beð­inna gagna á tímabilinu júlí til desember 2021, þ.e. gögn um legu loftlínanna og um tengivirkin. Í lok nóvember hafi kærandi óskað eftir viðbótargögnum um loft­línur og staðsetningu loftlínumastra innan svæðisins, helst þannig að hæð þeirra kæmi fram.</p> <p style="text-align: justify;">Lands­net sendi kæranda tiltekin gögn og tiltók að hæðarupplýsingar lægju ekki fyrir. Með tölvupósti, dags. 3.&nbsp;des­ember 2021, hafi Landsnet tilkynnt kæranda að eftir samráð við almannavarnir og ríkis­lög­reglu­­stjóra hefði verið ákveðið að verða ekki við beiðni um aðgang að gögnum þar sem fram kæmu upp­­lýs­­ingar um staðsetningu loftlínu­mastra, því óheimilt væri að veita nákvæmar upplýsingar um grunn­­­inn­viði, sbr. 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012.</p> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Landsneti hf. með erindi, dags. 3. janúar 2022, og Landsneti veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Umsögn Landsnets barst úrskurðarnefndinni með erindi, dags. 25.&nbsp;janúar 2022. Í umsögninni segir m.a. að umbeðnar upplýsingar séu ekki fyrirliggjandi í skilningi 1.&nbsp;mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Landsnet haldi utan um staðsetningu allra mannvirkja fél­ags­ins í einni heild­arskrá á CAD-formi í ISN93-hnitakerfi. Í skránni sé sýnd staðsetning lína og mastra ásamt stað­setn­­ingu tengivirkja í plani (x,y), en engar hæðarupplýsingar sé að finna í skránni. Upp­lýs­ing­ar varðandi þær línur sem kærandi óski eftir séu í skránni ásamt upplýsingum um öll önnur flutn­ings­­mannvirki Lands­­nets. Til að verða við beiðninni þurfi að vinna umbeðnar upp­lýs­ing­­ar upp úr heild­arskránni.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Landsnets var kynnt kæranda með erindi, dags. 25. janúar 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Með erindi, dags. 18. október 2022, óskaði úrskurðar­nefnd­­in eftir nánari skýringum hjá Landsneti á því hvaða vinnu það myndi útheimta af hálfu fyrir­tækis­ins að kalla fram þær upplýsingar sem kærandi óskaði eftir úr þeirri heildarskrá sem inniheldur öll mann­virki Landsnets á landinu.</p> <p style="text-align: justify;">Í svari Landsnets, dags. 26. október 2022, kom fram að til að finna staðsetningu mastra innan ákveðins svæðis þyrfti að keyra saman svæðið sem um ræðir og heildarskrá landupplýsinga um raforkukerfið. Þá yrði til skrá með hnitum í plani (x og y). Ef tilgreina ætti nafn eða númer masturs þyrfti að færa þær upplýsingar frá kóðunarlistum. Við þetta yrðu hins vegar ekki til upplýsingar um hæðarlegu mastra.</p> <p style="text-align: justify;">Í athugasemdum kæranda við umsögn Landsnets, dags. 16. nóvember 2022, gerir kærandi athugasemd við þá afstöðu Lands­nets að gögnin séu ekki fyrirliggjandi. Hefði því verið haldið fram í öndverðu hefði kærandi ein­­faldlega óskað eftir staðsetningargögnum fyrir landið allt. Kærandi eigi auðvelt með að vinna úr gögnunum sjálfur, enda sé forstjóri rann­sóknarstofnunarinnar landfræðingur með yfir­burða­þekkingu á úrvinnslu land­upp­lýsingagagna. Fall­ist nefndin á að gögnin séu ekki fyrirliggjandi blasi við að kærandi muni þegar í stað óska eftir gögn­­um um staðsetningu mastra fyrir landið allt.</p> <p style="text-align: justify;">Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <h3 style="text-align: justify;"><strong>1.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum með upplýsingum um staðsetningu loftlínu­mastra á miðhálendi Íslands. Í ákvörðun Landsnets hf. að synja beiðni kæranda er ekki vísað til grund­vallar synjunarinnar, en í umsögn fyrirtækisins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál kemur fram að gögn­in séu ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga auk þess sem umbeðnar upp­lýs­ing­ar varði öryggi ríkisins og falli því undir undanþáguheimild 1. tölul. 10. gr. laganna um tak­mark­anir á upp­lýs­inga­rétti vegna almannahagsmuna.</p> <p style="text-align: justify;">Landsnet var stofnað á grundvelli laga nr. 75/2004 til að annast raforkuflutning og kerfisstjórnun sam­kvæmt ákvæðum III. kafla raforkulaga, nr. 65/2003. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verð­ur að ganga út frá því að með lögunum séu Landsneti falin stjórnsýsluverkefni sem snúa að flutn­ings­kerfi raforku og félagið sé því stjórnvald í lagalegum skilningi hvað þau verkefni varðar, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 15. janúar 2015 í máli nr. 854/2014 og úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 743/2018. Verður því lagt til grundvallar að Landsnet heyri undir gildissvið upp­lýs­ingalaga samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laganna.</p> <h3 style="text-align: justify;"><strong>2.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Í umsögn Landsnets kemur fram að fyrirtækið haldi utan um staðsetningu allra mannvirkja félagsins í einni skrá á CAD-formi í ISN93-hnitakerfi, þ.m.t. staðsetningar loftlínumastra. Til þess að verða við beiðninni þurfi fyrirtækið því að vinna umbeðnar upplýsingar úr heildarskránni enda séu þær ekki tiltækar á öðru formi. Í viðbótarskýringum til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að til að finna stað­setningu mastra innan ákveðins svæðis þyrfti að keyra saman svæðið sem um ræðir og heildarskrá land­upplýsinga um raforkukerfið. Þá yrði til skrá með hnitum í plani (x og y). Ef tilgreina ætti nafn eða númer masturs þyrfti að færa þær upplýsingar frá kóðunarlistum. Við þetta yrðu hins vegar ekki til upp­lýsingar um hæðarlegu mastra.</p> <p style="text-align: justify;">Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum nr. 140/2012 nær til fyrirliggjandi gagna, sbr. orðalag 1. mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi til gildandi upp­lýs­inga­­laga er m.a. tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til að­gangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tíma­punkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma.</p> <p style="text-align: justify;">Ekki hefur verið talið að réttur samkvæmt upplýsingalögum nái til aðgangs að gagnagrunn­um eða skrám. Á hinn bóginn er ljóst að upplýs­inga­rétturinn nær til efnis sem vistað er í slíkum gagnagrunnum eða skrám, enda uppfylli efnið skil­yrði þess að teljast fyrirliggjandi gagn. Í frumvarpi því sem varð að gildandi upp­lýs­ingalögum kemur fram að hugtakið gagn sé tæknilega hlutlaust og geti tekið breytingum í sam­ræmi við tækni­þróun. Vafalaust verði þannig að telja að efni sem geymt sé á ýmsu tölvutæku formi telj­ist til gagna í skiln­ingi lag­anna, a.m.k. að því leyti sem það komi í stað annarra hefðbundinna máls­gagna.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin hefur farið yfir skrána sem Landsnet afhenti nefndinni og inniheldur stað­setningar allra mannvirkja fyrirtækisins. Nefndin telur að skráin teljist vera gagnagrunnur eða skrá, sbr. fram­an­greinda umfjöllun. Skráin er þannig úr garði gerð að mannvirki Landsnets eru flokkuð eftir því um hvers konar mann­virki er að ræða. Hver tegund mannvirkja, svo sem háspennulínur, tengivirki eða möstur, myndar þekju (e. layer) sem hægt er að kalla fram og einangra frá öðrum þekjum í skránni með tilteknum skipunum og eftir atvikum vinna með nánar. Úrskurðarnefndin hefur staðreynt með notkun forritsins AutoCAD að það krefjist aðeins örfárra skipana að kalla hverja þekju fram og ein­angra hana.</p> <p style="text-align: justify;">Með vísan til þess að hugtakið gagn sé tæknilega hlutlaust og að til að teljast gagn þurfi það að geta komið í stað annarra hefðbundinna málsgagna, telur úrskurðarnefndin að sú þekja sem inniheldur stað­setningar loftlínumastra Landsnets á landinu öllu sé eitt tiltekið fyrirliggjandi gagn í skilningi upp­lýs­inga­­laga og að Landsneti sé kleift að kalla það fram með tiltölulega einföldum hætti, sbr. 1. mgr. 15.&nbsp;gr. upp­lýsingalaga.</p> <h3 style="text-align: justify;"><strong>3.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Landsnet hefur vísað til þess að gögnin sem kærandi hefur óskað eftir um staðsetningu loftlínumastra fyrirtækisins á miðhálendi Íslands teljist ekki fyrirliggjandi í skiln­ingi upplýsingalaga. Vísar Landsnet til þess að í því skyni að afmarka staðsetningar loftlínumastra innan ákveðins svæðis, hér miðhálendis Íslands, þurfi að keyra saman upplýsingar úr framangreindri heildarskrá yfir mannvirki fyrirtækisins saman við aðrar upplýsingar sem ekki er að finna í skránni.</p> <p style="text-align: justify;">Þeim aðilum sem falla undir upplýsingalög er ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1.&nbsp;mgr. 5. gr. laganna. Í úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur verið lagt til grund­vallar að kærða sé óskylt að verða við beiðni þegar hún krefst þess að keyrðar séu saman upp­lýs­ingar úr fleiri en einni skrá til að afgreiða beiðni, upplýsingar séu teknar saman handvirkt úr fleiri en einu gagni til að útbúa nýtt gagn, eða að útbúa þurfi greiningu eða ráðast í út­reikninga til að afgreiða beiðni, sbr. til hlið­sjónar úrskurði nr. 1051/2021, 957/2020 og 944/2020.</p> <p style="text-align: justify;">Af skýringum Landsnets er ljóst að gagnið sem kærandi hefur óskað eftir og inniheldur upplýsingar um hvar loft­­línumöstur eru staðsett innan miðhálendis Íslands, liggur ekki fyrir hjá fyrir­tækinu heldur þarf að útbúa það sér­­staklega svo unnt sé að afgreiða gagnabeiðni kæranda. Úr­skurð­­arnefndin telur samkvæmt framan­greindu að Landsneti sé óskylt að útbúa gagnið, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. upp­lýs­inga­­laga, en að Lands­­neti sé þó heimilt að gera það, sbr. 1. mgr. 11. gr. upp­lýs­inga­laga, enda standi aðrar lagareglur ekki í vegi fyrir því. Verður því að leggja til grundvallar að það gagn sem kærandi hefur óskað eftir teljist ekki vera fyrirliggjandi hjá Landsneti í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Þann­ig er óhjákvæmilegt að vísa kæru þessari frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p style="text-align: justify;">Að fenginni þeirri niðurstöðu að upplýsingar um staðsetningar loftlínumastra Landsnets á landinu öllu teljist vera tiltekið fyrirliggjandi gagn í skilningi upplýsingalaga er ljóst að kæranda er unnt að óska eftir því gagni hjá Landsneti á grundvelli 5. gr. upplýsingalag­a, með þeim takmörkunum sem fram koma í 6.–10. gr. sömu laga. Verði þeirri beiðni synjað getur kærandi vísað afgreiðslunni til úrskurðar­nefnd­ar­innar á nýjan leik. Með vísan til þess að Landsnet hf. teljist vera stjórnvald er ljóst að kærandi getur ósk­að aðgangs að fram­an­greindum gögnum á grundvelli 33.&nbsp;gr. upplýsingalaga, en ákvæðið veitir stjórn­valdi heimild til að veita aðgang að gögnum sem undan­þegin eru upplýsingarétti samkvæmt II. og III. kafla laganna að nánari skilyrðum uppfylltum. Ákvörðun á grund­­velli ákvæðisins sætir hins vegar ekki endur­skoðun úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 2. mgr. 20.&nbsp;gr. upp­lýsingalaga.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæru A lögmanns, f.h. Wildland Research Institute við Háskólann í Leeds í Bret­landi, dags. 3. janúar 2022, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p style="text-align: justify;">Kjartan Bjarni Björgvinsson, varaformaður<br /> Elín Ósk Helgadóttir<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1127/2023. Úrskurður frá 30. janúar 2023

Blaðamaður kærði synjun Barna- og fjölskyldustofu á beiðni hans um gögn sex meðferðarheimila. Synjunin byggði á því að afgreiðsla beiðninnar tæki svo mikinn tíma og krefðist svo mikillar vinnu að ekki væri af þeim sökum fært að verða við henni, sbr. 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, enda þyrfti að yfirfara gögnin og afmá viðkvæmar persónugreinanlegar upplýsingar, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál taldi að í ljósi umfangs beiðninnar og viðkvæms eðlis gagnanna ætti undantekning 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga við í málinu og staðfesti ákvörðun Barna- og fjölskyldustofu.

<p style="text-align: justify;">Hinn 30. janúar 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1127/2023 í máli ÚNU 22040002.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 5. apríl 2022, kærði A, blaðamaður hjá Heimildinni (þá Stundinni), ákvörðun Barna- og fjölskyldustofu, dags. 29. mars sama ár, að synja honum um aðgang að gögnum um meðferðar­heim­ili. Kærandi óskaði hinn 28. október 2021 eftir aðgangi að öllum gögnum um heimilin:</p> <ol> <li style="text-align: justify;">Árbót í Aðaldal, á árabilinu 1995 til 2010,</li> <li style="text-align: justify;">Berg í Aðaldal, á árabilinu 1999 til 2008,</li> <li style="text-align: justify;">Torfastaði í Biskupstungum, á árabilinu 1995 til 2004,</li> <li style="text-align: justify;">Skjöldólfsstaði á Jökuldal, á árabilinu 2000 til 2002,</li> <li style="text-align: justify;">Hvítárbakka í Borgarfirði, á árabilinu 1998 til 2008,</li> <li style="text-align: justify;">Háholt í Skagafirði, frá árinu 1999 til 28. október 2021,</li> <li style="text-align: justify;">Geldingalæk á Rangárvöllum, á árabilinu 1995 til 2008.</li> </ol> <p style="text-align: justify;">Kærandi tók fram í erindinu að hann áttaði sig á því að beiðnin væri umfangsmikil og því væri það honum að meinalausu þótt gögnunum yrði ekki skilað öllum á sama tíma, heldur eftir því sem fram yndi að finna þau til. Óskað var eftir að gögn um Geldingalæk yrðu afhent fyrst.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi ræddi símleiðis við starfsmann Barna- og fjölskyldustofu (Barnaverndarstofa fram til 1. janúar 2022, hér eftir Barna- og fjölskyldustofa) hinn 12.&nbsp;nó­vem­ber 2021 um úrvinnslu beiðni kæranda og afhendingu gagna. Sam­kvæmt upplýsingum frá stofn­un­inni kom fram í samtalinu að beiðnin væri umfangsmikil og að hún yrði bútuð niður eftir með­ferð­ar­heimilum. Stofnunin myndi búa til lista yfir heimilin og öll mál sem heyrðu undir hvert þeirra. Kærandi gæti þá út frá listanum tilgreint þau mál sem hann óskaði sér­staklega eftir. Mál einstakra barna yrðu þó undanskilin. Stofnunin kveður kæranda hafa verið sáttan við nálgunina sem lögð hafi verið til.</p> <p style="text-align: justify;">Barna- og fjölskyldustofa sendi kæranda tölvupóst hinn 16. nó­vem­ber 2021 til að staðfesta efni símtals­ins. Fram kom að vinnsla beiðninnar væri hafin og að fyrst yrði tekinn saman listi yfir mál sem heyrðu undir Geldingalæk.</p> <p style="text-align: justify;">Hinn 25. nóvember sama ár bárust kæranda lista yfir öll meðferðarheimilin og mál sem heyrðu undir hvert þeirra. Í bréfi sem fylgdi listunum var farið fram á að kærandi afmarkaði beiðni sína og tilgreindi þau mál sem hann óskaði eftir aðgangi að og í því sambandi vísað til 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Nánari afmörk­un væri til þess fallin að flýta fyrir afgreiðslu beiðninnar og að koma í veg fyrir að stofnunin aflaði og tæki afstöðu til gagna sem kærandi vildi ekki fá. Þegar kærandi hefði afmarkað beiðni sína við þau mál sem hann óskaði aðgangs að myndi stofnunin hefjast handa við að finna gögn þeirra mála og upplýsa kæranda um hvenær ákvörðunar væri að vænta.</p> <p style="text-align: justify;">Daginn eftir svaraði kærandi bréfi Barna- og fjölskyldustofu og kvaðst vilja fá gögn allra þeirra mála sem heyrðu undir Geldingalæk, bæði málanna sem fram kæmu á listanum sem kæranda var afhentur sem og annarra hugsanlegra mála sem heyrðu undir meðferðarheimilið en væru ekki á listanum. Í fram­­haldinu myndi kærandi svo senda aðrar beiðnir sem vörðuðu gögn annarra meðferðarheimila.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt upplýsingum frá Barna- og fjölskyldustofu var haft samband við kæranda símleiðis hinn 30. nóvember 2022 til að ganga úr skugga um að hann óskaði eftir að fá öll gögn varðandi þau mál sem listuð voru upp nema þau sem vörðuðu mál einstakra barna. Stofnunin kveður kæranda hafa stað­fest það.</p> <p style="text-align: justify;">Hinn 13. desember 2021 var kærandi upplýstur um að fleiri gögn um Geldingalæk hefðu fundist í skjala­safni stofnunarinnar en finna mátti á listanum sem kæranda var afhentur, og því myndi afgreiðsla beiðn­innar tefjast. Hinn 22. desember 2021 var kærandi svo upplýstur um að gögn um Geldingalæk yrðu ekki afhent fyrr en á nýju ári. Vegna umfangs beiðni kæranda hafi verið samið við aukastarfsmann til að yfirfara gögnin. Þar sem málaflokkurinn væri viðkvæmur yfirfæru tveir starfsmenn gögnin með hlið­sjón af því að afmá persónugreinanlegar upplýsingar. Yfirferð yfir gögn Geldingalæks væri hálfnuð.</p> <p style="text-align: justify;">Kæranda voru afhent gögn vegna Geldingalæks hinn 9. febrúar 2022. Hinn 15. mars sama ár var kærandi upplýstur um að í ljósi reynslunnar af því að hafa afhent gögn vegna Geldingalæks og þeirrar yfirsýnar sem Barna- og fjölskyldustofa hefði nú yfir umfang gagna um hin sex meðferðarheimilin hefði verið ákveðið að synja kæranda um aðgang að því sem eftir stæði af gögnunum. Verkefnið væri of tímafrekt og héldi starfsfólki frá skyldubundnum verkefnum sínum yfir lengri tíma.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi mótmælti ákvörðuninni með tölvupósti tveimur dögum síðar. Þar sem kæranda hefðu þegar verið afhent gögn um tvö meðferðarheimili, þ.e. Geldingalæk og Varpholt/Laugaland, væri með þess­ari afgreiðslu brotið gegn jafnræðisreglu auk upplýsinga- og stjórnsýslulögum. Þá benti kærandi á mikil­vægi málsins fyrir lýðræðislega umræðu og aðhald fjölmiðla með opinberum aðilum. Kærandi ítrekaði því beiðni sína um að fá umrædd gögn afhent.</p> <p style="text-align: justify;">Með tölvupósti, dags. 21. mars 2022, kom fram að stofnunin teldi ekki annað fært en að synja beiðninni vegna umfangs hennar. Markmið synjunarinnar væri ekki að standa í vegi fyrir umfjöllun fjölmiðla um þessi mikilvægu mál; því hafi beiðnin verið tekin til meðferðar áður en í ljós kom hve umfangsmikil hún væri.</p> <p style="text-align: justify;">Beiðni kæranda um gögn annarra meðferðarheimila en Geldingalæks var synjað formlega með erindi, dags. 29. mars 2022. Ákvörðunin var studd við 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga og vísað til þess að nú þegar hefðu farið 22 dagar í að yfirfara gögnin um Geldingalæk. Áætlað væri að þau gögn sem eftir stæðu teldu um 7.000 blaðsíður og að það tæki starfsmenn Barna- og fjölskyldustofu um sex vikur til viðbótar að yfirfara gögnin.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi telur að honum hafi verið synjað um afhendingu á gögnum sem hann hafi ekki enn fengið tæki­færi til að tilgreina. Hann mótmælir lýsingu á innihaldi símtals við Barna- og fjölskyldustofu hinn 30. nó­vember 2021, um að hann hafi staðfest að hann vildi fá afhent öll gögn þeirra meðferðar­heim­ila sem eftir stæðu. Hið rétta sé að kærandi hafi sagst mundu að öllu jöfnu biðja um töluverðan hluta þeirra gagna sem lytu að heimilunum, en ekki fullyrt um að hann hygðist fara fram á að fá þau öll af­hent. Kærandi hafi tiltekið að hann myndi senda frekari beiðnir síðar. Því til stuðnings nefnir kærandi tölvupóst sinn til stofnunarinnar frá 26. nóvember 2021, í kjöl­far þess að hann óskaði eftir gögnum um Geldingalæk, þar sem hann hafi sagst mundu í framhaldi af þeirri beiðni senda aðrar beiðnir sem varði gögn annarra meðferðarheimila.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi kveðst hafa ákveðið að bíða með frekari afmörkun beiðni sinnar þar til Barna- og fjölskyldu­stofa hefði afhent gögn um Geldingalæk. Þegar þau hafi loks borist hinn 9. febrúar 2022 hafi ýmis­legt orðið þess valdandi að kærandi óskaði ekki þá þegar eftir frekari gögnum um hin heimilin. Ljóst sé að stofnunin hafi synjað kæranda um aðgang að gögnum án þess að vita hvaða gögnum yrði óskað eftir.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi fær ekki séð að synjun stofunnar standist jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sbr. 1.&nbsp;mgr. 11. gr. laganna, í ljósi þess að þegar hafi hluti þeirra verið afhentur. Kæranda hafi fengið afhent þau gögn sem snúa að með­ferðarheimilinu Geldingalæk og áður fengið afhent viðlíka gögn er snúa að starfsemi með­­ferðar­heim­ilis­ins Laugalands, áður Varpholts. Í því tilviki var um að ræða gögn er heimilið snertu á tíu ára tíma­bili, árin 1997–2007, þó ekki öll. Því liggi fyrir fordæmi um afhendingu viðlíka gagna sem Barna- og fjölskyldustofa hefur nú neitað að afhenda.</p> <p style="text-align: justify;">Að mati kæranda hafi stofan brotið bæði gegn upplýsinga- og stjórnsýslulögum með því að neita að afhenda gögn sem kærandi hafi ekki enn tilgreint nákvæmlega hver eru og með því brotið jafnræðis­reglu stjórnsýslulaga, ásamt því að neita að afhenda gögn er augljóslega gætu skipt verulegu máli í þjóð­­félagsumræðu, fyrir fólk sem vistað var nauðugt viljugt á umræddum heimilum og heft þannig að­haldshlutverk fjölmiðla gagnvart hinu opinbera. Kærandi fari því fram á að Barna- og fjölskyldustofa verði gerð afturreka með ákvörðun sína og stofunni verði gert að veita kæranda tækifæri á að afmarka upp­lýsingabeiðni sína.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Barna- og fjölskyldustofu með erindi, dags. 6. apríl 2022, og stofnuninni veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að stofnunin léti úrskurðar­nefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Að beiðni Barna- og fjölskyldu­stofu var viðbótarfrestur veittur til 29. apríl sama ár til að skila umsögn.</p> <p style="text-align: justify;">Í umsögn Barna- og fjölskyldustofu, dags. 27. apríl 2022, er fjallað um grundvöll synjunar Barna- og fjölskyldustofu á beiðni kæranda og málavöxtum lýst. Þar segir að við afgreiðslu beiðna um upplýsingar á grundvelli upplýsingalaga sé lögð áhersla á það sjónarmið að virða skuli rétt þeirra einstaklinga sem um er fjallað til einkalífs, og eigi það jafnt við um börn og fjölskyldur þeirra sem og aðra þá einstaklinga sem komi að slíkum málum. Í því sambandi sé vísað til þeirrar skyldu sem hvílir á starfsfólki barna­vernd­aryfirvalda að gæta fyllsta trúnaðar um hagi barna, foreldra og annarra sem þeir hafa afskipti af, sbr. 8. mgr. 4. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, en líta beri til slíkra trúnaðar- og þagnarskyldu­ákvæða við skýringu ákvæða upplýsingalaga, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 766/2018 frá 7. desember 2018 þar sem kveðið hafi verið á um að litið skuli til þagnarskylduákvæðis laga um sjúkratryggingar við skýringu ákvæða upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Í umsögninni kemur fram að með tilliti til eðlis starfsemi meðferðarheimilanna, og þess málaflokks sem beiðnin lúti að, sé ljóst að stór hluti gagnanna sem stafi frá framangreindum heimilum innihaldi við­kvæmar persónuupplýsingar þeirra einstaklinga sem í hlut eiga sem sanngjarnt og eðlilegt er að leynt fari samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga. Það séu upplýsingar um einkamálefni fyrrum skjólstæðinga með­ferð­arheimilanna, rekstraraðila, sem og annarra aðila, svo sem starfsmanna og fjölskyldumeðlima barn­anna. Til þess að unnt væri að verða við beiðninni væri ljóst að yfirfara þyrfti öll gögnin gaumgæfilega og fjarlægja allar persónugreinanlegar upplýsingar og upplýsingar um einkamálefni. Í því sambandi væri ekki nægjanlegt að fjarlægja aðeins þær upplýsingar sem með beinum hætti gæfu til kynna um hvaða einstakling væri um að ræða, heldur einnig aðrar þær upplýsingar sem í samhengi við önnur atriði, til að mynda í opinberri umfjöllun, hefðu sömu áhrif og sviptu aðila þeirri friðhelgi sem lög gera ráð fyrir, sbr. umfjöllun úrskurðarnefndarinnar í úrskurði nr. 745/2018.</p> <p style="text-align: justify;">Telur Barna- og fjölskyldustofa að í þessu samhengi þurfi jafnframt að hafa 2. mgr. 17. gr. upp­lýs­inga­laga til hliðsjónar þar sem ljóst sé að umrædd gögn lúti að fyrrum skjólstæðingum með­ferðarheim­il­anna, rekstraraðilum, sem og öðrum aðilum sem með einum eða öðrum hætti hafi haft aðkomu að heim­ilunum, svo sem starfs­mönnum og fjölskyldumeðlimum barnanna. Færi stofan þá leið að óska álits allra þessara aðila yrði það því afar umfangsmikið verk. Því megi bæta við að gagnabeiðnin lúti að gögnum sem hafi verið búin til fyrir allnokkrum árum þegar skráningu var ekki háttað á sama veg og nú í dag, sem geri yfirferðina flókn­ari. Nú í dag sé skráningu háttað þannig að gætt sé að því að blanda ekki saman upplýsingum um einka­hagsmuni inn í almennar upplýsingar um starfsemi með­ferðar­heim­il­anna, svo sem ársskýrslur, heim­sóknarskýrslur og samskipti milli aðila sem lúti að starfsemi heim­il­anna almennt.</p> <p style="text-align: justify;">Við ákvörðunartöku vegna afhendingar gagna varðandi þau meðferðarheimili sem út af standi hafi stofan einkum til hliðsjónar úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 745/2018 og 907/2020 þar sem synjun um aðgang að gögnum á grundvelli 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga hafi verið staðfest.</p> <p style="text-align: justify;">Fyrir liggi að Barna- og fjölskyldustofa hafi nú þegar afhent gögn vegna Geldingalækjar og hafi stofan því góða yfirsýn yfir það hversu umfangsmikil aðgangsbeiðni af þessu tagi sé. Barna- og fjölskyldustofa tekur fram að í upphafi hafi verið tekin ákvörðun um að hefja vinnu við afhendingu gagnanna er lúti að meðferðarheimilunum þar sem fjölmiðlar hafi það hlutverk að veita stjórnvöldum aðhald, auk þess sem stofan líti svo á að mikilvægt sé að þessi málaflokkur fái umfjöllun í fjölmiðlum. Þá telji stofan jafn­framt að almenningur hafi hagsmuni af því að nálgast upplýsingar um það hvernig barnavernd í land­inu fer fram líkt og rakið sé í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 30. apríl 2020 í máli nr. 897/2020. Hafi því verið hafist handa við að taka saman gögn og tekin ákvörðun um að afhenda gögn vegna Geldingalækjar, en að sama skapi hafi þá orðið ljóst hversu umfangsmikið verkið væri.</p> <p style="text-align: justify;">Við afhendingu gagna er lúta að Geldingalæk hafi komið í ljós að gögnin töldu um það bil 750 blað­síður, þar sem fjallað sé um einkamálefni víðsvegar í gögnunum. Afgreiðslufulltrúi áætli að viðkomandi hafi ráð­stafað um það bil fimm dögum í að taka saman, prenta út og ljósrita gögn vegna Geldinga­lækjar. Þá hafi verið ráðinn verktaki til þess að fara yfir gögnin og meta þau út frá sjónarmiðum upp­lýs­ingalaga um af­hendingu gagna, þ.m.t. að gefa sitt álit á því hvaða persónuupplýsingar skyldi afmá. Sá verktaki hafi skilað tímaskýrslu vegna verkefnisins sem hljóðaði upp á 71 klukkustund eða um það bil níu daga. Þá hafi lög­fræðingar stofunnar fundað með verktakanum og yfirfarið gögnin áður en tekin var endan­leg ákvörð­un um hvaða gögn skyldi annars vegar afhenda og hins vegar synja um af­hend­ingu. Áætla lög­fræð­ingar stofunnar að þeir hafi eytt samtals um það bil átta dögum í yfirferðina.</p> <p style="text-align: justify;">Af öllu framan­greindu virtu megi áætla að alls hafi verið um 22 dagar í það að fara yfir gögnin eða rúmlega fjórar vinnuvikur. Af­greiðslufulltrúi hafi nú prentað út gögn vegna þriggja meðferðarheimila af þeim sex sem eftir standi. Telji gögnin um 3.500 síður. Megi því áætla að heildarfjöldi blaðsíðna vegna heimilanna sex sé um 7.000 að lágmarki, en listar sem teknir hafa verið til vegna gagnabeiðninnar bendi til að þau gögn sem eigi eftir að taka saman vegna þriggja meðferðarheimilanna séu þó nokkuð umfangmeiri en vegna þeirra heimila sem þegar hafa verið tekin saman og afhent úrskurðarnefndinni.</p> <p style="text-align: justify;">Barna- og fjölskyldustofa tekur fram að tekið hafi verið af skarið um ýmis álitaefni sem varði afhend­ingu gagna þegar gögnin varðandi Geldingalæk voru afhent, sem myndi nýtast við yfirferð gagnanna vegna hinna meðferðarheimilanna. Því megi ætla að það færi hlutfallslega minni tími í yfirferðina hvað varði þau meðferðarheimili sem út af standa. En í ljósi þess að hér sé um að ræða umtalsvert fleiri blaðsíður en lúta að Geldingalæk megi engu að síður áætla að yfirferðin taki þó nokkuð lengri tíma en nú. Í ljósi þess að stofan vinni með viðkvæman málaflokk sé verklag stofunnar varðandi afhendingu gagna með þeim hætti að tveir lögfræðingar yfirfari gögn áður en þau eru afhent til þess að koma í veg fyrir mistök. Telur Barna- og fjölskyldustofa því að áætla megi að það tæki starfsmenn stofunnar sam­tals um sex vikur að yfirfara gögnin með hliðsjón af afmáningu viðkvæmra persónuupplýsinga, að með­talinni um­sýslu, svo sem útprentun og ljósritun gagnanna.</p> <p style="text-align: justify;">Að mati stofunnar sé því ljóst að umfang gagnanna og vinna vegna yfirferðar þeirra séu umtalsverð en ljóst sé að eðli gagnanna og sá málaflokkur sem þau tilheyra sé af þeim meiði að mikið af upp­lýs­ing­um sem fram koma í gögnunum teljast til einka­hagsmuna. Telur stofan því að vinna við að afgreiða þennan hluta beiðninnar feli í sér svo umtalsverðar skerðingar á möguleikum stofunnar til að sinna öðrum hlut­verkum sínum að heimilt sé að beita undan­þáguheimild 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsinga­laga. Var það því niðurstaða stofunnar að beiðni um afhendingu gagna vegna meðferðarheimilanna Árbót í Aðal­dal, Bergs í Aðaldal, Torfastaða í Biskups­tungum, Skjöldólfsstaða á Jökuldal, Hvítárbakka í Borg­ar­firði og Háholts í Skagafirði var synjað.&nbsp;</p> <p style="text-align: justify;">Þá hafnar stofnunin þeirri málsástæðu kæranda að honum hafi ekki verið veittur kostur á að afmarka beiðni sína frekar. Í fyrsta lagi hafi kærandi í símtali við starfsmann Barna- og fjölskyldustofu sagst vilja fá öll gögn varðandi hin sex meðferðarheimilin, að undanskildum málum einstakra barna. Í öðru lagi hafi stofnunin tilkynnt kæranda í tvígang með tölvupóstum, dags. 15. og 21. mars 2022, að ekki væri annað hægt en að synja beiðninni vegna umfangs hennar. Í svari kæranda hinn 17. mars sama ár hafi hann þó ekki gert neina tilraun til að afmarka beiðni sína nánar, heldur ítrekað beiðni um að fá gögn­in afhent. Barna- og fjölskyldustofa telji því að stofnunin hafi uppfyllt skyldur sínar samkvæmt 3.&nbsp;mgr. 15. gr. upplýsingalaga með því að veita kæranda leiðbeiningar og gefa honum kost á að afmarka beiðni sína nánar.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Barna- og fjölskyldustofu var kynnt kæranda með bréfi, dags. 27. apríl 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 29. apríl sama ár, eru fyrri málsástæður ítrekaðar. Þá telur kærandi að ekki sé hægt að líta svo á að með tölvupóstum stofn­unarinnar til kæranda, dags. 15. og 21. mars 2022, hafi stofnunin gefið kæranda tækifæri til að afmarka beiðni sína nánar.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <h3 style="text-align: justify;"><strong>1.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu er kærð sú afgreiðsla Barna- og fjölskyldustofu að synja beiðni kæranda um aðgang að gögn­um sex meðferðarheimila með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Fyrir ligg­ur að kæranda voru afhent gögn eins meðferðarheimilis, Geldingalæks. Kærandi mótmælir því ekki að beiðni hans hafi verið umfangsmikil en telur hins vegar að Barna- og fjöl­skyldustofa hafi ekki gefið hon­um færi á að afmarka beiðni sína um gögn hinna sex meðferðar­heim­ilanna áður en henni var synj­að. Barna- og fjölskyldustofa telur að beiðni kæranda hafi verið nægi­lega afmörkuð til að stofnun­inni væri unnt að synja henni og telur jafnframt að stofnunin hafi upp­fyllt leiðbeiningarskyldu sína gagnvart kæranda.</p> <h3 style="text-align: justify;"><strong>2.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Í 15. gr. upplýsingalaga er mælt fyrir um afmörkun á beiðni um aðgang að upplýsingum. Í 1. mgr. kemur fram að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál. Í 3. mgr. segir að beiðni megi vísa frá ef ekki sé talið mögulegt á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga að afmarka hana við tiltekin gögn eða tiltekið mál. Áður en til þess kemur beri að veita málsaðila leiðbeiningar og gefa honum færi á að afmarka beiðni sína nánar. Eftir atvikum beri að afhenda aðila lista yfir mál sem ætla má að beiðni hans geti beinst að í þeim tilgangi að hann geti tilgreint það mál þar sem hann óskar eftir aðgangi að gögnum. Í 1. tölul. 4. mgr. kemur loks fram að beiðni megi í undantekningartilfellum hafna ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt gögnum málsins hljóðaði upphafleg beiðni kæranda á þann veg að óskað væri eftir öllum þeim gögnum sem Barna- og fjölskyldustofa kynni að búa yfir vegna sjö meðferðarheimila. Kærandi og kærði sammæltust um það í símtali hinn 12. nóvember 2021 að mál einstakra barna yrðu undanskilin beiðn­inni. Þegar kæranda voru afhentir listar yfir mál hvers með­ferðar­heim­ilis hinn 25. nó­v­ember sama ár tók stofnunin fram að þetta væri gert til að koma í veg fyrir of víð­tæka af­mörkun beiðninnar og til að flýta fyrir afgreiðslu hennar. Í svari kæranda daginn eftir bað hann um gögn heimilisins Geld­ingalæks og tók fram að hann myndi senda beiðnir um gögn ann­arra heim­ila síðar. Í andmælum kær­anda við synjun stofnunarinnar á beiðni um gögn hinna heimilanna ítrek­­aði kæranda svo kröfu sína um að fá umrædd gögn afhent.</p> <p style="text-align: justify;">Það er mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Barna- og fjölskyldustofu hafi mátt vera það ljóst þegar í upphafi að beiðnin væri slík að umfangi að til greina kæmi að hafna henni á grund­velli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. laganna. Stofnuninni hefði því verið rétt, a.m.k. þegar kæranda voru afhentir listar yfir mál hvers meðferðarheimilis, að upplýsa kæranda um að ef hann afmarkaði ekki beiðni sína í því skyni að minnka umfang hennar kynni henni að verða hafnað. Þá telur úrskurðarnefndin að erindi Barna- og fjölskyldustofu til kæranda frá 15. og 21. mars 2022, þar sem fram kom að stofnunin teldi sér ekki annað fært en að hafna beiðninni, hafi ekki falið í sér fullnægjandi leiðbeiningar til kæranda um að afmarka beiðnina nánar.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin telur hins vegar, að virtum gögnum málsins í heild sinni, að Barna- og fjölskyldu­stofu hafi verið rétt að líta svo á að beiðni kæranda lyti að öllum gögnum meðferðarheimilanna sjö að undan­skildum málum einstakra barna, og að stofnunin hafi haft fullnægjandi forsendur til að synja beiðn­inni með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Nefndin telur að þessi niðurstaða eigi við óháð símtali sem kærandi átti við stofnunina hinn 30. nóvember 2021, en sökum þess að kæranda og kærða ber ekki saman um hvert efnisinnihald símtalsins hafi verið er ekki unnt að leggja það til grundvallar sem raun­sanna lýsingu á málsatvikum.</p> <p style="text-align: justify;">Upphafleg beiðni kæranda og eftirfarandi afmörkun hennar, um að mál ein­stakra barna yrðu undan­skil­in, uppfylla að mati úrskurðarnefndarinnar þær skýrleikakröfur sem leiða má af 1. mgr. 15. gr. upp­lýs­inga­laga að gerðar séu til beiðna um upplýsingar. Fullyrðing kæranda frá 26. nóvember 2021 um að hann myndi senda beiðnir um gögn annarra meðferðarheimila síðar breyta ekki þessari niðurstöðu, and­spænis skýru orðalagi í upphaflegri gagnabeiðni hans, enda ítrekaði kærandi í andmælum sínum hinn 17. mars 2022 að hann gerði kröfu um að fá þau gögn afhent sem Barna- og fjölskyldustofa hygð­ist synja honum um aðgang að.</p> <p style="text-align: justify;">Í ljósi framangreinds telur úrskurðarnefndin að Barna- og fjölskyldustofu hafi verið rétt að líta svo á að beiðni kæranda lyti að öllum gögnum þeirra meðferðarheimila sem hann tilgreindi í beiðni sinni, að undan­skild­um málum einstakra barna. Kemur þá næst til skoðunar hvort Barna- og fjölskyldustofu hafi verið heim­ilt að hafna þeirri beiðni kæranda með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.</p> <h3 style="text-align: justify;"><strong>3.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Í 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. kemur fram að beiðni megi í undantekningartilfellum hafna ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpinu sem varð að gildandi upplýsingalögum kemur fram að ákvæðið geti aðeins átt við í ítrustu undantekningartilvikum, þ.e. þegar umfang upplýsingabeiðni eða fjöldi þeirra frá einum og sama aðilanum sé slíkur að vinna stjórnvalds við afgreiðslu hennar myndi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum.</p> <p style="text-align: justify;">Í ákvörðun Barna- og fjölskyldustofu að synja beiðni kæranda og í umsögn stofnunarinnar til nefnd­arinnar hefur verið lagt mat á þá vinnu og þann tíma sem afgreiðsla beiðni kæranda gerði kröfu um. Stofnunin telur stóran hluta gagnanna innihalda viðkvæmar persónuupplýsingar um þá einstaklinga sem í hlut eiga, sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga. Til að verða við beiðninni þyrfti að óska afstöðu fjölmargra einstaklinga til afhendingar gagnanna, sbr. 2.&nbsp;mgr. 17.&nbsp;gr. upp­lýsingalaga, og afmá upplýsingar sem gerðu einstaklingana persónugreinanlega lægi sam­þykki þeirra til afhendingar ekki fyrir.</p> <p style="text-align: justify;">Barna- og fjölskyldustofa áætlar að hafa varið um 22 dögum í afgreiðslu beiðni kæranda um gögn með­­ferðarheimilisins Geldingalækjar. Þá hafa gögn þriggja meðferðarheimila til viðbótar verið prent­uð út, en þau nema 3.500 blaðsíðum. Stofnunin áætlar að heildarfjöldi þeirra gagna sem eftir standa af beiðni kæranda nemi að minnsta kosti 7.000 blaðsíðum, og að afgreiðslan myndi taka um sex vikur til viðbótar við þá 22 daga sem þegar hafi verið varið í beiðni kæranda.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin hefur fengið afhent gögn meðferðarheimilanna Árbótar í Aðaldal, Bergs í Aðaldal og Skjöldólfsstaða á Jökuldal. Það er mat nefndarinnar að gögnin innihaldi að stórum hluta upplýsingar um einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Þá telur nefndin að mat Barna- og fjölskyldustofu á þeirri vinnu sem afgreiðsla beiðni kæranda myndi útheimta til viðbótar við þá vinnu sem þegar hafi verið unnin vera raunhæft og nægjanlega vel rökstutt. Úrskurðarnefndin telur því að Barna- og fjölskyldustofu hafi verið heimilt að synja beiðni kæranda með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga og verður ákvörðun stofnunarinnar staðfest.</p> <p style="text-align: justify;">Tekið skal fram að nefndin hefur með þessari niðurstöðu ekki tekið afstöðu til þess hvort Barna- og fjölskyldustofu kunni eftir atvikum að vera skylt að afhenda hluta þeirra gagna sem um ræðir, ef kærandi kýs að afmarka beiðni sína við færri gögn og þá þannig að ekki reyni á þau sérstöku sjónarmið sem 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga byggir á. Úrskurðarnefndin áréttar að við meðferð gagna­beiðna þurfa aðilar sem heyra undir gildissvið upplýsingalaga að hafa í huga þau markmið upplýsinga­laga að styrkja aðhald fjölmiðla að opinberum aðilum og möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni, sbr. 3. og 4. tölul. 1. gr. laganna. Af þeim sökum verður að leggja til grundvallar að fjölmiðlar hafi að jafnaði sérstakra hagsmuna að gæta af aðgangi að gögnum, sem gerir að verkum að frekari varfærni þarf að gæta við beitingu hins sérstaka undanþáguákvæðis 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Staðfest er ákvörðun Barna- og fjölskyldustofu, dags. 29. mars 2022, að synja A um aðgang að gögnum meðferðarheimila.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1126/2023. Úrskurður frá 30. janúar 2023

Kærð var ákvörðun ríkislögreglustjóra um að synja kæranda um aðgang að gögnum. Meðan málið var til meðferðar hjá úrskurðarnefnd um upplýsingamál lést kærandi. Nefndin taldi að réttur kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum teldist varða persónubundin réttindi hans með þeim hætti að dánarbú hans eða erfingjar gætu ekki átt lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins á sama grundvelli og kærandi. Af þeim sökum var óhjákvæmilegt að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni.

<p style="text-align: justify;">Hinn 30. janúar 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1126/2023 í máli ÚNU 22070024.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra, málsatvik og málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 28. júlí 2022, kærði A lögmaður, f.h. B, synjun ríkislögreglustjóra[…] á beiðni um aðgang að gögnum […].</p> <p style="text-align: justify;">[…]</p> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt ríkislögreglustjóra með erindi, dags. 3. ágúst 2022, og embættinu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að ríkislögreglustjóri léti úrskurðar­nefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Umsögn ríkislögreglustjóra ásamt gögnunum bárust úrskurðarnefndinni hinn 26. ágúst 2022.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn ríkislögreglustjóra var kynnt kæranda með bréfi, dags. 30. ágúst 2022, og honum veittur kost­ur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Þær bárust hinn 9. september 2022. Hinn […] lést kærandi. Úrskurðarnefndinni barst erindi frá lögmanni kæranda hinn 24. nóvember 2022 með ósk um að málið yrði tekið til úrskurðar á þeirri forsendu að erfingjar kæranda hefðu nú tekið við aðildinni. Erindinu fylgdi umboð frá erfingjum kæranda.</p> <p style="text-align: justify;">Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Mál þetta varðar ákvörðun ríkislögreglustjóra að synja kæranda um aðgang að gögnum[…]. Fyrir liggur hins vegar að kærandi lést meðan málið var til meðferðar hjá úrskurðar­nefnd um upplýsingamál.</p> <p style="text-align: justify;">Sá er talinn eiga aðild að stjórnsýslumáli sem á beinna, verulegra, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls. Ef aðili kærumáls deyr við meðferð málsins er ekki lengur um lögvarða hagsmuni hans að ræða af efnislegri úrlausn málsins. Við þær aðstæður kann dánarbú kæranda að taka við aðildinni. Það á hins vegar ekki við í þeim tilvikum þegar mál snýst um persónubundin réttindi sem erfast ekki.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin telur að réttur kæranda til aðgangs að þeim gögnum sem deilt er um í máli þessu teljist varða persónubundin réttindi hans með þeim hætti að dánarbú hans eða erfingjar geti ekki átt lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins á sama grundvelli og kærandi. Af þeim sökum er óhjákvæmilegt að vísa málinu frá úrskurðar­nefnd um upplýsingamál. Nefndin vekur athygli á því að dánarbúi eða erfingjum kæranda er unnt að óska eftir gögnunum við ríkislögreglustjóra og eftir atvikum kæra synjun um aðgang að þeim til úr­skurðarnefndarinnar innan þess kærufrests sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 22.&nbsp;gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæru A lögmanns, f.h. B, dags. 28. júlí 2022, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1125/2023. Úrskurður frá 30. janúar 2023

Kærð var synjun Vestmannaeyjaferjunnar Herjólfs ohf. á beiðni um aðgang að niðurstöðu úttektar mannauðsráðgjafa. Synjun félagsins var byggð á því að um vinnugagn væri að ræða í skilningi 8. gr. upplýsingalaga, sbr. 5. tölul. 6. gr. laganna, auk þess sem umbeðin gögn vörðuðu málefni starfsmanna, sem undanþegin væru upplýsingarétti almennings á grundvelli 7. gr. laganna. Úrskurðarnefndin taldi úttektina ekki uppfylla skilyrði upplýsingalaga fyrir því að teljast vinnugagn, þar sem hún var unnin af utanaðkomandi fyrirtæki. Þá taldi nefndin að takmörkunarákvæði 7. gr. upplýsingalaga gæti ekki átt við um skjalið í heild. Var ákvörðunin því felld úr gildi og lagt fyrir félagið að taka beiðnina til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.

<p style="text-align: justify;">Hinn 30. janúar 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1125/2023 í máli ÚNU 22060016.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra, málsatvik og málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 10. júní 2022, kærði A synjun Vestmannaeyjaferjunnar Herjólfs ohf. á beiðni hans um aðgang að gögnum. Hinn 24. apríl 2022 óskaði kærandi eftir niðurstöðu úttektar mann­­auðsstjóra hjá SAGA Competence á menningu á vinnustaðnum. Í svari félagsins, dags. 28. maí 2022, kom fram að niðurstöður úttektar mannauðsstjóra væru vinnuskjal og því yrðu gögnin ekki afhent með vísan til 5. tölul. 6. gr. upp­lýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. 8. gr. laganna. Einnig væri um að ræða viðkvæmar persónu­upp­lýs­ing­ar, en allar upplýsingar um starfsfólk væru meðhöndlaðar og varð­veitt­ar í samræmi við ákvæði laga og reglna á sviði persónuverndar. Beiðni hans væri því hafnað.</p> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Herjólfi með erindi, dags. 15. júní 2022, og félaginu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Herjólfur léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Herjólfs barst úrskurðarnefndinni hinn 30. júní 2022. Í umsögninni kemur fram að beiðni kæranda hafi verið hafnað fyrst og fremst vegna þess að skjalið hafi að geyma mjög viðkvæmar persónu­upplýsingar sem almenningur eigi ekki rétt á, þ.e. upplýsingar um starfssambandið sjálft. Upp­lýs­ingar sem þar komi fram séu t.d. nöfn starfsfólks, umræður um kjaramál, framgang og líðan í starfi og almennt um starfssambandið. Einnig sé um að ræða vinnuskjal sem aðeins sé ætlað fram­kvæmda­stjóra og stjórn, enda skjalið útbúið til eigin nota við undirbúning ákvarðana og hafi ekki og verði ekki afhent út fyrir félagið. Þá innihaldi skjalið engar upplýsingar um endanlegar afgreiðslur mála.</p> <p style="text-align: justify;">Í byrjun febrúar 2022, að beiðni framkvæmdastjóra Herjólfs, hafi mann­auðsráðgjafi hitt allt fastráðið starfsfólk félagsins í starfs­mannaviðtölum. Mark­miðið hafi verið að greina áskoranir og tækifæri í starfsumhverfinu, kanna líðan starfsfólks og ánægju með stjórnun, starf og samskipti. Hún hafi skilað af sér helstu niðurstöðum starfs­manna­sam­tal­anna við starfsfólk félagsins til framkvæmdastjóra ásamt tillögum að lausnum. Í niðurstöðunum sé að finna beinar tilvitnanir í orð starfsfólks ásamt því að starfsfólk sé þar nafngreint. Fenginn hafi verið utan­aðkomandi sérfræðingur til verksins þar sem slík þekking fyrirfinnist ekki innan félagsins.</p> <p style="text-align: justify;">Í umsögninni er vísað til þess að Herjólfur sé opinbert hlutafélag og samkvæmt 4. tölul. 6. gr. upp­lýs­inga­­laga taki réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til gagna sem tengist málefnum starfs­manna. Samkvæmt 7. gr. upplýsingalaga sé meginreglan sú að réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna taki ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti, sbr. 1. mgr. 7. gr. laganna.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að niðurstöðu úttektar mann­auðsráðgjafa frá því í mars 2022 sem ber heitið „Greining á starfsumhverfi og vinnustaðarmenningu á Herjólfi“. Synjun Vest­mannaeyjaferjunnar Herjólfs ohf. byggir á því að um vinnugagn sé að ræða í skilningi 8.&nbsp;gr. upp­lýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. 5. tölul. 6. gr. laganna, auk þess sem umbeðin gögn varði málefni starfs­manna, sem undanþegin séu upplýsingarétti almennings á grundvelli 7. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga segir að vinnugögn teljist þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar samkvæmt 2. og 3. gr. hafi ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Jafnframt segir að hafi gögn verið afhent öðrum teljist þau ekki lengur til vinnugagna nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum segir:</p> <p style="text-align: justify;">Af orðalagi 1. mgr. 8. gr. leiðir að til að skjal teljist vinnugagn þarf almennt þremur skil­yrð­um að verða fullnægt. Gagn þarf þannig í reynd að vera undirbúningsgagn, það skal ritað eða útbúið af starfsmönnum stjórnvaldsins (eða lögaðilans) sjálfs og má ekki hafa verið af­hent öðrum. […] Í öðru skilyrðinu felst það m.a. að gögn sem útbúin eru af utan­að­komandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljast ekki til vinnugagna í skiln­ingi 8. gr. frumvarpsins.</p> <p style="text-align: justify;">Sú úttekt sem mál þetta varðar uppfyllir ekki það skilyrði að hafa verið rituð eða útbúin af starfs­mönnum Herjólfs sjálfs og verður, þegar af þeirri ástæðu, ekki á það fallist að líta megi á hana sem vinnugagn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Í 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er mælt fyrir um að réttur almennings til aðgangs að gögnum nái ekki til gagna sem tengjast málefnum starfsmanna. Ákvæðið er útfært nánar í 7. gr. laganna. Þar segir í 1.&nbsp;mgr. að réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lögin taka til nái ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfs­sambandið að öðru leyti. Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings sem birtist í 1. mgr. 5. gr. laganna og ber að skýra það þröngri lögskýringu.&nbsp;</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni þeirrar úttektar sem kærandi hefur óskað aðgangs að. Í henni er fjallað um greiningu á starfsumhverfi og vinnustaðarmenningu á Herjólfi og settar fram helstu niðurstöður og tillögur að lausnum. Markmið úttektarinnar var að greina áskoranir og tækifæri í starfsumhverfinu, kanna líðan starfsfólks og ánægju með stjórnun, starf og samskipti.</p> <p style="text-align: justify;">Herjólfur hefur borið fyrir sig að úttektin teljist í heild sinni til upplýsinga um málefni starfsmanna í skilningi 4. tölul. 1. mgr. 6. gr., sbr. 7. gr. upplýsingalaga. Í rökstuðningi félagsins er hins vegar ekki gerð nægjanlega grein fyrir því hvernig þessi takmörkun getur átt við um skjalið. Í þessu samhengi er áréttað að um er að ræða undantekningu frá meginreglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings sem skýra beri þröngri lögskýringu.</p> <p style="text-align: justify;">Í athugasemdum við 7. gr. í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum er tekið fram að til mála sem varði starfssambandið að öðru leyti, sbr. niðurlag 1. mgr. 7. gr., teljist t.d. mál þar sem starfs­maður hefur þurft að sæta frádrætti frá launum, ákvarðanir stjórnenda um sveigjanlegan vinnutíma og um aukastörf, sbr. IV. kafla laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, og enn fremur mál er lúta að aðfinnslum og áminningu eða eftir atvikum starfslokum. Samkvæmt þessu má álykta að almenn málefni starfsmanna falli utan starfssambandsins, svo sem athuganir á starfsskilyrðum stofn­unar og skýrslur um árangur eða stefnumótun.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að það kann að vera að unnt sé að fella einhverjar þær upplýsingar sem fram koma í skjalinu undir takmörkunarákvæði 7. gr. upplýsingalaga. Nefndin telur hins vegar að ákvæðið geti ekki átt við um skjalið í heild. Í því sambandi skal nefnt að úrskurðar­nefnd­in hefur farið yfir skjalið og telur hluta af því vera þess efnis að til greina komi að veita kæranda aðgang. Þá kunna tilteknar upplýsingar í úttektinni að vera þess efnis að þær falli undir einkamálefni þeirra sem í hlut eiga, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Að mati úrskurðarnefndarinnar skortir á að tekin hafi verið rökstudd afstaða til gagnabeiðni kæranda, líkt og upplýsingalög gera ráð fyrir. Þar af leiðandi verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin svo verulegum efnislegum annmörkum að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Herjólf ohf. að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar. Í slíkri meðferð felst þá að fara verður yfir úttektina með hliðsjón af því hvaða upp­lýs­ingar skuli undanþegnar aðgangi kæranda, sbr. 6.–10. gr. upplýsingalaga, og eftir atvikum veita kæranda að­gang að öðrum hlutum úttektarinnar, sbr. 3. mgr. 5. gr. þar sem fram kemur að ef takmarkanir eigi aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Ákvörðun Vestmannaeyjaferjunnar Herjólfs ohf., dags. 28. maí 2022, um að synja A um aðgang umbeðnum gögnum er felld úr gildi og lagt fyrir félagið að taka beiðnina til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1124/2023. Úrskurður frá 30. janúar 2023

Deilt var um rétt kæranda til aðgangs að tölfræðiupplýsingum hjá utanríkisráðuneyti í tengslum við breytingar á reglugerð um vegabréf. Þar sem fyrir lá að þær upplýsingar sem óskað var eftir höfðu ekki verið teknar saman tók úrskurðarnefndin afstöðu til þeirra fyrirliggjandi gagna sem hefðu að geyma umbeðnar upplýsingar. Úrskurðarnefndin taldi ótvírætt að gögnin féllu undir ákvæði 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga og staðfesti synjun utanríkisráðuneytisins.

<p style="text-align: justify;">Hinn 30. janúar 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1124/2023 í máli ÚNU 22060012.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 9. júní 2022, kærði A, blaðamaður hjá mbl.is, synjun utan­ríkis­ráðuneytis á beiðni um aðgang að gögnum.</p> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 12. maí 2022, óskaði B, blaðamaður hjá mbl.is og Morgun­blaðinu, eftir upplýsingum í tengslum við 16. gr. a og 16. gr. b reglu­gerðar um íslensk vegabréf, nr. 560/2009, og hvort greinarnar hefðu verið notaðar til útgáfu vega­bréfa á síðustu tveimur vikum. Nánar tiltekið var óskað eftir eftirfarandi upplýsingum:</p> <ol> <li style="text-align: justify;">Hvort utanríkisráðherra hefði á tímabilinu óskað eftir því að Útlendingastofnun gæfi út vega­bréf til útlendings vegna sérstakra ástæðna þótt viðkomandi uppfyllti ekki kröfu um að vera lög­lega búsettur á Íslandi, sbr. 16. gr. a reglugerðarinnar. <ul> <li>Ef svo væri, í hve mörg skipti á síðastliðnum tveimur vikum, hvers vegna þau hafi verið gefin út og hversu lengi þau hafi verið látin gilda.</li> </ul> </li> <li style="text-align: justify;">Hvort utanríkisráðherra hefði á síðastliðnum tveimur vikum falið sendiskrifstofu eða kjör­ræðis­­manni að gefa út neyðarvegabréf til útlendings vegna sérstakra ástæðna, sbr. 16. gr. b reglu­­gerðarinnar. <ul> <li>Ef svo væri, hve mörg slík vegabréf hafi verið gefin út á tímabilinu, hver gildistími þeirra væri og ástæður þess að þau hafi verið gefin út.</li> </ul> </li> <li style="text-align: justify;">Hvort það væri rétt skilið að með útgáfu vegabréfa á grundvelli ákvæða reglugerðarinnar væri ein­­staklingum ekki veittur ríkisborgararéttur heldur aðeins íslenskt vegabréf.</li> <li style="text-align: justify;">Hversu oft ákvæðin hefðu verið notuð síðan þau tóku gildi, og hve langur gildistími vegabréf­anna hefði verið að meðaltali.</li> </ol> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt gögnum málsins áframsendi B beiðnina til ráðuneytisins til kæranda í máli þessu samdægurs. Kærandi ítrekaði erindi B til ráðuneytisins sama dag og óskaði eftir að erindið yrði kannað fyrir kvöldið. Með erindi til kæranda og B, dags. 20. maí 2022, svaraði ráðuneytið og taldi sér ekki fært að svara fyrirspurninni með vísan til 9. og 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, og synjaði beiðninni að hluta. Hvað varðaði þriðja lið fyrir­spurn­arinnar þá væri það rétt skilið að útgáfa vegabréfs á grundvelli 16. gr. reglugerðarinnar fæli ekki í sér veitingu ríkisborgararéttar.</p> <p style="text-align: justify;">Í kæru kemur fram að hinn 23. apríl 2022 hafi kærandi óskað eftir nánari rökstuðningi frá ráðuneytinu og ítrekað svo beiðnina með símtali. Hinn 9. júní 2022 hafi umbeðinn rökstuðningur ekki enn borist og því óski kærandi eftir að fá úr málinu skorið á vettvangi úrskurðarnefndar um upplýsingamál.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt utanríkisráðuneytinu með erindi, dags. 12. júní 2022, og ráðuneytinu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn ráðuneytisins barst úrskurðarnefndinni hinn 4. júlí 2022. Í tölvupósti með umsögninni kom fram að upplýsingar þær sem kæran lyti að hefðu ekki verið teknar saman; þar af leiðandi væru engin gögn til sem lytu beinlínis að kærunni heldur einungis einstök mál sem vörðuðu útgáfu vegabréfa ef sérstakar ástæður væru fyrir hendi.</p> <p style="text-align: justify;">Í umsögninni kemur fram að ráðuneytið hafi svarað erindi kæranda hinn 20. maí 2022 og ekki séð sér fært að verða við beiðninni með vísan til 9. og 10. gr. upplýsingalaga og var beiðninni synjað. Einum lið beiðninnar hafi þó verið svarað á þá leið að útgáfa vegabréfa á grundvelli reglugerðarbreytingarinnar um íslensk vegabréf feli ekki í sér veitingu ríkisborgararéttar. Jafnframt hafi kæranda verið bent á rétt til eftirfarandi rökstuðnings og leiðbeint með kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar. Beiðni um nánari rökstuðning hafi borist ráðuneytinu 23. maí 2022 þar sem óskað var eftir nánari útlistun á því hvernig 9. og 10. gr. upplýsingalaga ætti við um hvern lið beiðninnar. Ráðuneytið hafi ekki náð að senda kæranda umbeðinn rökstuðning áður en kæran barst úrskurðarnefndinni og því líti ráðuneytið svo á að umsögnin feli jafnframt í sér rökstuðning til kæranda.</p> <p style="text-align: justify;">Í umsögninni kemur fram að í lok apríl 2022 hafi í samráði milli dómsmála- og utanríkisráðuneytis, verið gerðar tvær breytingar á gildandi reglugerð um vegabréf nr. 560/2009. Önnur breytingin, 16. gr. a, feli í sér að utanríkisráðherra geti óskað eftir því að Útlendingastofnun gefi út vegabréf til útlendings ef sérstakar ástæður eru fyrir hendi. Hin breytingin, 16. gr. b, feli í sér að utanríkisráðherra sé heimilt að fela sendiskrifstofum Íslands og kjörræðismönnum að gefa út neyðarvegabréf til útlendings ef sér­stakar ástæður eru fyrir hendi og að fengnu samþykki Útlendingastofnunar. Með sérstökum aðstæðum, í skilningi þessara reglugerðarákvæða, séu einkum höfð í huga mannréttinda- og mannúðarsjónarmið. Var það sameiginleg niðurstaða ráðuneytanna að þörf væri á slíku reglugerðarákvæði og hún sett á grundvelli heimilda 11. gr. vegabréfalaga, nr. 136/1998, og 3. mgr. 46. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016.</p> <p style="text-align: justify;">Afhending umbeðinna upplýsinga, þótt einar og sér lúti þær að tölfræði, gæti sökum umfangs þeirra, tímasetningar og samhengis leitt til óheppilegra getgátna á opinberum vettvangi um útgáfu vegabréfa til útlendinga af sérstökum ástæðum, meðal annars sökum þess að stríð geisar nú í Austur-Evrópu. Ráðuneytið telji hér bæði sanngjarnt og eðlilegt að upplýsingar um útgáfu íslenskra vegabréfa til út­lendinga af sérstökum ástæðum fari leynt enda byggist grundvöllur vegabréfanna á mannréttinda- og mannúðarsjónarmiðum. Þá sé ekki hægt að útiloka að opinber getgátnaumfjöllun á grundvelli slíkra tölfræðiupplýsinga gæti valdið tjóni á almannahagsmunum þeim sem eru verndarandlag 10. gr. upp­lýsingalaga. Þá telji ráðuneytið að með birtingu umbeðinna gagna sé nú höggvið of nærri einkalífsvernd þeirra einstaklinga sem í hlut eiga.</p> <p style="text-align: justify;">Beri hér að hafa í huga að umræddir einstaklingar kunni að vera í afar viðkvæmri stöðu gagnvart stjórnvöldum í heimalandi sínu, jafnvel þannig að lífi þeirra og heilsu sé ógnað. Íslenskum stjórn­völdum sé því ekki stætt á öðru en að gæta sérstaklega að ríkum hagsmunum einstaklinga í slíkri stöðu og gefa ekki tilefni til opinberrar umfjöllunar sem leitt geti til vitneskju stjórnvalda í heimalandi þeirra í gegnum íslenska fjölmiðla, um dvöl eða búsetu þeirra á Íslandi. Megi hér til fyllingar einkalífs­verndarreglu 9. gr. upplýsingalaga vísa til þeirra hættusjónarmiða sem liggi að baki verndarreglum um dulið lögheimili, sbr. ákvæði 7. gr. laga nr. 80/2018 og 12. gr. reglugerðar um lögheimili og aðsetur, nr. 1277/2018.</p> <p style="text-align: justify;">Inn í síðastgreinda sjónarmiðið, varðandi vernd gagnvart heimalandi útlendings sem fær útgefið íslenskt vegabréf vegna sérstakra ástæðna, fléttist hagsmunir sem séu verndarandlag 10. gr. upplýsinga­laga, sbr. 1., 2. og 3. tölul. ákvæðisins. Þar sé heimilað að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um öryggi ríkisins eða varnarmál, samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir eða efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins. Telur ráðuneytið að hætta sé á því að opinber umfjöllun, á grundvelli þeirra upplýsinga sem synjað var um, myndi vekja athygli erlendra stjórnvalda, sér í lagi stjórnvalda í heimalandi þess erlenda einstaklings sem fær útgefið íslenskt vegabréf af sérstökum ástæðum. Ekki sé hægt að útiloka neikvæð viðbrögð viðkomandi erlendra stjórnvalda, á alþjóðavettvangi, gagnvart íslenskum hagsmunum sem falli undir framangreinda töluliði 10. gr. upplýsingalaga, ef þau frétti af vegabréfaútgáfu til ríkisborgara sem ef til vill hafa flúið landið vegna ógnar sem þau hafa orðið fyrir.</p> <p style="text-align: justify;">Afhending upplýsinganna sem um ræði gæti þannig haft skaðleg áhrif á tengsl Íslands við önnur ríki sem myndi stofna hagsmunum íslenska ríkisins í hættu. Þá sé ekki hægt að útiloka að umfjöllun um útgáfu íslenskra vegabréfa af sérstökum ástæðum geti haft neikvæð áhrif á tiltrú og trúverðugleika íslenskra vegabréfa. Það sé því mat ráðuneytisins að brýnir almannahagsmunir krefjist þess að upplýsingar um útgáfu vegabréfa á grundvelli 16. gr. a og b í reglugerð nr. 560/2009 verði undanskildar upplýsingarétti almennings.</p> <p style="text-align: justify;">Með hliðsjón af því hve stuttan tíma framangreindar reglugerðarbreytingar hafi verið í gildi, telur ráðu­neytið útilokað að veita aðgang að upplýsingum um beitingu heimildarinnar án þess að eiga á hættu, samhengisins vegna, að veita í raun um leið almenningi aðgang að upplýsingum um einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Við túlkun ákvæðisins verði enn fremur að horfa til ákvæðis 2. mgr. 43. gr. stjórnsýslulaga, þar sem fjallað er um þagnarskyldu stjórnvalda. Þar segir að heimilt sé að birta tölfræðiupplýsingar sem byggðar eru á upplýsingum um einkahagsmuni sem háðar eru þagnarskyldu, enda séu persónugreinanlegar upplýsingar ekki veittar og úrtakið það stórt og breytur þannig afmarkaðar að ekki sé hægt að greina um hvaða einstaklinga er að ræða.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 4. júlí 2022, og veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir bárust ekki. &nbsp;</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefnd um upplýsingamál og utanríkisráðuneyti áttu fund hinn 17. janúar 2023 í tilefni af erindi nefndarinnar til ráðuneytisins, dags. 11. janúar sama ár, þar sem óskað var eftir viðbótarskýring­um um tiltekin atriði í tilefni af umsögn ráðuneytisins til nefndarinnar.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <h3 style="text-align: justify;"><strong>1.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um útgáfu vegabréfa á grundvelli ákvæða sem bætt var við reglugerð um íslensk vegabréf, nr. 560/2009, vorið 2022. Utan­ríkisráðuneyti vísar til þess að upplýsingarnar hafi ekki verið teknar saman og liggi því ekki fyrir í skiln­ingi upplýsinga­laga. Þá sé ljóst að upplýsingarnar varði einkahagsmuni þeirra sem hafi fengið út­gefið vegabréf á grund­velli heimildarinnar, sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt, sem og mikil­væga almanna­hags­muni, sem hætta er á að verði raskað ef upplýsingarnar komist á vitorð almenn­ings.</p> <h3 style="text-align: justify;"><strong>2.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum, nr. 140/2012, nær aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. 1.&nbsp;mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi því sem varð að gildandi upp­­lýsingalögum er tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til að­gangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggi á þeim tíma­punkti þegar beiðni um aðgang sé sett fram og í þeirri mynd sem þau séu á þeim tíma. Þeim sem falla undir lögin sé því ekki skylt á grundvelli laganna að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1.&nbsp;mgr. 5. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Ráðuneytið hefur vísað til þess að upplýsingar þær sem óskað er eftir hafi ekki verið teknar saman og liggi því ekki fyrir. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til að draga þá staðhæfingu ráðuneytisins í efa. Þá telur nefndin að ráðuneytinu sé óskylt samkvæmt upplýsingalögum að taka upplýsingarnar saman fyrir kæranda.</p> <p style="text-align: justify;">Hins vegar er það svo að þegar beiðni nær samkvæmt efni sínu til upplýsinga sem nauðsynlegt er að vinna upp úr fyrirliggjandi gögnum er ekki sjálfgefið að unnt sé að synja beiðninni á grundvelli 3.&nbsp;málsl. 1.&nbsp;mgr. 5. gr. heldur ber stjórnvaldi að kanna hvort beiðandi óski aðgangs að gögnunum svo hann geti eftir atvikum tekið upplýsingarnar saman sjálfur, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og 3.&nbsp;mgr. 15.&nbsp;gr. upplýsingalaga, sbr. t.d. úrskurði úr­skurðar­nefnd­­ar um upplýsingamál nr. 884/2020, 919/2020 og 972/2021. Í þessu máli var það ekki gert, enda er það afstaða ráðuneytisins að takmörkunarákvæði 9. og 10. gr. upplýs­ingalaga eigi við um gögnin. Í sam­ræmi við niðurstöðu nefndarinnar að umbeðnar upp­lýsingar teljist ekki fyrirliggjandi mun nefnd­in taka afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt til að­gangs að þeim fyrirliggjandi gögnum, sem hafa að geyma þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir.</p> <h3 style="text-align: justify;"><strong>3.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Til stuðnings synjun á beiðni kæranda hefur ráðuneytið vísað til þess að einstaklingar sem hafi fengið útgefið vegabréf á grundvelli reglugerðarbreytingarinnar kunni að vera í viðkvæmri stöðu gagn­vart stjórnvöldum í heimalandi sínu. Við það fléttist mikilvægir almannahagsmunir sem séu verndar­andlag 1.–3. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin tekur fyrst til skoðunar 2. tölul. ákvæðisins, en þar segir að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upp­lýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Í athugasemdum við ákvæðið í frum­varpi því sem varð að upplýs­ingalögum kemur fram að með orðalaginu „þegar mikilvægir almanna­hags­munir krefjast“ sé vísað til þess að beiðni um upplýsingar verði ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í 10. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Þá segir að ákvæðið eigi við um pólitísk, viðskiptaleg eða annars konar samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki. Þeir hagsmunir sem ákvæðið eigi að vernda séu m.a. góð samskipti og gagn­kvæmt traust í skipt­um við önnur ríki. Beiðni um aðgang að slíkum samskiptum verði ekki synjað nema hætta sé á tjóni af þeim sökum. Í ljósi þess að oft sé um veigamikla hagsmuni að ræða sé ljóst að varfærni sé eðli­leg við skýringu á ákvæðinu.</p> <p style="text-align: justify;">Í úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur við mat á því hvort kærða hafi verið heimilt að takmarka aðgang að gögnum á grundvelli 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga verið litið til þess hvort upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir snúi að viðkvæmum málefnum, samskiptaleiðum sem hætta er á að lokist ef upplýsingar sem þaðan berast yrðu á almannavitorði, eða öðrum atriðum sem þykja raunverulega geta leitt til þess að traust erlendra stjórnvalda eða al­þjóða­stofn­ana á íslenskum stjórnvöldum glatist. &nbsp;Þá er enn fremur rétt að hafa í huga þau sjónarmið sem vitnað er til í athugasemdum við ákvæðið um að gæta beri varfærni við skýringu á ákvæðinu í ljósi þess hversu oft væri um veigamikla hagsmuni að ræða. Ákvæðið verður hins vegar ekki túlkað svo rúmt að stjórn­völd geti, með vísan til mikilvægis trúnaðar, takmarkað aðgang að öllum gögnum er varða samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir án atviksbundins mats, sbr. t.d. úrskurði nefnd­ar­innar nr. 1048/2021, 1037/2021 og 898/2020. Önnur niðurstaða myndi leiða til þess að skilyrðið um almanna­hagsmuni væri þá í reynd þýðingarlaust.</p> <p style="text-align: justify;">Ráðuneytið vísar til þess í umsögn til úrskurðarnefndarinnar að ef upplýsingarnar kæmust á vitorð erlendra stjórnvalda, sér í lagi stjórnvalda í heimalandi þess erlenda einstaklings sem fær útgefið íslenskt vegabréf af sérstökum ástæðum, gæti það haft skaðleg áhrif á tengsl Íslands við önnur ríki, sem myndi raska þeim almannahagsmunum sem eru verndarandlag 10. gr. upplýsingalaga. Þá gæti afhending upplýsinganna einnig haft áhrif á tiltrú og trúverðugleika íslenskra vegabréfa. Loks kom ráðuneytið á framfæri viðbótarskýringum á fundi með úrskurðarnefndinni til fyllingar framangreindum sjónar­miðum.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir þau gögn sem innihalda þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir, með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum. Nefndin telur ótvírætt að gögnin falli undir ákvæði 2. tölul. 10. gr. laganna. Þá telur nefndin að ráðuneytið hafi framkvæmt það hags­munamat sem áskilið er að fari fram samkvæmt 10. gr. með hliðsjón af innihaldi gagnanna. Úr­skurð­arnefndin fellst á það mat ráðuneytisins að ef gögnin yrðu afhent kynni það að leiða til þess að traust erlendra stjórnvalda á íslenskum stjórnvöldum glataðist og þannig raska mikil­vægum almanna­hags­munum sem ákvæðinu er ætlað að vernda. Með hliðsjón af framangreindu auk þess sem segir í at­huga­semdum við 2. tölul. 10.&nbsp;gr. um að varfærni sé eðlileg við skýringu á ákvæðinu, telur úr­skurð­ar­nefnd­in að ráðuneytinu sé heim­ilt að takmarka aðgang að gögnunum. Verður ákvörðun ráðuneytisins því staðfest.</p> <p style="text-align: justify;">Með hliðsjón af eðli gagnanna telur úrskurðarnefndin að ekki komi til álita að leggja fyrir ráðuneytið að veita aðgang að þeim að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin vekur athygli ráðuneytisins á því að í hinni kærðu ákvörðun var ekki tekin afstaða til aukins aðgangs, en samkvæmt 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga er skylt að gera það þegar synjun er byggð á 10. gr. laganna.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Staðfest er ákvörðun utanríkisráðuneytis, dags. 20. maí 2022, að synja A, blaða­manni hjá mbl.is, um aðgang að upplýsingum um útgáfu vegabréfa.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1123/2023. Úrskurður frá 30. janúar 2023

Deilt var um rétt kæranda til aðgangs að tölfræðiupplýsingum hjá utanríkisráðuneyti í tengslum við breytingar á reglugerð um vegabréf. Þar sem fyrir lá að þær upplýsingar sem óskað var eftir höfðu ekki verið teknar saman tók úrskurðarnefndin afstöðu til þeirra fyrirliggjandi gagna sem hefðu að geyma umbeðnar upplýsingar. Úrskurðarnefndin taldi ótvírætt að gögnin féllu undir ákvæði 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga og staðfesti synjun utanríkisráðuneytisins.

<p style="text-align: justify;">Hinn 30. janúar 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1123/2023 í máli ÚNU 22050014.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 23. maí 2022, kærði A, ritstjóri Heimildarinnar (þá Kjarnans), þá ákvörðun utanríkis­ráðuneytis að synja beiðni hans um upplýsingar um hversu mörg vegabréf hafi verið gefin út á grunni reglugerðarbreytingar um íslensk vegabréf sem tók gildi í lok apríl 2022 og hvenær þau vegabréf voru gefin út.</p> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 20. maí 2022, synjaði utanríkisráðuneytið beiðni kæranda á þeim grundvelli að ráðu­neytið teldi sér ekki fært að svara fyrirspurninni með vísan til 9. og 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012.</p> <p style="text-align: justify;">Í kæru kemur fram að fyrirspurn kæranda sé almenn og í henni sé ekki farið fram á upplýsingar um einka- eða fjárhagsmálefni nokkurs einstaklings, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Spurt hafi verið um tölfræði og tímasetningar. Fjarstæðukennt sé að halda því fram að hægt sé að synja fyrirspurninni á grundvelli 9. gr. laganna. Þá hafi kærandi ekki óskað eftir neinum þeim upplýsingum sem í 10. gr. upplýsingalaga getur, heldur um fjölda útgefinna vegabréfa og hvenær þau voru veitt. Enn fjarstæðukenndara sé að halda því fram að fyrirspurnin stangist á við 10. gr. laganna. Miðað við svör og viðmót ráðuneytisins telji kærandi ljóst að ráðuneytið ætli sér að drepa málinu á dreif og vonast til þess að úrvinnsla úrskurðarnefndarinnar taki það langan tíma að áhugi á málinu sem fréttaefni verði búinn að dvína þegar niðurstaða hennar liggi loks fyrir.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt utanríkisráðuneyti með erindi, dags. 25. maí 2022, og ráðuneytinu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn ráðuneytisins barst úrskurðarnefndinni hinn 10. júní 2022. Í tölvupósti með umsögninni kom fram að upplýsingar þær sem kæran lyti að hefðu ekki verið teknar saman; þar af leiðandi væru engin gögn til sem lytu beinlínis að kærunni heldur einungis einstök mál sem vörðuðu útgáfu vegabréfa ef sérstakar ástæður væru fyrir hendi.</p> <p style="text-align: justify;">Í umsögninni kemur fram að í lok apríl hafi í samráði milli dómsmála- og utanríkisráðuneytis, verið gerðar tvær breytingar á gildandi reglugerð um vegabréf, nr. 560/2009. Önnur breytingin, 16. gr. a, feli í sér að utanríkisráðherra geti óskað eftir því að Útlendingastofnun gefi út vegabréf til útlendings ef sérstakar ástæður eru fyrir hendi. Hin breyt­ing­in, 16. gr. b, feli í sér að utanríkisráðherra sé heimilt að fela sendiskrifstofum Íslands og kjör­ræðis­mönnum að gefa út neyðarvegabréf til útlendings ef sér­stakar ástæður eru fyrir hendi og að fengnu samþykki Útlendingastofnunar. Með sérstökum aðstæðum, í skilningi þessara reglugerðar­ákvæða, séu eink­um höfð í huga mannréttinda- og mannúðarsjónarmið. Var það sameiginleg niður­staða ráðu­neyt­anna að þörf væri á slíku reglugerðarákvæði og hún sett á grundvelli heimilda 11. gr. vegabréfalaga, nr. 136/1998 og 3. mgr. 46. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016.</p> <p style="text-align: justify;">Afhending umbeðinna upplýsinga, þótt einar og sér lúti þær að tölfræði, gæti sökum umfangs þeirra, tíma­setningar og samhengis leitt til óheppilegra getgátna á opinberum vettvangi um útgáfu vegabréfa til útlendinga af sérstökum ástæðum, meðal annars sökum þess að stríð geisar nú í Austur-Evrópu. Ráðu­neytið telji hér bæði sanngjarnt og eðlilegt að upplýsingar um útgáfu íslenskra vegabréf til út­lend­inga af sérstökum ástæðum fari leynt enda byggist grundvöllur vegabréfanna á mannréttinda- og mann­úðar­sjónarmiðum. Þá sé ekki hægt að útiloka að opinber getgátnaumfjöllun á grundvelli slíkra töl­fræði­upp­lýsinga gæti valdið tjóni á almannahagsmunum þeim sem eru verndarandlag 10. gr. upp­lýsingalaga. Þá telji ráðuneytið að með birtingu umbeðinna gagna sé nú höggvið of nærri einkalífsvernd þeirra ein­staklinga sem í hlut eiga.</p> <p style="text-align: justify;">Beri hér að hafa í huga að umræddir einstaklingar kunni að vera í afar viðkvæmri stöðu gagnvart stjórn­völdum í heimalandi sínu, jafnvel þannig að lífi þeirra og heilsu sé ógnað. Íslenskum stjórn­völd­um sé því ekki stætt á öðru en að gæta sérstaklega að ríkum hagsmunum einstaklinga í slíkri stöðu og gefa ekki tilefni til opinberrar umfjöllunar sem leitt geti til vitneskju stjórnvalda í heimalandi þeirra í gegn­um íslenska fjölmiðla, um dvöl eða búsetu þeirra á Íslandi. Megi hér til fyllingar einkalífs­verndar­reglu 9. gr. upplýsingalaga vísa til þeirra hættusjónarmiða sem liggi að baki verndarreglum um dulið lög­heimili, sbr. ákvæði 7. gr. laga nr. 80/2018 og 12. gr. reglugerðar um lögheimili og að­setur, nr. 1277/2018.</p> <p style="text-align: justify;">Inn í síðastgreinda sjónarmiðið, varðandi vernd gagnvart heimalandi útlendings sem fær út­gefið íslenskt vegabréf vegna sérstakra ástæðna, fléttist hagsmunir sem séu verndarandlag 10. gr. upp­lýs­inga­laga, sbr. 1., 2. og 3. tölul. ákvæðisins. Þar sé heimilað að takmarka aðgang almennings að gögn­um þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um öryggi ríkis­ins eða varnarmál, samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir eða efnahagslega mikilvæga hags­muni ríkisins. Telur ráðuneytið að hætta sé á því að opinber umfjöllun, á grundvelli þeirra upp­lýs­inga sem synjað var um, myndi vekja athygli erlendra stjórnvalda, sér í lagi stjórnvalda í heimalandi þess erlenda einstaklings sem fær útgefið íslenskt vegabréf af sérstökum ástæðum. Ekki sé hægt að úti­loka neikvæð viðbrögð viðkomandi erlendra stjórnvalda, á alþjóðavettvangi, gagnvart íslenskum hags­munum sem falli undir framangreinda töluliði 10. gr. upplýsingalaga, ef þau frétti af vega­bréfa­út­gáfu til ríkisborgara sem ef til vill hafa flúið landið vegna ógnar sem þau hafa orðið fyrir.</p> <p style="text-align: justify;">Afhending upplýsinganna sem um ræði gæti þannig haft skaðleg áhrif á tengsl Íslands við önnur ríki sem myndi stofna hagsmunum íslenska ríkisins í hættu. Þá sé ekki hægt að útiloka að umfjöllun um útgáfu íslenskra vegabréfa af sérstökum ástæðum geti haft neikvæð áhrif á tiltrú og trúverðugleika ís­lenskra vegabréfa. Það sé því mat ráðuneytisins að brýnir almannahagsmunir krefjist þess að upp­lýs­ing­ar um útgáfu vegabréfa á grundvelli 16. gr. a og b í reglugerð nr. 560/2009 verði undanskildar upp­lýsingarétti almennings.</p> <p style="text-align: justify;">Með hliðsjón af því hve stuttan tíma framangreindar reglugerðarbreytingar hafi verið í gildi, telur ráðu­neyt­ið útilokað að veita aðgang að upplýsingum um beitingu heimildarinnar án þess að eiga á hættu, sam­hengisins vegna, að veita í raun um leið almenningi aðgang að upplýsingum um einkamálefni ein­stak­linga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Við túlkun ákvæðisins verði enn fremur að horfa til ákvæðis 2. mgr. 43. gr. stjórnsýslulaga, þar sem fjallað er um þagnarskyldu stjórnvalda. Þar segir að heimilt sé að birta tölfræðiupplýsingar sem byggðar eru á upplýsingum um einkahagsmuni sem háðar eru þagnarskyldu, enda séu persónugreinanlegar upplýsingar ekki veittar og úrtakið það stórt og breyt­ur þannig afmarkaðar að ekki sé hægt að greina um hvaða einstaklinga er að ræða.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 12. júní 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 23. júní 2022, segir að það geti ekki talist fullgild rök að vísa til ímyndaðra „óheppilegra getgátna“ sem forsendu fyrir því að synja fjöl­miðli í lýðræðisríki aðgengi að tölfræði um úthlutun vegabréfa. Ráðuneytið hafi ekkert fyrir sér í því hvernig farið verði með umræddar upplýsingar og hver umræða um þær geti verið. Í gildi séu lög um fjölmiðla, nr. 38/2011, og fjallar 26. gr. þeirra um lýðræðislegar grunnreglur. Sömu lög skylda fjöl­­miðla til að setja sér ritstjórnarstefnu sem birt sé á vef Fjölmiðlanefndar. Ávirðingar, sem byggi ekki á neinum lagalegum grunni, um að fjölmiðlar geti unnið þannig úr tölfræðilegu efni að það leiði til „óheppilegra getgátna“ séu ekki rökstuddar með neinum hætti í umsögn ráðuneytisins. Slík vinnu­brögð gangi auk þess gegn ákvæðum laga um fjölmiðla. Um sé að ræða fyrirslátt og huglæga forsendu sem úrskurðarnefnd um upplýsingamál geti ekki með nokkru vitrænu móti tekið gilda. Auk þess megi færa sterk rök fyrir því að synjun á afhendingu upplýsinga um þessi mál leiði frekar til „óheppilegra get­gátna“ en það að afhenda ábyrgum fjölmiðlum upplýsingar um hvernig stjórnvald nýti heimild sína til útgáfu vegabréfa, og þeir fái fyrir vikið betri upplýsingagrunn til að byggja umfjöllun sína á. Því sé innra ósamræmi í þessari röksemdarfærslu ráðuneytisins.</p> <p style="text-align: justify;">Hlutverk fjölmiðla í lýðræðisríki sé meðal annars það að veita stjórnvöldum aðhald. Hér sé um að ræða reglugerðarsetningu sem feli í sér stórfellda breytingu á framkvæmd útgáfu vegabréfa, sem færi einum ráðherra nánast geðþóttavald við úthlutun þeirra. Ríkir hagsmunir séu fyrir því að fjölmiðlar og almenningur séu upplýstir um framkvæmdina enda hafi stjórnvöld ekki gefið neitt út um hvernig þessari fordæmalausu heimild sé beitt. Það sé fjarstæðukenndur fyrirsláttur og útúrsnúningur að mikilvægum almannahagsmunum sé fórnað og geti haft skaðleg áhrif á tengsl Íslands við önnur ríki, ef önnur lönd frétti af því hvernig heimildinni beitt líkt og ráðuneytið haldi fram. Ef úthlutun vegabréfa á grundvelli nýsettrar reglugerðar ógni öryggi ríkisins eða samskiptum þess við önnur ríki þá sé það úthlutunin sjálf sem ógni því öryggi og samskiptum við önnur ríki, ekki möguleg umfjöllun fjölmiðla um hana. Ef fallist yrði á þá röksemdafærslu ráðuneytisins að möguleg neikvæð umfjöllun geti skapast, fái fjölmiðlar upplýsingar um það hvernig ráðherra beitir valdi sínu, myndu fjölmiðlar sennilega aldrei fá neinar slíkar upplýsingar framar.</p> <p style="text-align: justify;">Sú forsenda, að ráðuneytið telji að með birtingu umbeðinna gagna sé höggvið of nærri einkalífsvernd þeirra einstaklinga sem í hlut eiga, eigi ekki við hvað varði gagnabeiðni kæranda. Óskað hafi verið eftir ópersónugreinanlegum upplýsingum. Ekki sé beðið um aðgengi að gögnum um einka- eða fjárhags­málefni einstaklinga né um lögheimili nokkurs. Loks telur kærandi mikilvægt að úrskurðarnefndin meti málið heildstætt. Hér sé ráðuneyti að fá nær algjört vald til að úthluta íslenskum vegabréfum með reglugerðarsetningu. Engin umræða um þessa stefnubreytingu við úthlutun vegabréfa hafi farið fram á Alþingi og ekki verði séð á fundargerðum ríkisstjórnar að hún hafi verið til umræðu þar. Almenningur hafi engar upplýsingar um hvers vegna það þótti nauðsynlegt að setja reglugerðina. Allt um ákvörðun um setningu umræddrar reglugerðar bendi til þess að hún hafi verið tekin bak við luktar dyr og enga skýringar hafi verið gefnar á nauðsyn hennar. Hér reyni á aðhaldshlutverk fjölmiðla við að krefjast svara. Brýn nauðsyn sé fyrir því að ráðuneytið upplýsi almenning eins mikið og kostur er um beitingu heimildarinnar til að úthluta vegabréfum á grundvelli reglugerðarinnar. Birting á tölfræði um fjölda úthlutaðra vegabréfa sé lág­markskrafa.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefnd um upplýsingamál og utanríkisráðuneyti áttu fund hinn 17. janúar 2023 í tilefni af erindi nefndarinnar til ráðuneytisins, dags. 11. janúar sama ár, þar sem óskað var eftir viðbótarskýring­um um tiltekin atriði í tilefni af umsögn ráðuneytisins til nefndarinnar.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <h3 style="text-align: justify;"><strong>1.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um það hversu mörg vegabréf hafi verið gefin út á grundvelli breytingar á reglugerð um vegabréf og hvenær útgáfan hafi átt sér stað. Utan­ríkisráðuneyti vísar til þess að upplýsingarnar hafi ekki verið teknar saman og liggi því ekki fyrir í skiln­ingi upplýsingalaga. Þá sé ljóst að upplýsingarnar varði einkahagsmuni þeirra sem hafi fengið út­gefið vegabréf á grundvelli heimildarinnar, sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt, sem og mikil­væga almannahagsmuni, sem hætta er á að verði raskað ef upplýsingarnar komist á vitorð almenn­ings.</p> <h3 style="text-align: justify;"><strong>2.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum, nr. 140/2012, nær aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. 1.&nbsp;mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi því sem varð að gildandi upp­­lýsingalögum er tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til að­gangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggi á þeim tíma­punkti þegar beiðni um aðgang sé sett fram og í þeirri mynd sem þau séu á þeim tíma. Þeim sem falla undir lögin sé því ekki skylt á grundvelli laganna að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1.&nbsp;mgr. 5. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Ráðuneytið hefur vísað til þess að upplýsingar þær sem óskað er eftir hafi ekki verið teknar saman og liggi því ekki fyrir. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til að draga þá staðhæfingu ráðuneytisins í efa. Þá telur nefndin að ráðuneytinu sé óskylt samkvæmt upplýsingalögum að taka upplýsingarnar saman fyrir kæranda.</p> <p style="text-align: justify;">Hins vegar er það svo að þegar beiðni nær samkvæmt efni sínu til upplýsinga sem nauðsynlegt er að vinna upp úr fyrirliggjandi gögnum er ekki sjálfgefið að unnt sé að synja beiðninni á grundvelli 3.&nbsp;málsl. 1.&nbsp;mgr. 5. gr. heldur ber stjórnvaldi að kanna hvort beiðandi óski aðgangs að gögnunum svo hann geti eftir atvikum tekið upplýsingarnar saman sjálfur, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og 3.&nbsp;mgr. 15.&nbsp;gr. upplýsingalaga, sbr. t.d. úrskurði úr­skurðar­nefnd­­ar um upplýsingamál nr. 884/2020, 919/2020 og 972/2021. Í þessu máli var það ekki gert, enda er það afstaða ráðuneytisins að takmörkunarákvæði 9. og 10. gr. upplýs­ingalaga eigi við um gögnin. Í sam­ræmi við niðurstöðu nefndarinnar að umbeðnar tölfræðiupplýsingar liggi ekki fyrir mun nefnd­in taka afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að þeim fyrirliggjandi gögnum, sem hafa að geyma þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir.</p> <h3 style="text-align: justify;"><strong>3.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Til stuðnings synjun á beiðni kæranda hefur ráðuneytið vísað til þess að einstaklingar sem hafi fengið útgefið vegabréf á grundvelli reglugerðarbreytingarinnar kunni að vera í viðkvæmri stöðu gagn­vart stjórnvöldum í heimalandi sínu. Við það fléttist mikilvægir almannahagsmunir sem séu verndar­andlag 1.–3. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin tekur fyrst til skoðunar 2. tölul. ákvæðisins, en þar segir að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upp­lýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Í athugasemdum við ákvæðið í frum­varpi því sem varð að upplýs­ingalögum kemur fram að með orðalaginu „þegar mikilvægir almanna­hags­munir krefjast“ sé vísað til þess að beiðni um upplýsingar verði ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í 10. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Þá segir að ákvæðið eigi við um pólitísk, viðskiptaleg eða annars konar samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki. Þeir hagsmunir sem ákvæðið eigi að vernda séu m.a. góð samskipti og gagn­kvæmt traust í skipt­um við önnur ríki. Beiðni um aðgang að slíkum samskiptum verði ekki synjað nema hætta sé á tjóni af þeim sökum. Í ljósi þess að oft sé um veigamikla hagsmuni að ræða sé ljóst að varfærni sé eðli­leg við skýringu á ákvæðinu.</p> <p style="text-align: justify;">Í úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur við mat á því hvort kærða hafi verið heimilt að takmarka aðgang að gögnum á grundvelli 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga verið litið til þess hvort upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir snúi að viðkvæmum málefnum, samskiptaleiðum sem hætta er á að lokist ef upplýsingar sem þaðan berast yrðu á almannavitorði, eða öðrum atriðum sem þykja raunverulega geta leitt til þess að traust erlendra stjórnvalda eða al­þjóða­stofn­ana á íslenskum stjórnvöldum glatist. &nbsp;Þá er enn fremur rétt að hafa í huga þau sjónarmið sem vitnað er til í athugasemdum við ákvæðið um að gæta beri varfærni við skýringu á ákvæðinu í ljósi þess hversu oft væri um veigamikla hagsmuni að ræða. Ákvæðið verður hins vegar ekki túlkað svo rúmt að stjórn­völd geti, með vísan til mikilvægis trúnaðar, takmarkað aðgang að öllum gögnum er varða samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir án atviksbundins mats, sbr. t.d. úrskurði nefnd­ar­innar nr. 1048/2021, 1037/2021 og 898/2020. Önnur niðurstaða myndi leiða til þess að skilyrðið um almanna­hagsmuni væri þá í reynd þýðingarlaust.</p> <p style="text-align: justify;">Ráðuneytið vísar til þess í umsögn til úrskurðarnefndarinnar að ef upplýsingarnar kæmust á vitorð erlendra stjórnvalda, sér í lagi stjórnvalda í heimalandi þess erlenda einstaklings sem fær útgefið íslenskt vegabréf af sérstökum ástæðum, gæti það haft skaðleg áhrif á tengsl Íslands við önnur ríki, sem myndi raska þeim almannahagsmunum sem eru verndarandlag 10. gr. upplýsingalaga. Þá gæti afhending upplýsinganna einnig haft áhrif á tiltrú og trúverðugleika íslenskra vegabréfa. Loks kom ráðuneytið á framfæri viðbótarskýringum á fundi með úrskurðarnefndinni til fyllingar framangreindum sjónarmið­um.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir þau gögn sem innihalda þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað eftir, með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum. Nefndin telur ótvírætt að gögnin falli undir ákvæði 2. tölul. 10. gr. laganna. Þá telur nefndin að ráðuneytið hafi framkvæmt það hagsmunamat sem áskilið er að fari fram samkvæmt 10. gr. með hliðsjón af innihaldi gagnanna. Úrskurðarnefndin fellst á það mat ráðuneytisins að ef gögnin yrðu afhent kynni það að leiða til þess að traust erlendra stjórnvalda á íslenskum stjórnvöldum glataðist og þannig raska mikil­vægum almanna­­hagsmunum sem ákvæðinu er ætlað að vernda. Með hliðsjón af framangreindu auk þess sem segir í athugasemdum við 2. tölul. 10.&nbsp;gr. um að varfærni sé eðlileg við skýringu á ákvæðinu, telur úr­­skurð­arnefndin að ráðuneytinu sé heim­ilt að takmarka aðgang að gögnunum. Verður ákvörðun ráðuneytisins því staðfest.</p> <p style="text-align: justify;">Með hliðsjón af eðli gagnanna telur úrskurðarnefndin að ekki komi til álita að leggja fyrir ráðuneytið að veita aðgang að þeim að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin vekur athygli ráðuneytisins á því að í hinni kærðu ákvörðun var ekki tekin afstaða til aukins aðgangs, en samkvæmt 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga er skylt að gera það þegar synjun er byggð á 10. gr. laganna.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Staðfest er ákvörðun utanríkisráðuneytis, dags. 20. maí 2022, að synja A um aðgang að upplýsingum um útgáfu vegabréfa.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1122/2022. Úrskurður frá 19. desember 2022

Kærð var synjun Orkuveitu Reykjavíkur á beiðni um aðgang að upplýsingum um nöfn umsækjenda um stöðu forstjóra félagsins. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál vísaði til þess að samkvæmt 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga næði réttur almennings almennt ekki til gagna í málum sem vörðuðu umsóknir um starf hjá þeim aðilum sem heyrðu undir upplýsingalög. Undantekningar frá þessari reglu væru hins vegar að finna vegna umsókna um opinbera starfsmenn en þá væri skylt að veita upplýsingar um nöfn og starfsheiti umsækjenda um starf þegar umsóknar frestur væri liðinn. Úrskurðarnefndin taldi hugtakið opinbera starfsmenn aðeins taka til starfsmanna stjórnvalda. Því gæti ákvæði 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga ekki átt við um starfsmenn Orkuveitu Reykjavíkur, þar sem félagið væri ekki stjórnvald heldur lögaðili í meirihlutaeigu hins opinbera, sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna. Var það því niðurstaða nefndarinnar að félaginu hefði verið heimilt að synja beiðni kæranda um nöfn umsækjenda.

<p style="text-align: justify;">Hinn 19. desember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1122/2022 í máli ÚNU 22110024.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 29. nóvember 2022, kærði A, fréttamaður hjá Ríkisútvarpinu, ákvörðun Orkuveitu Reykjavíkur að synja honum um aðgang að upplýsingum um umsækjendur um stöðu for­stjóra félagsins. Kærandi óskaði eftir upplýsingum um nöfn umsækjenda um starf forstjórans og fjölda umsókna með erindi, dags. 29. nóvember 2022. Sama dag barst svar frá Orkuveitu Reykja­víkur þess efnis að upplýsingar um nöfn umsækjenda yrðu ekki birtar. Fjöldi umsókna yrði gefinn upp þegar nýr forstjóri yrði kynntur til leiks.</p> <p style="text-align: justify;">Ákvörðun Orkuveitu Reykjavíkur var byggð á 7. gr. upplýs­ingalaga, nr. 140/2012, en ákvæði 2. mgr. þeirrar greinar um að skylt væri að veita upplýsingar um nöfn og starfsheiti umsækjenda um starf þegar umsóknarfrestur er liðinn, ætti ekki við um Orkuveitu Reykjavíkur heldur aðeins um opinbera starfs­menn.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Orkuveitu Reykjavíkur með erindi, dags. 30. nóvember 2022, og félaginu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Orkuveita Reykjavíkur léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Orkuveitu Reykjavíkur barst úrskurðarnefndinni hinn 8. desember 2022. Í umsögninni kemur fram að skyldan til að birta upplýsingar um umsækjendur taki til stjórnvalda þar sem opinberir starfs­menn starfa.&nbsp; Við mat á því hvort störf falli þar undir sé horft til laga um opinbera starfsmenn, sbr. lög nr. 70/1996. Orkuveita Reykjavíkur sé sameignarfyrirtæki sem starfi á grundvelli laga nr. 136/2013. Þótt félagið fari með margvísleg og fjölbreytt verkefni teljist það ekki stjórnvald og sé skyld­an til að birta eða veita upplýsingar um umsækjendur um störf hjá félaginu því ekki til staðar sam­kvæmt 2. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Orkuveitu Reykjavíkur var kynnt kæranda með bréfi, dags. 8. desember 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir kæranda bárust ekki.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Í málinu er deilt um þá ákvörðun Orkuveitu Reykjavíkur að synja beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum um nöfn umsækjenda um stöðu forstjóra félagsins. &nbsp;</p> <p style="text-align: justify;">Orkuveita Reykjavíkur fellur undir gildissvið upplýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna. Ljóst er að ákvæði upplýsingalaga gilda því almennt um starfsemi félagsins nema sérákvæði annarra laga kveði á um annað. Um rétt kæranda til aðgangs til upplýsinganna fer því almennt eftir meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Í 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til gagna sem tengist málefnum starfsmanna. Takmörkunin er útfærð nánar í 7. gr. þar sem fram kemur í 1. mgr. að rétturinn til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lögin taka til samkvæmt 2. gr. nái ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Ákvæðið er sérregla um aðgang almennings að upplýsingum sem felur í sér undantekningu frá megin­reglu 1. mgr. 5. gr. laganna um upplýsingarétt almennings.</p> <p style="text-align: justify;">Við setningu upplýsingalaga, nr. 140/2012, voru hins vegar samhliða settar undantekningar frá þessari sérreglu um málefni starfsmanna í 1. mgr. 7. gr. sem fram koma í 2.–4. mgr. 7. gr. Þannig er í 2. mgr. kveðið á um að þegar aðrar takmarkanir á upplýsingarétti samkvæmt lögunum eigi ekki við sé, þrátt fyrir ákvæði 1.&nbsp;mgr., skylt að veita upplýsingar um tiltekin atriði sem varða opinbera starfsmenn. Þær upplýsingar eru síðan taldar upp í fimm tölusettum liðum en meðal þeirra eru nöfn og starfsheiti umsækjenda um starf þegar umsóknarfrestur er liðinn, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 7. gr.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ljóst að þegar litið er til almennra athugasemda sem og athugasemda að baki ákvæði 2. mgr. 7. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, þá taki hugtakið <em>opinberir starfsmenn</em> samkvæmt lögunum einungis til starfsmanna stjórnvalda. Telur nefndin einsýnt að félag í meirihlutaeigu hins opinbera eins og Orkuveita Reykjavíkur geti ekki talist til stjórnvalds í þeim skilningi sem byggt er á í 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Þess í stað verður að leggja til grundvallar að Orkuveita Reykjavíkur sé einkaréttarlegur lögaðili í skilningi 2. mgr. 2. gr. laganna. Samkvæmt því tekur sérregla 2. tölul. 2. mgr. 7. gr. ekki til upplýsinga um málefni starfsmanna Orku­veitu Reykjavíkur. Af því leiðir að réttur almennings til aðgangs að upplýsingum um hverjir hafa sótt um stöðu forstjóra félagsins getur ekki byggst á ákvæði 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Í 4. mgr. 7. gr. upplýsingalaga er hins vegar að finna sérreglu um aðgang almennings að upplýsingum um atriði sem varða starfsmann lögaðila sem falla undir upplýsingalög samkvæmt 2. mgr. 2. gr. en sem fyrr segir heyrir Orkuveita Reykjavíkur undir síðastnefnda ákvæðið. Í 4. mgr. 7. gr. segir að skylt sé að veita upplýsingar um nöfn starfsmanna og starfssvið, sbr. 1. tölul., og launakjör æðstu stjórnenda og upplýsingar um menntun þeirra, sbr. 2. tölul. málsgreinarinnar.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt framangreindu er gerður greinarmunur á þeim upplýsingum sem skylt er að veita aðgang að eftir því hvort um er að ræða opinbera starfsmenn hjá stjórnvöldum eða starfsmenn lögaðila. Þar sem ekki er kveðið sérstaklega á um það í lögunum að skylt sé að veita aðgang að upplýsingum um nöfn umsækjanda þegar sótt er um starf hjá lögaðilum sem falla undir upplýsingalög, sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna, eftir að umsóknarfrestur er liðinn, öfugt við það sem gildir um umsækjendur um störf hjá stjórnvöldum, verður að líta svo á að slík skylda sé ekki til staðar í tilviki Orkuveitu Reykjavíkur.</p> <p style="text-align: justify;">Með vísan til framangreinds á kærandi ekki rétt til upplýsinga um nöfn umsækjanda um starf forstjóra Orkuveitu Reykjavíkur, sbr. 1. og 4. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Því var félaginu &nbsp;heimilt að synja beiðni kæranda um nöfn umsækjanda um stöðu forstjóra hjá félaginu og verður hin kærða ákvörðun staðfest.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Staðfest er ákvörðun Orkuveitu Reykjavíkur, dags. 29. nóvember 2022, um að synja beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum um umsækjendur um stöðu forstjóra félagsins.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1121/2022. Úrskurður frá 19. desember 2022

Kærð var afgreiðsla Heilbrigðiseftirlits Suðurlands á beiðni kæranda um áætlun fyrirtækisins Terra um hreinsun á úrgangi. Heilbrigðiseftirlit Suðurlands kvað gögnin ekki fyrirliggjandi en vísaði kæranda á vefsíðu sína þar sem upplýsingar um málið væru aðgengilegar. Úrskurðarnefndin hafði ekki forsendur til að rengja þá staðhæfingu Heilbrigðiseftirlits Suðurlands að áætlunin lægi ekki fyrir hjá eftirlitinu. Þar sem ekki lá fyrir synjun á beiðni um aðgang að gögnum var kærunni vísað frá úrskurðarnefndinni.

<p style="text-align: justify;">Hinn 19. desember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1121/2022 í máli ÚNU 22110021.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 24. nóvember 2022, kærði A, fréttamaður hjá Stund­­inni, afgreiðslu Heilbrigðiseftirlits Suðurlands á beiðni hans um gögn. Kær­andi óskaði með erindi, dags. 30. október 2022, eftir áætlun fyrirtækisins Terra um hreinsun á svæði við Spóastaði. Vegna tafa á afgreiðslu beiðninnar vísaði kærandi málinu til úrskurðarnefndar um upp­lýsingamál.</p> <p style="text-align: justify;">Heilbrigðiseftirlit Suðurlands afgreiddi beiðni kæranda með erindi, dags. 9. nóvember 2022. Kom þar fram að áætlun frá Terra lægi ekki fyrir hjá heilbrigðiseftirlitinu að öðru leyti en því sem fram hefði kom­ið í tölvu­pósti til kæranda hinn 17. október 2022. Í þeim tölvupóstssamskiptum hafði kærandi spurt um það hvort Terra myndi þurfa að flytja allan úrganginn á sinn kostnað eða væri nóg fyrir fyrir­tækið að hreinsa úrganginn. Svar heilbrigðiseftirlitsins var á þá leið að allur óhæfur úrgangur yrði fjar­lægður, en leitast yrði við að skilja mold og annan jarðveg eftir. Terra bæri allan kostnað af aðgerð­um.</p> <p style="text-align: justify;">Í kjölfar afgreiðslu Heilbrigðiseftirlits Suðurlands var málið fellt niður hjá úrskurðarnefndinni. Kær­andi vísaði málinu að nýju til úrskurðarnefndarinnar hinn 24. nóvember 2022, og vísaði til þess að hann teldi að heilbrigðiseftirlitið hefði áætlun Terra undir höndum. Því til stuðnings vísaði kærandi til tölvu­pósts sem heilbrigðiseftirlitið sendi til fulltrúa sveitarfélagsins Bláskógabyggðar í lok september 2022. Í þeim pósti hefði komið fram að ákveðið hefði verið að Terra tæki saman áætlun um hreinsun á svæðinu, þar sem m.a. skyldi koma fram áætlað umfang verkefnisins, hvert áformað væri að flytja úrganginn og áætl­uð verklok.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Heilbrigðiseftirliti Suðurlands með erindi, dags. 25. nóvember 2022, og heil­brigðis­eftir­litinu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að heil­­brigðiseftirlitið léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Heilbrigðiseftirlits Suðurlands barst úrskurðarnefndinni hinn 28. nóvember 2022. Í henni kem­ur fram að áætlunin hafi legið fyrir 11. nóvember 2022. Heilbrigðiseftirlitið hafi ekki í vörslum sínum sér­stakt skjal með áætlun frá Terra, heldur birtist áætlunin í starfsleyfisskilyrðum vegna land­mót­unar á Spóastöðum, sem kynnt hefðu verið á vefsíðu heilbrigðiseftirlitsins hinn 11. nóvember 2022. Í skilyrðunum kæmi m.a. fram eftirfarandi:</p> <p style="text-align: justify;">Markmið starfseminnar er að hreinsa svæðið af óæskilegu efni sem hefur safnast upp [svo sem af] plasti sem að mestu eru plastpottar úr garðyrkju. Áætlað heildarmagn sem um ræðir og verð­ur tekið til hreinsunar af svæðinu er um 100 tonn, þar af [nemur plast u.þ.b.] 10%. Verk­taki notar bún­að til að flokka þann úrgang frá og verður hann fluttur í Álfsnes til urð­unar. Að því lokn­u[…] verði gengið frá svæðinu þannig að það sé tilbúið til ræktunar og falli að umhverf­inu.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Heilbrigðiseftirlits Suðurlands var kynnt kæranda með bréfi, dags. 28. nóvember 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir bárust ekki.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kærandi í máli þessu telur að hjá Heilbrigðiseftirliti Suðurlands liggi fyrir áætlun Terra um hreinsun á svæði við Spóastaði. Heilbrigðiseftirlitið vísar til þess að slík áætlun liggi ekki fyrir að öðru leyti en sem kemur fram í starfsleyfisskilyrðum vegna landmótunar á Spóastöðum sem kynnt voru á vef heilbrigðis­eftirlitsins í nóvember 2022.</p> <p style="text-align: justify;">Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum nær aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. orða­­lag ákvæða 1. mgr. 14. gr. og 1. mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi til gild­­andi upplýsingalaga er tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggi á þeim tíma­­punkti þegar beiðni um aðgang sé sett fram og í þeirri mynd sem þau séu á þeim tíma. Þeim sem falla undir lögin sé því ekki skylt á grundvelli laganna að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. Ef takmarkanir 6.–10. gr. laganna á upplýsingarétti eigi aðeins við um hluta gagns skuli þó veita aðgang að öðrum hlutum þess, sbr. 3. mgr. 5. gr. sömu laga.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til þess að rengja þá staðhæfingu Heilbrigðiseftirlits Suður­lands að áætlun Terra liggi ekki fyrir. Þá hefur heilbrigðiseftirlitið jafnframt vísað kæranda á vef­síðu sína þar sem upplýsingar um málið eru aðgengilegar, sbr. 2. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Af ákvæðum upp­lýsingalaga leiðir að úrskurðarvald úrskurðarnefndar um upplýsingamál er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda fyrirliggjandi gögn á tiltæku formi. Þegar svo háttar til að gögn eru ekki fyrir­liggj­andi er ekki um að ræða synjun á aðgangi að gögnum sem kæranleg er til nefndarinnar á grundvelli 1. mgr. 20. gr. laganna. Er því óhjákvæmilegt að vísa kæru þessari frá úrskurðarnefndinni.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæru A, dags. 24. nóvember 2022, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1120/2022. Úrskurður frá 19. desember 2022

Í málinu gerði kærandi athugasemdir við að tiltekin símtöl sem hann hefði óskað aðgangs að hjá Kópavogsbæ væru ekki til í formi upptöku. Þá var deilt um synjun Kópavogsbæjar á beiðni hans um lista yfir símtöl milli tiltekins einstaklings og skipulagsdeildar bæjarins. Loks laut kæran að aðfinnslum kæranda við skjölun og vistun gagna hjá bænum. Úrskurðarnefndin hafði ekki forsendur til að rengja þá staðhæfingu að þau símtöl sem kærandi óskaði aðgangs að hefðu ekki verið hljóðrituð. Þá taldi úrskurðarnefndin að Kópavogsbæ væri óskylt að búa til lista yfir símtöl við skipulagsdeild bæjarins, með vísan til 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Loks kæmi það í hlut annarra aðila en úrskurðarnefndarinnar að hafa eftirlit með því hvernig sveitarfélög sinntu skyldum sínum um skráningu og vistun gagna. Var kærunni því vísað frá úrskurðarnefndinni.

<p style="text-align: justify;">Hinn 19. desember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1120/2022 í máli ÚNU 22110020.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra, málsatvik og málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 23. nóvember 2022, kærði A afgreiðslu Kópavogsbæjar á beiðni hans um gögn. Fram kemur í kærunni að kærandi hafi unnið að því að fá samþykkta breytingu á deiliskipu­lagi vegna fyrirhugaðrar viðbyggingar við fasteign sína. Hinn 19. ágúst 2022 óskaði kærandi eftir að­gangi m.a. að eftirfarandi gögnum vegna málsins:</p> <ol> <li style="text-align: justify;">Upptökum af öllum símtölum kæranda við starfsmenn skipulagsdeildar Kópavogsbæjar frá 21.&nbsp;ok­tó­ber 2021 til 19. ágúst 2022.</li> <li style="text-align: justify;">Upptökum af símtölum B, fyrrverandi bæjarfulltrúa í Kópavogi, við skipulagsdeild frá 20. apríl til 19.&nbsp;ágúst 2022.</li> <li style="text-align: justify;">Lista yfir fundi og símtöl, fundargerðum og minnispunktum vegna samskipta B við skipulagsdeild frá 20. apríl til 19. ágúst 2022.</li> </ol> <p style="text-align: justify;">Í svari Kópavogsbæjar, dags. 1. september 2022, kom fram að símtöl væru að jafnaði ekki hljóðrituð nema hjá velferðarsviði bæjarins að hluta til. Þá héldu starfsmenn almennt ekki yfirlit yfir símtöl. Starfs­maður skipulagsdeildar kvæðist hafa átt símtöl við B og tölvupóstssamskipti en enginn fundur hefði átt sér stað. Kærandi svaraði erindinu samdægurs og ítrekaði beiðni um lista yfir símtöl B til skipulagsdeildar vegna máls kæranda, tímasetningu og -lengd auk viðmælanda.</p> <p style="text-align: justify;">Í erindi Kópavogsbæjar til kæranda, dags. 21. september 2022, kom fram að samkvæmt upplýsingum frá upplýsingatæknideild bæjarins væri nú búið að kalla fram hrágögn úr símtalalista hjá bænum, en það þurfi að forrita til að geta lesið eitthvað út úr upplýsingunum, þar sem um sé að ræða endalausa textastrengi úr símkerfinu.</p> <p style="text-align: justify;">Hinn 28. október 2022 var kærandi upplýstur um það að ekki væri hægt að verða við beiðni kæranda um yfirlit yfir símtöl nema með nokkrum tilkostnaði. Upplýsingaskylda stjórnvalda næði til fyrirliggj­andi gagna. Yfirlit um símtöl frá ákveðnu símanúmeri til starfsmanna skipulagsdeildar lægi ekki fyrir nema í formi sem ekki væri læsilegt nema leitað væri til forritara.</p> <p style="text-align: justify;">Í kæru kemur fram að fullyrðing Kópavogsbæjar um að símtöl séu ekki hljóðrituð skjóti skökku við þar sem bæjarstjóri hafi lagt til við kæranda að samskipti færu fram í gegnum tölvupóst eða hljóðrituð símtöl. Þá sé kærandi ósammála Kópavogsbæ að beiðni hans um lista yfir símtöl feli í sér að búa þurfi til ný gögn, þar sem aðeins sé óskað eftir gögnum sem séu þegar til. Loks bendir kærandi úrskurðar­nefndinni á að skjölun og vistun gagna hjá bænum sé ábótavant.</p> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Kópavogsbæ með erindi, dags. 24. nóvember 2022, og bænum veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Kópavogsbær léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Kópavogsbæjar barst úrskurðarnefndinni hinn 8. desember 2022. Í henni kemur fram að símtöl starfsmanna umhverfissviðs séu ekki hljóðrituð. Þá hafi verið látið kanna hvort hægt væri að nálgast yfirlit yfir símtöl til og frá símanúmerum starfsmanna. Svo hafi ekki reynst vera og því hafi ekki verið annað hægt en að synja beiðni kæranda. Þá telur Kópavogsbær að eftirlit með skráningu og vistun gagna heyri ekki undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Kópavogsbæjar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 8. desember 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Kærandi brást við erindinu sama dag og kvaðst ekki hafa frekari athugasemdir.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu gerir kærandi athugasemdir við að símtöl þau sem hann hefur óskað aðgangs að séu ekki til í formi upptöku. Þá er deilt um synjun Kópavogsbæjar á beiðni hans um lista yfir símtöl milli til­tekins einstaklings og skipulagsdeildar bæjarins. Loks lýtur kæran að aðfinnslum kæranda við skjölun og vistun gagna hjá bænum.</p> <p style="text-align: justify;">Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum nær aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. orða­lag ákvæða 1. mgr. 14. gr. og 1. mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi til gild­andi upplýsingalaga er tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggi á þeim tíma­punkti þegar beiðni um aðgang sé sett fram og í þeirri mynd sem þau séu á þeim tíma. Þeim sem falla undir lögin sé því ekki skylt á grundvelli laganna að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. Ef takmarkanir 6.–10. gr. laganna á upplýsingarétti eigi aðeins við um hluta gagns skuli þó veita aðgang að öðrum hlutum þess, sbr. 3. mgr. 5. gr. sömu laga.</p> <p style="text-align: justify;">Kópavogsbær hefur fullyrt að símtöl starfsmanna umhverfissviðs séu ekki hljóðrituð og því séu ekki til upptökur af símtölunum sem unnt sé að afhenda. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til þess að rengja þá staðhæfingu Kópavogsbæjar. Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að úrskurðarvald úr­skurð­arnefndar um upplýsingamál er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda fyrirliggjandi gögn á tiltæku formi. Þegar svo háttar til að gögn eru ekki fyrirliggjandi er ekki um að ræða synjun á aðgangi að gögnum sem kæranleg er til nefndarinnar á grundvelli 1. mgr. 20. gr. laganna og ber að vísa slíkri kæru frá úrskurðarnefndinni.</p> <p style="text-align: justify;">Varðandi beiðni kæranda um lista yfir símtöl milli tiltekins einstaklings og skipulagsdeildar bæjarins hefur komið fram af hálfu Kópavogsbæjar að til að unnt sé að afhenda slíkan lista á því formi sem kær­andi hefur óskað eftir þurfi að leggjast í vinnu til viðbótar við þá sem þegar hafi verið unnin, eftir atvik­um með aðkomu forritara með tilheyrandi kostnaði. Ljóst er samkvæmt þessu að sá listi sem ósk­að hefur verið eftir er ekki fyrirliggjandi heldur þarf að búa hann sérstaklega til svo hægt sé að verða við beiðni kæranda. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að vinnan sem það útheimtir sé að um­fangi verulega umfram þá aðgerð að veita kæranda aðgang að fyrirliggjandi gögnum í skilningi upp­lýs­inga­laga og að Kópavogsbæ sé ekki skylt samkvæmt upplýsingalögum að búa listann til. Úr­skurð­ar­nefnd­in tekur þó fram að sveitarfélaginu er heimilt að gera það, sbr. 1. mgr. 11. gr. upp­lýs­inga­­laga, enda standi aðrar lagareglur ekki í vegi fyrir því, þar á meðal ákvæði laga um þagnarskyldu og persónu­vernd.</p> <p style="text-align: justify;">Í tilefni af athugasemdum kæranda við að skráningu Kópavogsbæjar á gögnum hafi verið ábótavant bend­ir úrskurðarnefndin á að samkvæmt 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga ber stjórnvöldum, við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega eða viðkomandi fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn mála og sé ekki að finna í öðrum gögnum þess. Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 27. gr. á það sama við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögn­um máls. Í 2. mgr. 27. gr. segir að stjórnvöld skuli gæta þess að haldið sé til haga mikilvægum upp­lýsingum, m.a. um samskipti við almenning og önnur stjórnvöld, svo sem með skráningu fund­ar­gerða eða minnisblaða. Í skýringum við 2. mgr. 27. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að ákvæðið feli aðeins í sér áréttingu á ólögfestri skyldu stjórnvalda til að tryggja eðlilega meðferð opin­berra hagsmuna. Rétt er að taka fram að það kemur í hlut annarra aðila en úrskurðarnefndarinnar að hafa eftirlit með því hvernig sveitarfélög sinna skyldum sínum um skráningu og vistun gagna. Vísast í þessu sambandi einkum ráðuneytis sveitastjórnarmála og umboðsmanns Alþingis.</p> <p style="text-align: justify;">Að öllu framangreindu virtu er óhjákvæmilegt að vísa kæru þessari frá úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæru A, dags. 23. nóvember 2022, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1119/2022. Úrskurður frá 19. desember 2022

Deilt var um afgreiðslu Vestmannaeyjaferjunnar Herjólfs ohf. á beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum um starfsmannaveltu hjá félaginu. Félagið kvað slíkar upplýsingar ekki vera fyrirliggjandi, auk þess sem þær væru undanþegnar upplýsingarétti samkvæmt 7. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Úrskurðarnefndin hafði ekki forsendur til að rengja þá staðhæfingu Herjólfs að upplýsingar um starfsmannaveltu hjá félaginu væru ekki fyrirliggjandi. Þá væri Herjólfi ekki skylt að taka saman þau gögn þar sem umbeðnar upplýsingar væri að finna, þar sem ljóst þætti að slík gögn heyrðu undir takmörkunarákvæði 7. gr. upplýsingalaga. Þar sem ekki lá fyrir synjun á beiðni um aðgang að gögnum var kærunni vísað frá úrskurðarnefndinni.

<p style="text-align: justify;">Hinn 19. desember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1119/2022 í máli ÚNU 22070004.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra, málsatvik og málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 6. júlí 2022, kærði A synjun Vestmannaeyjaferjunnar Herjólfs ohf. á beiðn­um hans um upplýsingar um starfsmannaveltu hjá félaginu, dags. 7. mars og 7. júní 2022. Í svari félags­ins, dags. 23. apríl 2022, kom fram að allar upplýsingar um starfsfólk væru meðhöndlaðar og varð­veittar í samræmi við ákvæði laga og reglna á sviði persónuverndar. Beiðni hans væri því hafnað.</p> <p style="text-align: justify;">Í kæru kemur fram að starfsmannavelta hjá félaginu hafi verið mikil og hröð. Slík velta sé dýr fjár­hags­lega. Að vera sífellt að þjálfa upp fólk hljóti að varða öryggi farþega, farms og áhafnar. Kærandi óski ekki eftir nöfnum eða kennitölum heldur aðeins fjölda þeirra sem koma og fara.</p> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Herjólfi með erindi, dags. 15. ágúst 2022, og félaginu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Herjólfur léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Herjólfs barst úrskurðarnefndinni hinn 24. ágúst 2022. Í umsögninni kemur fram að gögn sem kæran lýtur að liggi ekki fyrir hjá félaginu, þ.e. þau hafi ekki verið tekin saman. Þá er vísað til þess að réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem upp­lýs­ingalög taka til nái ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfs­sambandið að öðru leyti, sbr. 7. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Herjólfur hafni öllum beiðnum um upplýsingar sem varði starfssamband félagsins við starfsmenn.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Herjólfs var kynnt kæranda með bréfi, dags. 25. ágúst 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 7. september 2022, kemur fram að kærandi hafi aðeins óskað eftir upplýsingum um hraða starfsmannaveltu hjá félaginu. Það ætti ekki að vera leyndarmál hvaða starfsmenn hætti, m.a. með hliðsjón af því að nöfn starfsmanna hverju sinni séu opinberar upplýsingar.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Í málinu er deilt um afgreiðslu Vestmannaeyjaferjunnar Herjólfs ohf. á beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum um um starfsmannaveltu hjá félaginu. Herjólfur segir slíkar upplýsingar ekki vera fyrir­liggj­andi, auk þess sem þær séu undanþegnar upp­lýs­inga­rétti samkvæmt 7. gr. upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að réttur til aðgangs að gögnum tekur til fyrirliggjandi gagna, sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upp­­lýsingalaga er meðal annars tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri að skilja sem svo að rétt­ur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Upp­­lýsingalög leggja því ekki skyldu á þá aðila sem falla undir lögin til þess að útbúa ný gögn, sbr. 3.&nbsp;málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur einnig fram að þegar aðilum, sem falla undir gildissvið upp­lýs­­ingalaga, berst beiðni um aðgang að upplýsingum beri þeim að afmarka beiðnina við gögn í vörslum sín­um, sbr. 15. gr. laganna, og taka afstöðu til réttar beiðanda til aðgangs að gögnunum með rökstuddri ákvörð­­un. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upp­­lýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beitingu á undan­­tekningarákvæðum laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Þegar svo háttar til að beiðnin nær samkvæmt efni sínu til upplýsinga sem nauðsynlegt er að vinna upp úr fyrirliggjandi gögnum er því ekki sjálfgefið að unnt sé að synja beiðninni á grundvelli 3. málsl. 1.&nbsp;mgr. 5. gr. upplýsingalaga heldur ber stjórnvaldi að kanna hvort beiðandi óski aðgangs að gögnunum þar sem umbeðnar upplýsingar er að finna svo hann geti tekið afstöðu til þess hvort hann vilji fá þau afhent, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, sbr. t.d. úrskurði úr­skurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1095/2022, 1090/2022 og 919/2020.</p> <p style="text-align: justify;">Líkt og fram kemur í umsögn Herjólfs tók félagið einnig afstöðu til þess hvort kærandi kynni að eiga rétt til aðgangs að gögnum þar sem umbeðnar upplýsingar er að finna og var niðurstaðan sú að slíkar upp­lýsingar myndu teljast undanþegnar upplýsingarétti samkvæmt 7. gr. upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Eins og atvikum máls þessa er háttað hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki forsendur til að rengja þá staðhæfingu Herjólfs að samanteknar upplýsingar um starfsmannaveltu hjá félaginu séu ekki fyrir­liggjandi. Þá er Herjólfi ekki skylt að taka upplýsingarnar saman að beiðni kæranda.</p> <p style="text-align: justify;">Hvað varðar gögn sem unnt væri að vinna umbeðnar upplýsingar upp úr, tekur úrskurðarnefnd um upp­lýsingamál fram að samkvæmt 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögn­um ekki til gagna sem tengjast málefnum starfsmanna. Í 7. gr. upplýsingalaga er nánar fjallað um upp­lýsingar um málefni starfsmanna. Samkvæmt ákvæðinu er meginreglan sú að réttur almennings til að­gangs að gögnum um málefni starfsmanna taki ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, fram­gang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti, sbr. 1. mgr. 7. gr. laganna. Að mati úr­skurð­ar­nefnd­ar um upplýsingamál geta fallið þar undir gögn sem varða ráðningu einstakra starfs­manna og um starfs­lok þeirra. Því er fallist á það með Herjólfi að félaginu sé ekki unnt að veita kær­anda aðgang að gögn­um sem varpað geta ljósi á þær upplýsingar sem hann óskar eftir.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að kæranda hafi ekki verið synjað um aðgang að fyrirliggjandi gögnum. Af 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga leiðir að úrskurðarvald úr­skurð­ar­nefndar um upplýsingamál er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um að­gang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda fyrirliggjandi gögn á því formi sem óskað er. Verður því að vísa kærunni frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæru A, dags. 6. júlí 2022, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1118/2022. Úrskurður frá 19. desember 2022

Kærð var synjun Vestmannaeyjaferjunnar Herjólfs ohf. á beiðni um aðgang að skjali með úrbótaáætlun vegna ýmissa þátta í rekstri Herjólfs. Synjun félagsins var byggð á því að um vinnugögn væri að ræða sem heimilt væri að undanþiggja aðgangi kæranda með vísan til 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. 8. gr. sömu laga. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fór yfir gögnin og taldi að félaginu hefði verið heimilt að synja kæranda um aðgang að skjalinu. Var ákvörðun félagsins því staðfest.

<p style="text-align: justify;">Hinn 19. desember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1118/2022 í máli ÚNU 22060023.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra, málsatvik og málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 20. júní 2022, kærði A synjun Vestmannaeyjaferjunnar Herjólfs ohf. á beiðni hans um aðgang að gögnum. Hinn 25. apríl 2022 óskaði kærandi eftir tímasettri áætlun til úrbóta á athugasemdum vegna öryggismála um borð í Herjólfi. Í svari félagsins, dags. 28. maí 2022, kom fram að tímasett áætlun til úrbóta væri vinnuskjal og því yrðu gögnin ekki afhent með vísan til 5.&nbsp;tölul. 6. gr. upplýsinga­laga, nr. 140/2012, sbr. 8. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Í kæru segir að krafa kæranda sé sú að Herjólfur verði úrskurðaður til að afhenda umbeðin gögn. Við eftirlitsskoðun á skipinu hafi komið fram alvarlegar athugasemdir. Í skipi sem flytji tugþúsundir far­þega hljóti að skipta máli hvort öryggisatriði séu í lagi. Orðhengilsháttur um vinnuskjal hljóti að vera léttvægur fundinn þar hjá, því sé þessi kæra fram sett.</p> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Herjólfi með erindi, dags. 14. júlí 2022, og félaginu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Í umsögn Herjólfs, dags. 25. júlí 2022, segir að í svari félagsins til kæranda hafi komið fram að áætlunin væri vinnuskjal og aðeins notað sem slíkt. Gögnin sem um ræði sé excel-skjal, svokallaður verkefnalisti. Skjalið sé yfirlit yfir ýmis verkefni sem snúi að ýmsum þáttum í rekstri skipsins og útlisti hvaða verk­efnum þurfi að sinna, hver ætli að gera það og hvenær því eigi að ljúka. Sambærileg yfirlit séu þekkt á ýmsum formum í rekstri skipsins og tilgangurinn að vinna út frá þeim við ákvarðanir sem tengist rekstr­inum. Gögnin séu frá félaginu sjálfu og ekki afhent út fyrir félagið. Gögnin séu því ekkert annað en vinnuskjal. Þessu til rökstuðnings bendir Herjólfur á 5. tölul. 6. gr. og 8. gr. upplýsingalaga. &nbsp;</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að skjali með úrbótaáætlun um ýmsa þætti í rekstri Vestmannaeyjaferjunnar Herjólfs en beiðni kæranda var synjað á þeim grundvelli að um vinnugögn væri að ræða.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 eru vinnugögn undanþegin upplýsingarétti. Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnu­gögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörð­unar eða annarra lykta máls. Í 2. málslið málsgreinarinnar er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli laga­skyldu. &nbsp;</p> <p style="text-align: justify;">Í athugasemdunum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöld­um sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar. Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endur­spegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Enn fremur er tekið fram að þessi afmörkun á upplýsingaréttinum sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.<br /> <br /> Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf að vera undirbúningsgagn í reynd, það skal útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það má ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin eru af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verk­tökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, telst það almennt ekki lengur til vinnugagna.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér umbeðin gögn en um er að ræða verkefnalista og áætlun yfir úrbætur og ástand skipsins Herjólfs, aðgerðir til úrbóta, úrvinnsluaðila og áætlaðar lokadagsetningar úrbóta ásamt áætlun um uppsetningu og innleiðingu viðhaldskerfis og greiningar á verkefnum. Þá bera gögnin með sér að stafa frá félaginu sjálfu og hafa ekki verið afhent út fyrir félagið.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt skýringum Herjólfs er skjalið nýtt til undirbúnings við ákvarðanir sem tengjast rekstri skipsins og hefur úrskurðar­nefndin ekki forsendur til að rengja þær fullyrðingar félagsins. Í gögnunum koma ekki fram endanlegar ákvarðanir um afgreiðslu mála, upplýsingar sem skylt er að skrá eða annað slíkt, sbr. 3. mgr. 8. gr. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er því um vinnugögn að ræða, sbr. 8. gr. upplýsingalaga, sem heimilt er að undanþiggja upplýsingarétti á grundvelli 5. tölul. 6. gr. laganna og verður synjun Herjólfs ohf. staðfest.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Ákvörðun Vestmannaeyjaferjunnar Herjólfs ohf., dags. 28. maí 2022, um að synja beiðni kæranda um aðgang að skjali með úrbótaáætlun um ýmsa þætti í rekstri skipsins er staðfest.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1117/2022. Úrskurður frá 19. desember 2022

Deilt var um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum vegna ráðgjafarvinnu lögmannstofu fyrir fjármála- og efnahagsráðuneytið á tilteknu tímabili. Kæranda höfðu verið afhentir reikningar þar sem afmáðar voru að hluta til m.a. upplýsingar um einingarverð og magn með vísan til 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Að mati úrskurðarnefndarinnar var ekki nægilega í ljós leitt að umræddar upplýsingar næðu til svo mikilvægra fjárhags- eða viðskiptahagsmuna að þær væru sérstaklega til þess fallnar að valda lögmannsstofunni tjóni yrðu þær gerðar opinberar. Þá taldi nefndin að viðskiptahagsmunir lögmannsstofunnar vægju ekki eins þungt og hagsmunir almennings að upplýsingum um ráðstöfun opinberra hagsmuna. Var því lagt fyrir ráðuneytið að afhenda kæranda þá reikninga sem afhentir voru án þess að afmáðar væru upplýsingar um tímagjald og -fjölda og upplýsingar um hvenær vinna lögmannsstofunnar var innt af hendi.

<p style="text-align: justify;">Hinn 19. desember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1117/2022 í máli ÚNU 22060001.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 1. júní 2022, kærði A, f.h. Frigus II ehf., synjun fjármála- og efnahags­ráðuneytis á beiðni kæranda um aðgang að gögnum. Með erindi, dags. 30. mars 2022, óskaði kærandi eftir afriti af reikningum, þar á meðal sundurliðuðum tímaskýrslum, vegna ráðgjafarvinnu lögmanns­stof­unnar Íslaga ehf. fyrir fjármála- og efnahags­ráðu­neyt­ið á tímabilinu september til desember 2021.</p> <p style="text-align: justify;">Ráðuneytið svaraði erindi kæranda hinn 22. apríl 2022 og tók fram að reikningarnir væru að­gengi­legir almenningi á vefsíðunni opnirreikningar.is. Jafnframt fylgdu svarbréfi ráðuneytisins afrit af um­ræddum reikningum, að undanskildum upplýsingum sem ráðuneytið hafði afmáð með vísan til 9. gr. og 3. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Í svari ráðuneytisins er tekið fram að reikningarnir vörðuðu annars vegar lögfræðiráðgjöf Íslaga vegna kaupa ríkissjóðs á öllu hlutafé fyrir­tækis­ins Auðkennis ehf. og hins vegar lögfræðiráðgjöf vegna stöðug­leikaeigna o.fl.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi brást við svari ráðuneytisins samdægurs og kvað ráðuneytið enn eiga eftir að veita upplýsingar um tímagjald og tímafjölda lögfræðiráðgjafar Íslaga og hvenær vinnan hefði verið innt af hendi. Með erindi, dags. 6. maí 2022, hafnaði ráðuneytið að veita kæranda upplýsingar um tímagjald og tíma­fjölda lög­fræðiráðgjafar Íslaga á þeim grundvelli að þær vörðuðu virka mikilvæga fjárhags- og viðskipta­hags­muni sem óheimilt væri að veita aðgang að, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Þá kom fram að reikn­ing­arnir vörðuðu tímabilið maí til október 2021.</p> <p style="text-align: justify;">Í kæru segir að í málinu þurfi að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim hagsmunum almennings að upplýsingar um ráðstöf­un opinberra hags­muna séu aðgengilegar almenningi. Eðlilegt sé að þeir lögaðilar sem geri samninga við opinbera aðila geri sér grein fyrir hinum síðarnefndu hagsmunum almennings og að upplýsingar um samningsatriði kunni að vera gerðar opinberar.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi tekur fram að Íslög hafi unnið gríðarlega mikið fyrir hið opinbera undanfarin ár og þóknanir ráðu­neytisins til stofunnar nemi rúmlega 200 millj. kr. frá árinu 2016. Þá hafi öll vinna Íslaga ehf. fyrir ráðu­neytið verið án útboðs. Í ljósi gríðar­legs umfangs á vinnu Íslaga og fjárhæðar ráð­gjafa­þókn­un­ar ráðuneytisins fyrir hana hafi almenn­ingur augljósa hagsmuni af því að fá upplýsingar um fyrir hvað hafi verið greitt, þ.e. einingarverð og fjölda eininga. Án slíkra upplýsinga geti almenn­ingur ekki gert sér grein fyrir því hvernig opinberu fé sé ráðstafað.</p> <p style="text-align: justify;">Þá er í kæru áréttað markmið upplýsingalaga um að tryggja gagnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opin­berra hagsmuna m.a. með því að tryggja aðgang almennings að upplýsingum. Almenna reglan sé sú að stjórn­völdum sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum nema til staðar séu rétt­læt­an­leg sjónarmið, sem jafnframt séu studd með lögum, til að undanskilja upplýsingar úr gögnum. Í þessu tilviki séu engin slík sjónarmið til staðar og fyrri úrskurðir úrskurðarnefndar um upplýsingamál styðji það fullum fetum.</p> <p style="text-align: justify;">Að lokum fer kærandi fram á að ráðuneytinu verði gert skylt að afhenda upplýsingar um tímagjald, upplýsingar um tímafjölda og upplýsingar um hvenær vinna Íslaga hafi verið innt af hendi.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt fjármála- og efnahagsráðuneytinu með erindi, dags. 1. júní 2022, og ráðuneytinu veitt­ur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti úr­skurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn ráðuneytisins barst úrskurðarnefndinni hinn 16. júní 2022. Samhliða afhenti ráðuneytið úr­skurð­arnefndinni umbeðin gögn í trúnaði. Í umsögninni segir að í máli þessu takist á tvö sjónarmið. Annars vegar hafi almenningur hags­muni af því að geta kynnt sér ráðstöfun fjármuna af hálfu hins opinbera. Á þessum grundvelli hafi ráðu­neytið látið kæranda í té allar þær upplýsingar um greiðslur til Íslaga sem það taldi heimilt samkvæmt upplýsingalögum að veita. Hins vegar geti einkaaðilar haft hags­­muni af því að ekki sé upplýst opinberlega með nákvæmum hætti um verðlagningu þeirra á þjón­ustu í þágu opinbers aðila. Ítarlegar upplýsingar um einingarverð geti eftir atvikum haft áhrif á samn­ings­­stöðu viðkomandi fyrirtækis, bæði gagnvart öðrum viðskiptavinum og framtíðar viðsemjendum. Svo hátti til í þessu máli að þær viðbótarupplýsingar, sem kæranda hafi verið synjað um, séu til þess fallnar að valda fyrirtækinu slíku tjóni ef aðgangur verði veittur að þeim.</p> <p style="text-align: justify;">Þá kemur fram að við mat á framangreindum hagsmunum hafi ráðuneytið horft til þess að þegar hefðu verið veittar upplýsingar um heildarkostnað vegna viðskipta ráðuneytisins og Lindarhvols við Íslög og að grunnupplýsingar um reikningana, m.a. fjölda og tímabil, væru aðgengilegar á vefsíðunni opnir­reikn­ingar.is. Jafnframt hafi ráðuneytið horft til þess að um væri að ræða tiltölulega nýlegar upplýsingar. Að öllu þessu virtu telji ráðuneytið að viðskiptahagsmunir fyrirtækisins vegi þyngra en hagsmunir kær­anda af því að nálgast þær upplýsingar sem eftir standi, þ.e. um nákvæmt einingarverð og tímafjölda. Kær­andi hafi þegar verið upplýstur um að reikningarnir varði tímabilið maí til október 2021. Þá séu tíma­skýrslur ekki fyrirliggjandi.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með erindi, dags. 16. júní 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum í ljósi umsagnarinnar. Í athugasemdum kæranda, dags. 21.&nbsp;júní 2022, segir að ljóst sé, líkt og úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi margsinnis kveðið á um, að lögaðilar sem geri samninga við hið opinbera þurfi að gera sér grein fyrir því að upplýsingar um þau viðskipti kunni að vera gerð opinber. Þá séu þær fjárhæðir sem lögmannsstofan hafi móttekið svo umfangsmiklar að þær fari langt yfir þau viðmið sem notast sé við við opin­ber útboð. Í ljósi umfangsins sé augljóst að almenn­ing­ur hafi mikla og ríka hagsmuni af því að fá upplýsingar um fyrir hvað hafi verið greitt, þar á meðal einingarverð og vinnutímabil. Án þess að fá upplýsingar um einingarverð, fjölda eininga og hvenær vinn­an hafi verið innt af hendi sé ógjörningur að átta sig á því með hvaða hætti sé verið að nýta almanna­fé í greiðslu til utanaðkomandi ráðgjafa.</p> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 28. september 2022, vakti kærandi athygli úrskurðarnefndarinnar á því að félagið Lindarhvoll ehf. hefði árið 2019 afhent kæranda verksamning milli félagsins og Íslaga þar sem tíma­gjald stofunnar og afsláttur kæmi fram. Í ljósi þessa væri óskiljanlegt hvernig hægt væri að færa rök fyrir því í þessu máli að sömu upplýsingum skyldi haldið leyndum.</p> <p style="text-align: justify;">Með bréfi, dags. 15. nóvember 2022, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir afstöðu lög­manns­­stofunnar Íslaga ehf. til afhendingar gagna er beiðni kæranda lýtur að. Lögmannsstofan svaraði hinn 30. nóvember 2022. Í svarinu er lagst gegn því að gögnin verði afhent kæranda.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum vegna ráðgjafarvinnu lög­manns­stofunnar Íslaga ehf. fyrir fjármála- og efnahagsráðuneytið á tímabilinu september til desember 2021. Um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingunum fer eftir 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, en sam­kvæmt ákvæðinu er þeim sem falla undir lögin skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrir­liggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Synjun fjármála- og efnahagsráðuneytisins er byggð á 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga en sam­kvæmt ákvæð­inu er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða mikilvæga virka fjárhags- eða við­skipta­hagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga er tekið fram að ákvæðið feli í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Þá segir eftir­farandi:</p> <blockquote style="text-align: justify;"> <p>Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orð­um ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verð­ur að taka mið af því hvort upp­lýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo við­kvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.</p> </blockquote> <p style="text-align: justify;">Í athugasemdunum segir enn fremur um 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga:</p> <blockquote style="text-align: justify;"> <p>Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskipta­hags­­­muni fyrir­tækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um at­vinnu-, framleiðslu- og við­skiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða sam­­­keppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsing­um sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opin­­­berra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opin­bera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.</p> </blockquote> <p style="text-align: justify;">Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga gera lögin ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort við­komandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda honum tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við fram­kvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upp­lýs­ing­anna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram.</p> <p style="text-align: justify;">Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu upplýsingalaga um upp­lýs­ingarétt almennings er ætlað að tryggja. Við mat á hagsmunum almennings skiptir almennt verulegu máli hvort og þá að hvaða leyti þær upplýsingar sem um ræðir lúta að ákvörðunum um ráðstöfun opin­bers fjár.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir þá reikninga sem innihalda upplýsingarnar sem kærandi hefur óskað aðgangs að. Reikningarnir eru báðir gefnir út í lok nóvember 2021 og varða samkvæmt gögnum málsins vinnu lögmannsstofunnar á tímabilinu maí til október 2021. Í reikning­un­um sem afhentir voru kæranda voru afmáðar að hluta til upplýsingar um lýsingu á verkinu. Þá voru afmáðar upplýsingar um einingarverð og magn, sem og upplýsingar um afslátt á einingarverð.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur skoðað umrædd gögn með tilliti til þess að vega saman hags­muni viðkomandi félags af því að leynd sé haldið um þessi gögn annars vegar og svo þá almanna­hagsmuni að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi hins vegar. Á þetta reynir sérstaklega þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, sem fela í sér að hið opin­bera kaupir af þeim þjónustu, verk eða annað. Í þessum tilvikum takast á hagsmunir viðkomandi fyrir­tækja af því að halda upplýsingum um viðskipti sín leyndum, þar með talið fyrir samkeppnisaðilum, og svo hagsmunir almennings af því að fá að vita hvernig opinberum fjármunum er ráðstafað. Með hlið­sjón af tilgangi upplýsingalaga og meginreglu 5. gr. um upplýsingarétt almennings er tilhneigingin fremur sú að veita beri aðgang að upplýsingunum í slíkum tilvikum, þrátt fyrir hagsmuni hins einka­réttar­lega fyrirtækis sem samkvæmt upplýsingalögunum, verða að vera mikilvægir fjárhags- eða við­skipta­­hagsmunir.&nbsp;</p> <p style="text-align: justify;">Vissulega má við því búast að almenn vitneskja um kjör í viðskiptum fyrirtækja við hið opinbera geti að einhverju leyti skaðað samkeppnisstöðu þeirra og kunni jafnvel að skaða samkeppnisstöðu hins opinbera, hvort sem er ríki eða sveitarfélög. Það sjónarmið verður þó að jafnaði að víkja fyrir almenn­um fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Í því sambandi er m.a. rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar, sem gera samninga við stjórnvöld er falla undir ákvæði upp­lýs­inga­laga, verða hverju sinni að vera undir það búnir að borgararnir láti reyna á rétt sinn til aðgangs að upp­lýsingum um viðkomandi samninga.&nbsp;</p> <p style="text-align: justify;">Í umræddum reikningum koma fram upplýsingar sem hugsanlega geta varðað einhverja viðskipta­hags­muni þess félags sem hlut á að máli. Í þeim er m.a. að finna upplýsingar um einingarverð og magn, sem og upplýsingar um afslátt á einingarverð.</p> <p style="text-align: justify;">Það er afstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki hafi verið nægi­lega í ljós leitt að umræddar upplýsingar nái til svo mikilvægra fjárhags- eða viðskiptahagsmuna að þær séu sérstaklega til þess fallnar að valda samningsaðilum tjóni verði þær gerðar opinberar, þótt eitthvert óhagræði kunni að geta fylgt því að kærandi fái aðgang að þeim. Þá ítrekar nefndin að um er að ræða upplýsingar sem lúta með beinum hætti að ráðstöfun opinberra fjárhagslegra hagsmuna. Það er því niðurstaða nefndarinnar að þegar vegnir eru saman þeir hagsmunir sem Íslög ehf. hafa af því að synjað sé um aðgang að upplýsingunum annars vegar og þeir mikilvægu almannahagsmunir sem felast í aðgangi almennings að upplýsingum um ráðstöfun opinberra hagsmuna hins vegar standi lagarök ekki til þess að heimilt sé að synja um að­gang að þeim á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Þau sjónarmið sem rakin eru í erindi Íslaga ehf., dags. 30. nóvember 2022, breyta ekki þessari afstöðu nefndarinnar.</p> <p style="text-align: justify;">Í tilefni af því sem fram kemur í umsögn ráðuneytisins að þegar hafi verið veittar upplýsingar um heild­arkostnað vegna viðskipta við Íslög ehf. og grunnupplýsingar um reikningana séu aðgengilegar opin­ber­lega tekur úrskurðarnefndin fram að það samrýmist ekki ákvæðum upplýsingalaga að takmarka að­gang að gögnum á þeim grundvelli að nægilega miklar upplýsingar hafi þegar verið veittar til að upp­­fylla upplýsingaskyldu á grund­velli laganna. Meginregla laganna er fortakslaus um að almenningur eigi rétt á öllum fyrirliggjandi gögnum hjá þeim sem heyra undir gildissvið laganna, nema takmarkanir sam­kvæmt 6.–10. gr. eigi við um gögnin, og að ef takmarkanir eigi aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess, sbr. 3. mgr. 5. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Að öllu framangreindu virtu verður því að fella úr gildi ákvörðun fjármála- og efnahags­ráðu­neytis og leggja fyrir ráðuneytið að veita kæranda aðgang að umbeðnum upp­lýs­ing­um.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Fjármála- og efnahagsráðuneyti er skylt að afhenda A, f.h. Frigus II ehf., þá reikninga sem […] voru afhentir hinn 22. apríl 2022, án þess að afmáðar séu upplýsingar um tímagjald og -fjölda (einingarverð og magn) og upplýsingar um hvenær vinna Íslaga ehf. samkvæmt reikningunum var innt af hendi.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1116/2022. Úrskurður frá 19. desember 2022

Kærð var synjun Lyfjastofnunar á beiðni um aðgang að samantekt um aukaverkanir vegna Covid-19-bóluefna sem innihéldi sundurliðun á því hvaða skammtur bóluefnis hefði valdið aukaverkun. Ákvörðun Lyfjastofnunar byggðist á því að slík samantekt væri ekki fyrirliggjandi og að stofnuninni væri óskylt að búa hana til, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Var það mat úrskurðarnefndarinnar að slík samantekt teldist ekki fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga þar sem ekki væri hægt að kalla upplýsingar þar að lútandi fram með tiltölulega einföldum hætti úr gagnagrunni stofnunarinnar. Var kærunni því vísað frá.

<p style="text-align: justify;">Hinn 19. desember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1116/2022 í máli ÚNU 22030004.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 9. mars 2022, kærði A synjun Lyfjastofnunar, dags. 15. febrúar 2022, á beiðni hans um aðgang að upplýsingum um sundurliðun fjölda tilkynninga vegna aukaverk­ana af bólu­setn­ing­um gegn Covid-19 eftir því hvort um væri að ræða fyrstu, aðra eða þriðju sprautu.</p> <p style="text-align: justify;">Í upphaflegri beiðni kæranda til Lyfjastofnunar vakti hann athygli á því að í samantekt stofnunarinnar á aukaverkunum Covid-19-bóluefna, sem reglulega væri birt á vef Lyfjastofnunar, væri ekki greint á milli þess hvort um væri að ræða fyrstu, aðra eða þriðju sprautu. Því óskaði kærandi eftir uppfærðri samantekt þar sem þessi sundurgreining kæmi fram. Lyfjastofnun svaraði kæranda hinn 9. febrúar 2022. Þar kom fram að sem stæði birti stofnunin vikulega frétt um sundurliðun á tilkynningum vegna gruns um alvarlegar auka­verk­anir í kjölfar bólusetningar gegn Covid-19. Þau gögn sem kærandi óskaði eftir væru ekki fyrirliggjandi og útheimtu vinnu starfsfólks.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi svaraði erindinu daginn eftir. Þar fór hann fram á að erindi sínu yrði svarað á grundvelli upp­lýs­inga­laga og ítrekaði beiðni sína um uppfærða samantekt Lyfjastofnunar á aukaverkunum Covid-19-bóluefna þar sem búið væri að bæta við þeirri sundurgreiningu hvort um væri að ræða fyrstu, aðra eða þriðju sprautu.</p> <p style="text-align: justify;">Hinn 15. febrúar 2022 barst kæranda svar frá Lyfjastofnun. Þar kom fram að samantekt á upplýsingum um sund­urliðun aukaverkana eftir skammti bóluefnis væri ekki fyrirliggjandi hjá stofnuninni. Upplýs­ingar um auka­verkanir eftir því hvort um væri að ræða fyrstu, aðra eða þriðju sprautu væru skráðar í gagnagrunn hjá stofn­uninni en ekki væri hægt að kalla fram heildstæða sundurliðun um aukaverkanir eftir því um hvaða skammt bóluefnis ræddi, að svo stöddu. Stofnuninni væri ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiddi af 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. 3. málsl. 1. mgr. sömu greinar.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi svaraði erindinu samdægurs og vísaði til þess að 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga ætti ekki við um beiðni kæranda. Lyfjastofnun hefði viðurkennt að viðkomandi gögn væru til og fyrirliggj­andi og ættu að vera auðfáanleg með einföldum gagnagrunnsskipunum. Í svari Lyfjastofnunar, dags. 16. febrúar 2022, kom fram að þau gögn sem kærandi óskaði eftir væri ekki hægt að sækja í gagna­grunn Lyfjastofnunar að svo stöddu. Þegar beiðni kæranda hefði komið fram hefði strax verið kannað hvort unnt væri að kalla eftir upp­lýsingunum en í ljós hafi komið að ekki væri unnt að verða við þeirri beiðni.</p> <p style="text-align: justify;">Í kæru kemur fram að túlkun Lyfjastofnunar á 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga sé í takt við aðrar til­raunir ríkisstofnana til að komast hjá því að afhenda upplýsingar með þeim útúrsnúningi að það eitt að sækja fyrirliggjandi gögn í gagnagrunn feli í sér að búa til ný gögn og/eða ný skjöl.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Lyfjastofnun með erindi, dags. 9. mars 2022, og stofnuninni veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Lyfjastofnun léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Lyfjastofnunar barst úrskurðarnefndinni hinn 25. mars 2022. Í henni kemur fram að beiðni kæranda taki ekki til tiltekins gagns heldur til safns af upplýsingum úr gagnagrunni. Þær upplýsingar sem kærandi óskar eftir séu ekki fyrirliggjandi hjá Lyfjastofnun.</p> <p style="text-align: justify;">Lyfjastofnun starfræki lyfjagátarkerfi og haldi úti skrá yfir aukaverkanir sem tilkynntar séu til stofn­un­arinnar, sbr. 61. gr. lyfjalaga, nr. 100/2020. Stofnuninni berist aukaverkanatilkynningar meðal annars í gegn­um vef stofnunarinnar þar sem ein­stak­lingar, aðstandendur eða heilbrigðisstarfsfólk fylli út upp­lýs­ingar um þann sem grunur leikur á um að hafi fengið aukaverkun í kjölfar lyfjanotkunar eða bólu­setn­ingar.&nbsp;Aukaverkanatilkynningarnar séu síðan færðar inn í gagnagrunn þar sem sérfræðingar Lyfja­stofn­unar leggi mat á tilkynningarnar.</p> <p style="text-align: justify;">Í beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum hafi verið óskað eftir gögnum um aukaverkanir sund­ur­lið­að eftir skammti bóluefnis. Skráning Lyfjastofnunar á þessum upplýsingum, þ.e. aukaverkun með hlið­sjón af skammti bóluefnis, gefi ekki rétta mynd. Það grundvallist m.a. á því að breyting hafi orðið á skil­grein­ing­um skammta í desember 2021 sem leiddi til þess að örvunarskammtur í gagnagrunni Lyfja­stofnunar geti bæði átt við annan skammt bóluefnis og þann þriðja. Skilgreiningin á skömmtum bólu­efnis hafi verið önn­ur í upphafi faraldurs en hún er í dag og skráning Lyfjastofnunar hafi tekið mið af því. Skráning á auka­verk­anatilkynningum hafi því tekið breytingum hvað þetta varðar en í ljósi þess að rúmlega 6.100 auka­verkanatilkynningar hafi borist vegna Covid-19-bóluefna hafi sérfræðingar Lyfja­stofnunar ekki get­að hafið þá vinnu að leiðrétta þessa skráningu afturvirkt.</p> <p style="text-align: justify;">Það sé einnig mismunandi þegar aukaverkanatilkynning berist hvar upplýsingar um skammt bóluefnis séu skráðar. Nú sé reitur á tilkynningareyðublaði þar sem einstaklingar séu beðnir um að fylla út skammt bóluefnis en sá reitur hafi ekki verið til staðar þegar fyrstu tilkynningarnar bárust. Þannig þyrfti einnig að fletta upp einstaka tilkynningum til þess að komast að því um&nbsp; hvaða skammt bóluefnis væri að ræða. Það sé því ekki hægt að kalla eftir samantekt á þessum upplýsingum úr gagnagrunninum. Nú séu upp­lýsingar um skammt bóluefnis færðar inn í réttan reit tilkynningarinnar en vinnan við að breyta þessu afturvirkt sé ekki hafin.&nbsp;</p> <p style="text-align: justify;">Lyfjastofnun muni leiðrétta skráningu á skömmtum bóluefnis í þeim aukaverkanatilkynningum sem hafi borist og uppfæra skráninguna með þeim hætti að unnt sé að kalla eftir samantekt á auka­verk­ana­til­­kynningum eftir því um hvaða skammt bóluefnis ræði. Sú vinna sé ekki hafin og grundvallist það á því að enn sé mikið álag á sérfræðingum Lyfjastofnunar við móttöku aukaverkanatilkynninga en fyrirséð er að vinna við að leiðrétta þessar upplýsingar í gagnagrunnum muni fara fram yfir nokkurra vikna tíma­­bil.</p> <p style="text-align: justify;">Með hliðsjón af framangreindu hafni Lyfjastofnun beiðninni á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga þar sem fram kemur að skylt sé að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum. Þær upplýsingar sem óskað er eftir í gagnabeiðni kæranda sé ekki unnt að skilgreina sem fyrirliggjandi gögn.</p> <p style="text-align: justify;">Lyfjastofnun vísi einnig til ákvæðis 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga þar sem fram kemur að ef meðferð beiðni tæki svo mikinn tíma og krefðist svo mikillar vinnu megi hafna beiðni. Þau gögn sem óskað er eftir séu ekki fyrir hendi á tiltæku formi án frekari úrvinnslu en þær upplýsingar sem óskað er eftir sé aðgangur að safni upplýsinga úr gagnagrunni. Útbúa þyrfti sérstaklega gögn með um­beðnum upplýsingum.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Lyfjastofnunar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 30. mars 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 14. apríl 2022, kemur fram að hann telji ljóst að umbeðin gögn liggi fyrir þótt hluti þeirra sé ónákvæmur. Því sé rangt að halda því fram að gögnin liggi ekki fyrir eða að nákvæmari skráning þeirra og uppfærsla sé forsenda þess að þau verði skilgreind sem fyrirliggjandi og jafnframt hæpið að þessi uppfærsla jafngildi því að búa til ný gögn. Það sé því í raun ekkert því til fyrirstöðu að afhenda gögnin í núverandi mynd þar sem fram komi heildarfjöldi aukaverkana af fyrstu sprautu og heildarfjöldi aukaverkana af annarri og þriðju sprautu samanlagt, fram að þeim tíma þar sem sundurgreining hafi farið rétt fram.</p> <p style="text-align: justify;">Varðandi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, þá viðurkenni Lyfjastofnun greinilega að umbeðin gögn séu í raun fyrirliggjandi, en að þau séu ónákvæm að hluta. Það standi þó að mati kæranda ekki í vegi fyrir því að það sé hægt að afhenda þau. Varðandi 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga sé hún í algjörri mótsögn við það fyrirheit Lyfjastofnunar að einmitt framkvæma þessa vinnu síðar með því að fara yfir viðkomandi gögn og uppfæra þau. Augljóslega eigi tilvísað lagaákvæði einungis við í þeim tilfellum þar sem viðkomandi vinna þyki ekki réttlætanleg vegna þess að hún sé of mikil eða of tímafrek, og verði þar af leiðandi ekki framkvæmd. En þar sem þessi vinna muni fara fram, þá verði augljóslega hægt að afhenda kæranda umbeðin gögn þegar þeirri vinnu ljúki.</p> <p style="text-align: justify;">Með erindum, dags. 19. og 21. október 2022, óskaði úrskurðarnefndin eftir nánari skýringum frá Lyfja­stofn­un m.a. um það hvort sú vinna Lyfjastofnunar væri hafin sem vísað væri til í umsögn við að leið­­rétta skráningu á skömmtum bóluefnis í aukaverkanatilkynningum sem hefðu borist og uppfæra skrán­­inguna með þeim hætti að hægt væri að kalla eftir samantekt á tilkynningum eftir því um hvaða skammt bóluefnis væri að ræða. Þá var óskað eftir nánari skýringum á eyðublaði fyrir tilkynningu um auka­­verkun og þeim gagnagrunni sem tilkynningar væru vistaðar í.</p> <p style="text-align: justify;">Svar Lyfjastofnunar barst hinn 3. nóvember 2022. Þar kemur fram að aukaverkanatilkynningar berist Lyfjastofnun yfirleitt í gegnum vefeyðublað stofnunarinnar og skráist sjálfkrafa í gagnagrunn hennar þegar þær berast. Reitur á vefeyðublaðinu þar sem hægt sé að tilgreina skammt bóluefnis í tengslum við aukaverkun vegna Covid-19-bóluefnis hafi ekki verið til staðar frá upphafi bólusetninga. Misjafnt sé hvort slíkar upplýsingar komi fram í tilkynningunum, jafnvel eftir að reiturinn hafi komið til sögunnar. Ef þær komi fram geti þær verið á ólíkum stöðum á eyðublaðinu, t.d. undir lýsingu á aukaverkun. Ekki sé hægt að leita í gagna­grunni stofnunarinnar eftir upplýsingum sem komi fram í þeirri lýsingu.</p> <p style="text-align: justify;">Þá geti upplýsingar í reit um skammt bóluefnis í tengslum við aukaverkun vegna Covid-19-bóluefnis verið misvísandi, þar sem hver tilkynning geti innihaldið upplýsingar um fleiri en einn skammt bólu­efnis (t.d. fyrsta skammt og örvunarskammt), og jafnvel fleiri en eina tegund bóluefnis (t.d. Comirnaty frá Pfizer og Spikevax frá Moderna). Lyfjastofnun geti dregið gögnin saman eftir Covid-19-bóluefni og til­kynnt­um skammti í þar til gerðum reit í gagnagrunninum. Upplýsingarnar gefi hins vegar ekki rétta mynd af auka­­verkanatilkynningum fyrir hvern skammt og hverja tegund bóluefnis þar sem ítarlegri upplýsingar geti legið að baki hverri tilkynningu, sbr. framangreint. Gagnagrunnurinn styðji ekki við að draga fram slíkar upplýsingar. Þá sé ljóst að hluti tilkynninganna innihaldi ekki þennan reit.</p> <p style="text-align: justify;">Ef ráðast ætti í þá vinnu að útbúa samantektina þyrfti Lyfjastofnun að fara handvirkt í gegnum rúmlega sex þúsund tilkynningar til að tryggja að réttar upplýsingar liggi fyrir í þessum reit, sbr. breytingar á skömmt­um sem hafa orðið í gegnum heimsfaraldurinn. Þannig geti örvunarskammtur flokkast sem þriðji skammtur fyrir ákveðin bóluefni en annar skammtur fyrir önnur. Ekki sé hægt að leysa úr þessu nema að fara handvirkt í gegnum allar tilkynningar, vegna takmarkana á gagnagrunni stofnunarinnar. Að lokum þyrfti að yfirfara allar tilkynningar til að tryggja að persónugreinanlegar upplýsingar lægju ekki fyrir í gögnunum.</p> <p style="text-align: justify;">Að því er varðar leiðréttingu á gagnagrunni hafi Lyfjastofnun ekki komist í það verkefni nema að hluta. Ítrekað sé að í einni tilkynningu um aukaverkun geti verið upplýsingar um aukaverkun eftir fleiri en einn skammt og jafnvel eftir fleiri en eitt bóluefni. Þær upplýsingar sé ekki hægt að draga fram þótt reit­urinn á eyðublaðinu yrði uppfærður. Flækjustig tilkynninganna gerir að verkum að þessi reitur bæti í raun engum upplýsingum við fyrir tilkynningarnar. Komið hafi í ljós við vinnuna að það að leið­rétta og uppfæra gögnin bæti engu við gæði tilkynninganna og gefi ekki rétta mynd þar sem tilkynn­ing vegna annarrar eða þriðju sprautu geti einnig innihaldið einkenni vegna fyrstu eða annarrar sprautu og/eða annars bóluefnis.</p> <p style="text-align: justify;">Lyfjastofnun tekur einnig fram að ekki sé hægt að draga saman úr gagnagrunni stofnunarinnar upp­lýs­ingar um hvaða einkenni séu tilkynnt, þar sem gagnagrunnurinn sé ekki MedDRA-kóðaður. Þannig væri ekki hægt að veita upplýsingar um tilkynntar aukaverkanir eftir Covid-19-bóluefni, skammti bólu­efnis og tilkynntum einkennum, þótt farið yrði handvirkt yfir tilkynningarnar.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <h3 style="text-align: justify;"><strong>1.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Kærandi í máli þessu hefur óskað eftir samantekt hjá Lyfjastofnun um aukaverkanir vegna Covid-19-bólu­efna, sem innihaldi sundurliðun á því hvaða skammtur bóluefnis (fyrsti, annar eða þriðji) hafi vald­ið aukaverkun. Ákvörðun Lyfjastofnunar byggir á því að slík samantekt sé ekki fyrirliggjandi hjá stofn­­uninni og að henni sé óskylt að búa hana til, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Þá vísar Lyfjastofnun í umsögn til úrskurðarnefndarinnar einnig til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. lag­anna, um að hafna megi beiðni ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki telst af þeim sökum fært að verða við henni.</p> <p style="text-align: justify;">Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpinu sem varð að gildandi upplýsingalögum er meðal annars tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórn­völdum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál getur því ekki úrskurðað um rétt til aðgangs að gögnum sem eiga eftir að verða til þegar beiðni er sett fram eða gögnum eins og þau koma til með að líta út eftir þann tímapunkt, sjá til hliðsjónar úrskurð úr­skurðar­nefnd­arinnar nr. 788/2019. Eins og mál þetta liggur fyrir úrskurðarnefndinni verður að líta svo á að úrlausnarefnið sé hvort kærandi eigi rétt á aðgangi að samantekt um aukaverkanir vegna Covid-19-bóluefna, í því formi sem hún var á þegar beiðnin barst Lyfjastofnun.</p> <h3 style="text-align: justify;"><strong>2.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Í XIV. kafla lyfjalaga, nr. 100/2020, er fjallað um lyfjagát Lyfjastofnunar. Samkvæmt 61. gr. laganna skal Lyfjastofnun starfrækja lyfjagátarkerfi til að hafa eftirlit með öryggi lyfja og skal stofnunin halda skrá yfir aukaverkanir sem tilkynntar eru til hennar. Ákvæði kaflans fela í sér innleiðingu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2010/84/ESB frá 15. desember 2010 um breytingu, að því er varðar lyfja­gát, á tilskipun 2001/83/EB um Bandalagsreglur um lyf sem ætluð eru mönnum. Í 17. lið aðfarar­orða til­skipunarinnar kemur fram að tilgangur lyfjagátarkerfis sé að safna upplýsingum sem komi að gagni við eftirlit með lyfjum, þ.m.t. upplýsingum um aukaverkanir, sem grunur er um og sem vart verð­ur í kjöl­far þess að lyf er notað. Þá segir í 2. mgr. 101. gr. tilskipunarinnar að aðildarríki skuli nota lyfja­gát­ar­kerfið til að meta allar upplýsingar með vísindalegum aðferðum, skoða möguleika á að lág­marka og fyrir­­byggja áhættu og grípa til stjórnsýsluaðgerða, að því er varðar markaðsleyfið, ef nauðsyn krefur. Loks segir í c- og d-liðum 1. mgr. 102. gr. tilskipunarinnar að aðildarríkin skuli gera allar nauðsynlegar ráð­stafanir til að afla nákvæmra og sannprófanlegra gagna fyrir vísindalegt mat á tilkynningum um auka­verkanir sem grunur er um, og sjá til þess að almenningi séu tímanlega veittar mikilvægar upp­lýsingar um áhyggjuefni, sem hafa komið í ljós við lyfjagát og tengjast notkun tiltekins lyfs, með því að birta upplýsingarnar á vefgátinni og með öðrum aðferðum við að gera upplýsingar aðgengilegar almenn­ingi, eftir því sem nauðsyn krefur.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt meginreglu um rétt til aðgangs að gögnum í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrir­liggj­andi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim tak­mörk­­unum sem greinir í 6.–10. gr. laganna. Hið sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrir­liggjandi gögnum. Ekki er skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 3. mgr. 5.&nbsp;gr., en þar er kveðið á um skyldu að veita aðgang að öðrum hlut­um gagns ef takmarkanir 6.–10. gr. eiga aðeins við um hluta gagns.</p> <p style="text-align: justify;">Í athugasemdum við ákvæði 1.&nbsp;mgr. 5. gr. í frumvarpi því sem varð að upp­lýsingalögum er tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórn­völd­­um nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma.</p> <p style="text-align: justify;">Lyfjastofnun hefur gefið þær skýringar í málinu að það sé misjafnt hvort tilkynning um aukaverkun innihaldi upplýsingar um hvaða skammtur bóluefnis hefur valdið aukaverkun. Innihaldi slík tilkynning upplýsingarnar sé misjafnt hvar í tilkynningunni þær sé að finna. Þannig geti þær komið fram í reit á eyðublaðinu um lýsingu á aukaverkun, en ekki sé hægt að leita í gagnagrunni Lyfjastofnunar eftir texta í þeim reit, sem og í reit sem finna megi í hluta tilkynninganna þar sem tilgreint er hvaða skammtur bóluefnis hafi valdið aukaverkun. Sá reitur geti þó verið því marki brenndur að innihalda upplýsingar um fleiri en einn skammt (t.d. fyrsta skammt og örvunarskammt) og jafnvel fleira en eitt bóluefni (t.d. Comirnaty frá Pfizer og Spikevax frá Moderna). Gagnagrunnurinn styðji í þeim tilvikum ekki við að draga þær upp­lýsingar út úr honum. Þannig er ljóst að til að unnt væri að búa til þá samantekt sem kærandi óskar eftir þyrfti að yfirfara þær rúmlega sex þúsund tilkynningar sem borist hafa Lyfjastofnun handvirkt til að tryggja að þær upplýsingar sem þar koma fram skiluðu sér með fullnægjandi hætti í samantektinni.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga skal sá sem fer fram á aðgang að gögnum tilgreina þau, eða efni þess máls sem þau tilheyra, með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé að af­marka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál án verulegrar fyrirhafnar. Samkvæmt 10. gr. eldri upplýsingalaga, nr. 50/1996, varð sá sem fór fram á aðgang að gögnum að tilgreina þau gögn máls sem hann óskaði eftir að kynna sér eða óska eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál, án þess að tilgreina einstök gögn þess. Með setningu laga nr. 140/2012 var dregið úr vægi umræddrar tilgreiningarreglu en sá sem óskar aðgangs að gögnum þarf eftir sem áður að tilgreina hvað það er sem hann óskar eftir að fá að kynna sér nógu skýrt til að unnt sé að verða við óskinni.</p> <p style="text-align: justify;">Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir:</p> <blockquote style="text-align: justify;"> <p>Til­greining gagna getur m.a. átt sér stað með því að tilgreina dagsetningu eða aðrar nægi­leg­ar upp­lýsingar um eðli gagnanna. Sé um fleiri en eitt mál að ræða sem fellur undir við­kom­andi mál­efni er gert ráð fyrir að stjórnvald sendi beiðanda eftir atvikum lista yfir þau mál og biðji hann að tilgreina nánar það mál eða þau mál sem hann óskar eftir aðgangi að.</p> </blockquote> <p style="text-align: justify;">Jafnframt kemur þar fram að tilgangurinn með umræddri breytingu á tilgreiningarreglunni hafi verið að auka upp­lýsingarétt almennings og auðvelda borgurum að leggja fram beiðnir um upplýsingar. Um það segir í athugasemdunum:</p> <blockquote style="text-align: justify;"> <p>Byggjast tillögur frumvarpsins á því að sá sem óskar aðgangs að gögnum þurfi eftir sem áður að til­greina það málefni (efni máls) sem hann óskar að kynna sér. Hann mun hins vegar ekki þurfa að til­greina með nákvæmum hætti það tiltekna mál sem beiðni hans lýtur að. Sú skylda verður að megin­stefnu til lögð á stjórnvöld að finna það mál eða þau gögn sem falla efnislega undir það málefni sem til­greint er í beiðni um aðgang að gögnum. Kröfur um tilgreiningu verða þannig í auknum mæli efnis­leg­ar fremur en að þeim sem óskar að­gangs að gögnum verði gert að benda (formlega) á það afmarkaða mál sem beiðni hans lýtur að. Ljóst er þó að slík regla verður, vegna sjónarmiða um skilvirkni og kostn­að af stjórn­­­sýsluframkvæmd, ekki lögð á stjórn­völd án takmarkana. Því verður áfram gerð sú krafa að beiðni sé þannig fram sett að stjórn­valdið geti með tiltölulega einföldum hætti fund­­ið það mál eða málsgögn sem beiðni lýtur að. Upplýsingarétturinn afmarkast þá við þau gögn. Til að hægt sé að af­greiða beiðni verður hún að vera sett fram með nægilega ná­­­kvæmum hætti til að stjórnvald geti, t.d. með einfaldri orða- eða efnisatriðaleit í málaskrá sinni, fundið það mál sem lýtur að því málefni sem aðili óskar að fá upplýsingar um. Þá er gerð krafa um það að sá sem biður um aðgang að gögnum til­­greini þau eða efni þess máls sem þau tilheyra. Tilgreining gagna getur m.a. átt sér stað með því að til­greina dagsetningu eða aðrar nægilegar upplýsingar um eðli gagnanna. Sé um fleiri en eitt mál að ræða sem fell­­ur undir viðkomandi málefni er gert ráð fyrir að stjórnvald sendi beið­anda eftir atvikum lista yfir þau mál og biðji hann að tilgreina nánar það mál eða þau mál sem hann óskar eftir að­­­gangi að.</p> </blockquote> <p style="text-align: justify;">Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður ekki annað ráðið af framangreindum athuga­semdum en að þeim breytingum sem gerðar voru á upplýsingalögum með tilkomu 15. gr. gildandi laga hafi m.a. verið ætlað að laga upplýsingalögin að þeirri tækniþróun sem átt hafi sér stað hjá aðilum sem falla undir gildissvið laganna og lýsir sér í því að gögn eru í aukn­um mæli varðveitt í gagnagrunnum og um­sýslukerfum. Telur úrskurðarnefndin mega ráða það af athuga­semdum í frumvarpinu að þessar breyt­ingar hafi verið gerðar í því augnamiði að aftra því að mögu­leikar almennings til aðgangs að upp­lýs­ingum myndu ekki takmarkast samhliða því að stjórnvöld og aðrir aðilar sem heyra undir lögin færðu aukinn hluta af starfsemi í gagnagrunna og tölvukerfi. Af þeim sökum er sett það við­mið að stjórn­­völd geti með tiltölulega einföldum hætti fundið það mál eða máls­gögn sem beiðni lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umrædd viðmið hafa að mati úrskurðarnefndarinnar einnig þýðingu þegar tekin er afstaða til þess hvort gögn teljist fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Eins og nefndin hefur tilgreint í fyrri úrskurðum sínum hefur hún almennt ekki forsendur til annars en að fallast á skýringar þeirra aðila sem heyra undir gildissvið laganna um hvort gögn og upplýsingar séu fyrir­liggjandi eða ekki. Í ljósi þeirra viðmiða sem leidd verða af 15. gr. upplýsingalaga verður hins vegar að túlka skýringar Lyfja­stofnunar um að samantekt um aukaverkanir vegna Covid-19-bólu­efna sem innihaldi sundurliðun á því hvaða skammtur bóluefnis (fyrsti, annar eða þriðji) hafi vald­ið aukaverkun teljist ekki fyrir­liggj­andi í skilningi 1.&nbsp;mgr. 5. gr. upplýsingalaga á þann veg að ekki sé hægt að kalla upplýsingar þar að lút­andi fram með tiltölulega einföldum hætti úr gagnagrunni stofnunarinnar. Þessar upplýsingar séu því ekki aðgengilegar Lyfjastofnun sjálfri án verulegrar fyrirhafnar.</p> <p style="text-align: justify;">Þá kemur að mati úrskurðar­nefndarinnar ekki til álita að leggja fyrir Lyfjastofnun að taka saman óná­kvæm­ar upplýsingar og afhenda kæranda. Telur nefndin það ekki samræmast ákvæðum tilskipunar 2010/84/ESB, þar sem lögð er sérstök áhersla á nauð­syn þess að upplýsingar í lyfjagátarkerfi séu metnar með vísindalegum aðferðum og að þær séu ná­kvæmar og sannprófanlegar, í því skyni að tryggja heil­brigði sjúklinga og lýðheilsu. Í ljósi alls framan­greinds verður að líta svo á að gögn­in teljist ekki fyrir­liggjandi í skilningi upplýsingalaga. Af því leiðir að ekki er þörf á því að fjalla um hvort Lyfja­stofnun hafi mátt hafna beiðni kæranda á grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin tekur fram að það fellur utan við valdsvið nefndarinnar að hafa eftirlit með eða leggja fyrir aðila sem heyrir undir gildissvið upplýsingalaga að upplýsingar sem skráðar eru í gagna­grunna eða umsýslukerfi hans séu aðgengilegar með tiltölulega einföldum hætti. Þá tekur nefndin fram að Lyfjastofnun er heimilt að afgreiða gagnabeiðni kæranda með því að búa til þá samantekt sem kær­andi hefur óskað eftir, sbr. 1. mgr. 11. gr. upp­lýs­ingalaga, enda standi aðrar lagareglur ekki í vegi fyrir því, þar á meðal ákvæði laga um þagnar­skyldu og persónuvernd. Þar sem gögn með umbeðnum upp­lýsingum eru ekki fyrirliggjandi er óhjákvæmilegt að vísa kærunni frá úr­skurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæru A, dags. 9. mars 2022, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1115/2022. Úrskurður frá 19. desember 2022

Deilt var um rétt kæranda til aðgangs að gögnum hjá Háskóla Íslands sem vörðuðu hann sjálfan. Ákvörðun háskólans byggðist á því að þau gögn sem aðgangur kæranda skyldi takmarkaður að teldust vera vinnugögn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga, sbr. 5. tölul. 6. gr. sömu laga. Úrskurðarnefndin taldi að stærstur hluti gagnanna tilheyrði stjórnsýslumáli kæranda, en fyrir lá að honum hafði verið sagt upp störfum hjá háskólanum. Sá hluti kærunnar heyrði ekki undir gildissvið upplýsingalaga, sbr. 2. mgr. 4. gr. laganna. Nefndin féllst á að þau gögn sem eftir stæðu uppfylltu skilyrði upplýsingalaga fyrir því að teljast vinnugögn og að háskólanum hefði verið heimilt að synja kæranda um aðgang að þeim. Var ákvörðun Háskóla Íslands því staðfest en kærunni að öðru leyti vísað frá.

<p style="text-align: justify;">Hinn 19. desember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1115/2022 í máli ÚNU 22040007.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 12. apríl 2022, kærði A afgreiðslu Háskóla Íslands á beiðni hans um gögn. Kærandi óskaði 4. og 5. mars 2022 eftir öllum gögnum sem vörðuðu hann sjálfan, þ.m.t. samskiptum háskólans við þriðju aðila […] síðastliðna mánuði vegna beiðna um upp­lýsingar […], og upplýsingum um þá aðila sem háskólinn hefði afhent trúnaðarupplýsingar um kæranda án samþykkis.</p> <p style="text-align: justify;">Í svari Háskóla Íslands, dags. 11. mars 2022, kom fram að engin samskipti við þriðju aðila […] lægju fyrir hjá háskólanum. Háskólinn hefði ekki óskað eftir neinum upplýsingum um kæranda frá þriðju aðilum og engum trúnaðarupplýsingum hefði verið miðlað. Svo sem kæranda væri ljóst hefði honum verið sagt upp störfum á reynslutíma […]. Slík ákvörðun væri ákvörðun um rétt eða skyldu í skilningi stjórn­sýslu­laga, nr. 37/1993. Um aðgang að gögnum í slíkum málum færi samkvæmt 15. gr. þeirra laga.</p> <p style="text-align: justify;">Í tengslum við starf kæranda […] lægju vitanlega fyrir gögn hjá háskólanum vegna hennar, en það væru gögn sem kærandi ætti þegar að hafa undir höndum, svo sem starfsumsókn, ráðn­­ingarsamningur og uppsagnarbréf. Var kæranda leiðbeint um að ef hann óskaði eftir þeim gögnum væri sjálfsagt að taka þá beiðni til afgreiðslu.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi ítrekaði beiðnir sínar frá 4. og 5. mars með erindi til háskólans, dags. 10. apríl 2022. Erindinu var svarað 12. apríl og vísað til framangreinds svars frá 11. mars 2022. Í kæru kemur fram að kæranda hafi ekki verið afhent nein gögn á grundvelli upplýsingalaga.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Háskóla Íslands með erindi, dags. 13. apríl 2022, og háskólanum veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að háskólinn léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin átti í tölvupóstssamskiptum við Háskóla Íslands dagana 2. til 13. maí 2022. Kom þar fram af hálfu háskólans að misskilningur hefði orðið við afgreiðslu beiðni kæranda því ekki hefði verið ljóst að kærandi óskaði í reynd eftir öllum gögnum um sig í vörslum háskólans, sbr. beiðni hans frá 4. mars. Unnið væri að því að taka þau gögn saman og afhenda kæranda. Hinn 13. maí 2022 bárust úrskurðarnefndinni þau gögn sem kæranda var synjað um aðgang að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Háskóla Íslands barst svo úrskurðarnefndinni hinn 31. maí 2022. Í henni kemur fram að kærandi hafi verið ráðinn í starf […] en sagt upp störfum […] á reynslutíma ráðningarsamningsins. Í tengslum við starfslokin hafi átt sér stað ýmis samskipti milli kæranda og stjórnenda hjá Háskóla Íslands því það hafi þurft að ganga frá lausum endum.</p> <p style="text-align: justify;">Eftir að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi kynnt kæruna fyrir Háskóla Íslands hafi verið farið yfir öll gögn í vörslum háskólans sem gætu tengst málefnum kæranda og hann hefði ekki þegar aðgang að sjálfur. Voru kæranda í framhaldinu afhent gögn tengd trúnaðarlæknaþjónustu Auðnast, samskipti kæranda við aðila innan háskólans og gögn frá launadeildinni sem tengdust kæranda. Önnur gögn væru vinnugögn og yrðu ekki afhent kæranda með vísan til 8. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. 5. tölul. 6. gr. sömu laga.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Háskóla Íslands var kynnt kæranda með bréfi, dags. 1. júní 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, sem bárust sama dag, kemur fram að kærandi hafi upplýsingar um að háskólinn hafi sett sig í samband við þriðju aðila og látið þeim í té trúnaðarupplýsingar um kæranda. Kærandi hafi undir höndum skriflegar yfirlýsingar frá þeim sem haft hafi verið samband við, en engu að síður sé háskólinn ekki tilbúinn að afhenda kæranda upp­lýs­ing­ar þar um.</p> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 17. nóvember 2022, óskaði úrskurðarnefndin eftir upplýsingum um það hvort Háskóli Íslands hefði tekið afstöðu til þess hvaða gögn sem afhent voru úrskurðarnefndinni hann teldi að til­heyrðu stjórnsýslumáli kæranda sem til umfjöllunar væri. Í svari háskólans, dags. 28. nóvem­ber 2022, kom fram að litið væri svo á að öll þau gögn sem afhent voru úrskurðarnefndinni teldust hluti af stjórnsýslumálinu.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <h3 style="text-align: justify;"><strong>1.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum hjá Háskóla Íslands sem varða hann sjálfan. Ákvörðun háskólans byggist á því að þau gögn sem aðgangur kæranda er takmarkaður að teljist vera vinnugögn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. 5. tölul. 6. gr. sömu laga.</p> <p style="text-align: justify;">Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga kemur fram að ef þess er óskað sé skylt að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Sá réttur takmarkast meðal annars af 2. mgr. sömu greinar, þar sem segir að ákvæðið gildi ekki um gögn sem talin eru í 6. gr. lag­­anna. Meðal gagna sem þar er tilgreint að heimilt sé að takmarka aðgang að eru vinnugögn, sbr. 5.&nbsp;tölul. 6. gr., sbr. og 8. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga gilda lögin ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórn­sýslulögum. Stjórnsýslulög, nr. 37/1993, gilda þegar teknar eru ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1.&nbsp;gr. þeirra laga. Um rétt til aðgangs að gögnum í slíkum málum fer samkvæmt ákvæðum 15.–19. gr. stjórnsýslulaga, en í 1. mgr. 15. gr. kemur fram að aðili máls eigi rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varða. Meðal gagna sem réttur aðila máls til aðgangs að tekur ekki til eru vinnu­skjöl, sbr. 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Af framangreindu er ljóst að aðgangur að gögnum um aðila sjálfan getur byggst hvort sem er á upp­lýs­inga­­lögum eða stjórnsýslulögum. Það hvor lögin eigi við ræðst af því hvort gögnin tilheyri stjórn­sýslumáli þar sem tekin er ákvörðun um rétt eða skyldu. Fyrir liggur að kæranda var sagt upp störfum […]. Ákvörðun um að segja upp starfs­­manni telst vera ákvörðun um rétt eða skyldu í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Um aðgang að gögn­um í slíku máli fer því eftir ákvæðum þeirra laga.</p> <p style="text-align: justify;">Í umsögn Háskóla Íslands er vísað til 8. gr. upplýsingalaga til stuðnings ákvörðun háskólans að synja kæranda um aðgang að gögnum, en í skýringum til nefndarinnar kemur fram að háskólinn líti svo á að gögnin tilheyri stjórnsýslumáli kæranda. Úrskurðarnefndin hefur farið yfir þau gögn sem afhent voru nefndinni og kæranda hefur verið synjað um aðgang að. Um er að ræða mestmegnis tölvupóstssam­skipti en einnig nokkrar fundargerðir […]. Nefndin telur að stærstur hluti gagnanna beri ekki annað með sér en að tilheyra því stjórnsýslumáli sem lauk með uppsögn kæranda. Verður því aðgangur að þeim gögnum ekki byggður á ákvæðum upplýsingalaga, heldur stjórnsýslulaga. Það á hins vegar ekki við um öll gögnin og telur úrskurðar­nefndin að hluti þeirra tilheyri ekki stjórnsýslumáli kæranda. Því liggur fyrir nefnd­inni að taka afstöðu til þess hvort Háskóla Íslands sé heimilt að takmarka aðgang að þeim á grundvelli upp­lýsinga­laga.</p> <h3 style="text-align: justify;"><strong>2.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Líkt og að framan greinir takmarkast réttur til aðgangs að gögnum á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýs­ingalaga meðal annars af 2. mgr. sömu greinar, þar sem segir að ákvæðið gildi ekki um gögn sem talin eru í 6. gr. lag­­anna. Meðal gagna sem þar er tilgreint að heimilt sé að takmarka aðgang að eru vinnu­gögn, sbr. 5.&nbsp;tölul. 6. gr., sbr. og 8. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til gildandi upplýsingalaga segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórn­völd­um sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar. Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endur­spegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt, og því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim.<br /> <br /> Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf að vera undirbúningsgagn í reynd, það skal útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það má ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin eru af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verk­tökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, telst það almennt ekki lengur til vinnugagna.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þau gögn sem nefndin telur að tilheyri ekki stjórnsýslumáli kæranda. Um er að ræða samskipti starfsmanna Háskóla Íslands sem innihalda vangaveltur og mótun afstöðu þeirra til ákveðinna mála, þar á meðal samskipti um […] hvernig fara beri með höfundarétt gagna sem urðu til í starfi kæranda hjá Háskóla Íslands. Gögnin bera ekki annað með sér en að stafa einungis frá starfsmönnunum sjálfum og að hafa ekki verið afhent öðrum. Telur úrskurðarnefndin því að Háskóla Íslands hafi verið heimilt að synja kæranda um aðgang að þeim gögnum, sbr. nánar í úrskurðarorði. Verður ákvörðun Háskóla Íslands þar að lútandi því staðfest. Rétt er að taka fram að nefndin lítur svo á að kærandi hafi þegar fengið aðgang að gögnum sem lögfræðingi BHM voru afhent, enda gætti hann hagsmuna kæranda í málinu gagnvart Háskóla Íslands.</p> <p style="text-align: justify;">Meðal gagna sem einnig voru afhent nefndinni voru tölvu­póst­ar sem urðu til eftir að kæran barst til úr­skurð­ar­nefndarinnar. Nefndin tekur ekki afstöðu til þess­ara gagna. Þá eru nokkrir tölvupóstar sem varða af­greiðslu á beiðni kæranda um aðgang að gögn­um hjá Háskóla Íslands. Ákvörðun um afgreiðslu slíkrar beiðni er ákvörðun um rétt eða skyldu sam­kvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslu­laga og því sjálfstætt stjórn­sýslumál sem kærandi á aðild að. Um að­gang kær­anda að gögnum sem lúta sérstaklega að því hvernig beiðni hans samkvæmt upp­lýs­inga­lög­um var af­greidd fer því, rétt eins og varðandi stjórn­sýslu­málið um uppsögn kæranda, sam­kvæmt 15.–19. gr. stjórn­­sýslu­laga.</p> <p style="text-align: justify;">Vegna þeirrar fullyrðingar kæranda að Háskóli Íslands hafi átt í samskiptum við þriðju aðila […] og afhent þeim trúnaðarupplýsingar, hefur úrskurðarnefndin ekki for­send­­ur til að rengja þá staðhæfingu háskólans að ekki liggi fyrir gögn þar um, að svo miklu leyti sem aðgangur að slíkum gögnum kynni að fara samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga. Að öllu framangreindu virtu er óhjákvæmilegt að vísa kæru þessari frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Staðfest er ákvörðun Háskóla Íslands, dags. 4. mars 2022, að synja A um að­gang að eftirfarandi gögnum:</p> <ol> <li style="text-align: justify;">Tölvupóstssamskiptum milli […].</li> <li style="text-align: justify;">Tölvupóstssamskiptum milli […].</li> <li style="text-align: justify;">Tölvupóstssamskiptum milli […].</li> <li style="text-align: justify;">Tölvupóstssamskiptum milli […].</li> </ol> <p style="text-align: justify;">Kæru A, dags. 12. apríl 2022, er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p style="text-align: justify;">Kjartan Bjarni Björgvinsson, varaformaður<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1114/2022. Úrskurður frá 5. desember 2022

Deilt var um rétt kæranda til aðgangs að gögnum um greiðslur sem Isavia hefur fengið vegna sérleyfa um verslun með útivistarfatnað og minjagripi í Flugstöð Leifs Eiríkssonar á tilteknu tímabili. Synjun Isavia byggðist annars vegar á því að hluti gagnanna heyrði ekki undir gildissvið upplýsingalaga samkvæmt 3. mgr. 36. gr. upplýsingalaga og hins vegar að meðferð beiðninnar um þau gögn sem eftir stæðu útheimti svo mikinn tíma og vinnu að ekki sé fært að verða við henni, sbr. 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. laganna. Úrskurðarnefndin féllst ekki á að yfirferð á reikningum gæti tekið svo langan tíma að undantekningarákvæði 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. ætti við. Ákvörðun Isavia var því felld úr gildi og lagt fyrir félagið að taka málið til nýrrar meðferðar og afgreiðslu en kærunni var að öðru leyti vísað frá.

<p style="text-align: justify;">Hinn 5. desember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1114/2022 í máli ÚNU 22100015.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 13. október 2022, kærði A lögmaður, f.h. Drífu ehf., synjun Isavia ohf. á beiðni um aðgang að gögnum.</p> <p style="text-align: justify;">Með tölvupósti, dags. 25. ágúst 2021, sendi kærandi beiðni um afrit af öllum greiðslum sem Isavia hefur fengið frá Miðnesheiði ehf., eða félögum sem tóku við réttindum og skyldum af því félagi, vegna sérleyfa (leigugreiðslna) um verslun með útivistarfatnað og minjagripi í Flugstöð Leifs Eiríkssonar frá og með árinu 2010 til 25. ágúst 2021. Óskað var eftir því að greiðslur yrðu sundurliðaðar eftir árum, þ.e. hvert ár fyrir sig. Þar sem aðilinn hefði rekið tvær verslanir í flugstöðinni síðustu ár var óskað eftir því að fram kæmi hvað greitt hefði verið fyrir leyfi til að reka hvora verslun fyrir sig.</p> <p style="text-align: justify;">Isavia svaraði erindi kæranda með tölvupósti, dags. 1. september 2021, þar sem beiðni kæranda var hafn­að með vísan til 9. gr. upplýsingalaga, auk þess sem upplýsingarnar væru ekki fyrirliggjandi í skiln­ingi 1. mgr. 5. gr. laganna. Ákvörðun félagsins var kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með erindi, dags. 13. september 2021. Með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1090/2022 var lagt fyrir Isavia að taka beiðni kæranda, dags. 25. ágúst 2021, til nýrrar meðferðar og af­greiðslu.</p> <p style="text-align: justify;">Í kjölfar úrskurðarins ítrekaði kærandi kröfu sína gagnvart Isavia ohf. Með tölvupósti, dags. 27.&nbsp;september 2022, óskaði Isavia eftir því við kæranda að tilgreint yrði með nákvæmari hætti hvaða fyrirliggjandi gögnum væri óskað eftir og að beiðnin yrði afmörkuð við skemmra tímabil. Með svari, dags. 28. september 2022, var upplýst af hálfu lögmanns kæranda að ekki væri talið tilefni til að tilgreina með nákvæmari hætti hvaða fyrirliggjandi gögnum væri óskað eftir. Beiðnin væri skýr og vandséð hvernig ætti að tilgreina umbeðin gögn með nákvæmari hætti, en á það bent að við meðferð málsins hjá úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefði komið fram af hálfu kæranda að afhending reikninga sem heyrðu undir beiðnina gætu verið fullnægjandi. Þá væri ekki heldur tilefni til að afmarka tímabilið nánar.</p> <p style="text-align: justify;">Með tölvupósti, dags. 30. september 2022, synjaði Isavia beiðni um afhendingu reikninga á tímabilinu 1. janúar 2010 til 31. desember 2012 með vísan til 3. mgr. 36. gr. upplýsingalaga. Þá synjaði Isavia jafnframt beiðni um afhendingu reikninga á tímabilinu 1. janúar 2013 til 4. ágúst 2021 með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Félagið hefði metið umfang umbeðinna gagna en um væri að ræða rúmlega 500 aðgreinda reikninga og að mati Isavia væri um slíkt magn skjala að ræða, að meðferð beiðninnar tæki of mikinn tíma og krefðist of mikillar vinnu til að unnt væri að verða við henni. &nbsp;</p> <p style="text-align: justify;">Í kæru kemur fram að kærandi telji að ákvörðun Isavia um að synja um aðgang að umræddum gögnum sé röng og ekki í samræmi við lög. Telur kærandi að Isavia hafi verið óheimilt að synja kæranda um afhendingu gagnanna. Þá bendir kærandi jafnframt á að ekki verði séð að Isavia hafi brugðist með fullnægjandi hætti við fyrirmælum úrskurðarnefndar um upplýsingamál í úrskurði nr. 1090/2022, enda virðist t.d. ekkert mat hafa farið fram á þeim ólíku hagsmunum sem vega þurfi og meta við beitingu á undantekningarákvæðum upplýsingalaga. Þá virðist í engu hafa verið litið til réttar kæranda til aðgangs að hluta, líkt og úrskurðarnefndin hafi sérstaklega tekið fram í úrskurði sínum. Að mati kæranda sé ljóst að beiðni kæranda sé skýr og afmörkuð, beiðnin varði aðgang að fyrirliggjandi gögnum og varði tiltekin gögn og tiltekið mál, sbr. 15. gr. upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi hafnar því að 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga geti átt við og telur ljóst að fyrirliggjandi tilvik geti ekki talist til ýtrustu tilvika líkt og fram kemur í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum. Þá sé umfang beiðninnar hvergi nærri slíkt að vinna Isavia við að taka gögnin saman myndi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum. Telur kærandi ljóst að ekkert raunverulegt mat á þeirri vinnu sem nauðsynleg sé til að afgreiða beiðni hafi farið fram, en ljóst sé af úrskurðarframkvæmd að ekki sé unnt að synja beiðni á grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. á þeirri almennu forsendu að það sé vandkvæðum bundið að finna gögnin til og vísa til tiltekins fjölda reikninga með almennum hætti, líkt og Isavia hafi gert.</p> <p style="text-align: justify;">Þá mótmælir kærandi þeim röksemdum Isavia að yfirferð gagnanna á grundvelli 2. málsl. 9. gr. laganna sé mjög tímafrek. Isavia hafi ekki rökstutt með neinum hætti að hvaða leyti afhending gagnanna myndi leiða til tjóns þeirra þriðju aðila sem gögnin varða. Þá bendir kærandi á að hagsmunir­nir þurfi auk þess að vera virkir, sbr. 9. gr., en samkvæmt athugasemdum við 7. gr. breytingarlaga nr. 72/2019 eru hags­munir til dæmis ekki virkir þegar fyrirtæki er gjaldþrota. Kærandi telji því ljóst að Miðnesheiði ehf. hafi ekki virka hagsmuni enda hafi félaginu verið slitið 2. október 2019 og geti Isavia því með engu móti synjað um aðgang að gögnunum á þeim grundvelli að félagið hafi virka hagsmuni, auk þess sem umbeðnar upplýsingar séu allt að níu ára gamlar eða eldri. Séu því engir hagsmunir af leynd gagnanna lengur, hafi einhvern tíma yfir höfuð verið hagsmunir af leynd. Í þessu sambandi áréttar kærandi að í úrskurði nefndarinnar hafi verið sérstaklega á það bent að hluti þeirra gagna sem óskað var eftir, væri kominn til ára sinna og þegar af þeim sökum væri engan veginn sjálfgefið að gögnin teldust undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Veki því ákveðna furðu að svo virðist sem Isavia hafi í engu litið til þessa við mat sitt.</p> <p style="text-align: justify;">Kærandi telur að lokum nauðsynlegt að leggja áherslu á að umbeðnar upplýsingar varði ráðstöfun takmarkaðra, opinberra gæða. Með útboði á árinu 2014 hafi Isavia, sem er í 100% eigu ríkisins, boðið út sérleyfi fyrir rekstur í húsnæði Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar, sem einnig er alfarið í eigu íslenska ríkisins.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Isavia ohf. með erindi, dags. 13. október 2022, og félaginu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að félagið léti úrskurðarnefnd um upp­lýsinga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran laut að.</p> <p style="text-align: justify;">Í umsögn Isavia, dags. 28. október 2022, kemur fram að ákvörðun félagsins um að synja kæranda um reikninga á tímabilinu 1. janúar 2010 til 31. desember 2012 byggist á því að samkvæmt 3. mgr. 36. gr. upplýsingalaga gildi ákvæði laganna eingöngu um þau gögn og upplýsingar í vörslu lögaðila sem urðu til eftir gildistökulaganna þann 1. janúar 2013. Þar sem félagið hafi ekki fallið undir gildissvið laganna þegar reikningar á tímabilinu 1. janúar 2010 til 31. desember 2012 urðu til, sé ljóst að félaginu hafi ekki verið skylt að afhenda umrædda reikninga. Þessi afstaða félagsins hafi áður verið staðfest af úrskurðarnefnd um upplýsingamál í máli nr. 844/2019, þar sem fallist hafi verið á að gögn með upplýsingum um þá ákvörðun að hefja gjaldtöku við bílastæði hafi orðið til fyrir gildistöku upplýsingalaga og synjun staðfest, sbr. 3. mgr. 36. gr. upplýsingalaga. Í þessu samhengi bendi Isavia á að hvorki sérleyfisútboð sam­kvæmt reglugerð nr. 950/2017 um sérleyfissamninga um verk eða þjónustu yfir viðmiðunar­fjár­hæðum Evrópska efnahagssvæðisins, né leiga á verslunarrými fyrir gildis­töku reglugerðarinnar, séu stjórn­valdsákvarðanir.</p> <p style="text-align: justify;">Í umsögninni segir að Isavia hafi beðið kæranda um að afmarka beiðni sína nánar og takmarka hana við skemmra tímabil í samræmi við 15. gr. upplýsingalaga, þar sem upphafleg gagnabeiðni væri um­fangs­mikil og sneri að gögnum um greiðslur yfir ellefu ára tímabil. Í svari kæranda hafi komið fram að kærandi teldi ekki ástæðu til að takmarka beiðni sína við skemmra tímabil en tekið fram að afhending reikninga sem heyri undir beiðnina án sundurliðunar greiðslna gæti verið fullnægjandi. Isavia hafi því tekið beiðnina til meðferðar á þeim grundvelli og kannað hvaða gögn falli undir beiðni kæranda. Um sé að ræða 526 reikninga sem dagsettir eru á tímabilinu 1. janúar 2013 til 25. ágúst 2021. Í ljósi umfangs­ins hafi einungis nokkrir reikningar verið kannaðir en í flestum tilvikum sé um að ræða reikninga sem séu ein blaðsíða að lengd. Megi því ætla að um sé að ræða rétt rúmlega 526 blaðsíður af gögnum. Í ljósi framangreinds umfangs hafi Isavia hafnað beiðni kæranda með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Þá séu gögnin sem um ræði vistuð í tveimur aðskildum bókhaldskerfum; gögn frá ársbyrjun 2017 séu vistuð í núverandi bókhaldskerfi en gögn fyrir þann tíma vistuð í eldra og óaðgengilegra bókhaldskerfi sem takmarkaður fjöldi starfsmanna hafi aðgang að. Félagið hafi gróflega áætlað að um 1–2 mínútur taki að sækja hvern reikning úr kerfinu og vista á skipulegan hátt sem PDF-skjöl. Vegi þar þyngra sá þann tíma sem taki að sækja gögn úr hinu eldra og óaðgengilegra kerfi.</p> <p style="text-align: justify;">Til viðbótar við þann tíma sem taki að sækja reikningana, hafi Isavia tekið mið af ummælum nefnd­arinnar í máli nr. 907/2020, um skyldu félagsins til að leggja mat á hvort upplýsingarnar í hverju og einu gagni séu þess eðlis að birting þeirra valdi þeim tjóni sem upplýsingarnar varði. Upplýsingar um greiðslur snúi flestar að veltutengdum leigufjárhæðum, markaðsgjaldi og föstum leigugreiðslum. Upplýsingarnar varði viðskiptalega hagsmuni þeirra félaga sem reikningana greiða og geti varpað ljósi á boðna veltuprósentu sem jafnað verði til einingarverðs. Vísar Isavia til þess að á félaginu hvíli skylda til að virða trúnað við fyrirtæki, meðal annars um boðin einingarverð, sbr. 30. gr. sérleyfisreglugerð­arinnar. Með vísan til þessarar trúnaðarskyldu og fyrri tilmæla nefndarinnar, hafi félagið talið að ef afhenda ætti reikningana væri óhjákvæmilegt að kanna efni hvers og eins reiknings og meta hvort heimilt sé að afhenda þá með tilliti til framangreindra hagsmuna. Telur félagið að áætla megi að um tveir til þrír vinnudagar sérfræðings í bókhaldsdeild félagsins færu í að safna saman reikningunum og þá megi gera ráð fyrir nokkurra klukkustunda vinnu lögfræðings félagsins að yfirfara reikningana. Að mati félagsins sé um að ræða of mikla vinnu til að hægt sé að verða við beiðninni.</p> <p style="text-align: justify;">Loks telji félagið óhjákvæmilegt að líta til þess að beiðni kæranda sé ekki sett fram í tómarúmi heldur sem hluti af fleiri upplýsingabeiðnum. Vísar Isavia til þess að þegar beiðni sé hafnað á grundvelli 4.&nbsp;mgr. 15. gr. upplýsingalaga sé heimilt að líta bæði til umfangs stakrar beiðni sem og fjölda þeirra frá einum og sama aðilanum. Isavia hafi borist á skömmum tíma árið 2021 fjórar aðgreindar beiðnir frá kæranda. Um sé að ræða beiðni frá 4. ágúst 2021 sem var til umfjöllunar í úrskurði 1083/2022, hina kærðu beiðni frá 25. ágúst 2021 sem einnig var til umfjöllunar í úrskurði nr. 1090/2022, beiðni frá 26. september 2021 þar sem engin gögn voru fyrirliggjandi til að afhenda og beiðni frá 7. október 2021 þar sem afhentir voru yfirstrikaðir samningar. Félagið telji að umfang framangreindra beiðna á skömmu tímabili styðji enn fremur við heimild félagsins til að hafna afhendingu á grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Því telji Isavia að félaginu hafi verið heimilt að hafna afhendingu reikninga á tímabilinu 1. janúar 2010 til 31. desember 2012 á þeim grundvelli að gögnin hafi orðið til áður en félagið féll undir gildissvið upplýsingalaga. Þá telur félagið að því hafi verið heimilt að hafna afhendingu reikninga á tímabilinu 1. janúar 2013 til 25. ágúst 2021, þar sem umfang reikninganna og vinna við afhendingu þeirra sé of mikil til að hægt sé að verða við beiðninni.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Isavia fylgdi hluti þeirra gagna sem kæranda var synjað um aðgang að. Sökum þeirrar afstöðu Isavia að umfang reikninganna og vinna við afhendingu þeirra sé of mikil til að hægt sé að verða við beiðninni, sbr. 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, voru úrskurðarnefndinni í dæmaskyni afhentir tólf reikningar af tímabilinu sem lýsandi dæmi um innihald reikninganna.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Isavia var kynnt kæranda með bréfi, dags. 28. október 2022, og veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 3. nóvember 2022, kemur fram að í umsögn Isavia sé fullyrt að um sé að ræða 526 reikninga sem dagsettir séu á tímabilinu 1. janúar 2013 til 25. ágúst 2021, sem í flestum tilvikum séu ein blaðsíða að lengd. Að mati kæranda fáist þetta ekki staðist. Umrætt tímabil spanni 104 mánuði og ef lagt sé til grundvallar að reikningarnir séu 526 talsins, líkt og Isavia haldi fram, hafi verið gefnir út um 5 reikningar á mánuði allt þetta tímabil vegna sérleyfa um verslun með útivistarfatnað og minjagripi í flugstöðinni. Jafnvel þótt lagt sé til grundvallar að um tvær verslanir sé að ræða, og þótt greint væri á milli útivistarfatnaðar og minjagripa í báðum verslunum, þá sé um gífurlegan fjölda reikninga að ræða. Kærandi telji ljóst að sá fjöldi reikninga sem Isavia beri fyrir sig sé óútskýrður og gangi ekki upp. Ekki sé því unnt að fallast á með Isavia að umfang umbeðinna gagna réttlæti höfnun hennar. Þá réttlæti hvorki umfang gagnanna né tíminn, sem fullyrt sé að tæki að safna þeim, að undantekningarreglu 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga verði beitt. Í því sambandi bendir kærandi á að 526 til 1052 mínútur, ef gert sé ráð fyrir því að tímaáætlun Isavia eigi við rök að styðjast, geti ekki talist of mikill tími í skilningi undantekningarreglu 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Þá telur kærandi raunar ljóst að hér hljóti að vera um ofmat að ræða og undrast verulega þann mikla tíma sem kærandi geri ráð fyrir í verkið. Hefðbundin bókhaldskerfi bjóði upp á að reikningar séu kallaðir fram eftir t.d. kennitölum eða viðskiptamönnum. Að mati kæranda sé ótrúverðugt að sækja þurfi hvern og einn reikning og vista á skipulegan hátt sem pdf skjöl líkt og Isavia haldi fram. Sú áætlun Isavia um að tveir til þrír vinnudagar sérfræðings í bókhaldsdeild færu í að safna saman reikningum, auk nokkurra klukkustunda vinnu lögfræðings við að yfirfara reikningana, sé því að mati kæranda augljóslega ofmetin. Efni reikninganna sé væntanlega hið sama og því augljóslega ekki nauðsynlegt að framkvæma lögfræðilegt mat á hverjum einasta reikningi. Kærandi tekur fram að ekki sé unnt að láta kæranda, sem óski upplýsinga á grundvelli upplýsingalaga, bera halla af því ef Isavia búi ekki við hefðbundið bókhaldskerfi þar sem unnt er að kalla fram gögn með skipulegum og skjótum hætti.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <h3 style="text-align: justify;"><strong>1.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum um allar greiðslur sem Isavia hefur fengið frá Miðnesheiði eða félögum sem tóku við réttindum og skyldum af því félagi vegna sérleyfa um verslun með útivistarfatnað og minjagripi í Flugstöð Leifs Eiríkssonar frá árinu 2010 fram til 25. ágúst 2021. Isavia synjaði beiðni kæranda um aðgang að gögnum frá 1. janúar 2010 til 31. desember 2012 á þeim grundvelli að gögnin heyrðu ekki undir gildissvið upplýsingalaga með vísan til 3. mgr. 36. gr. upp­­lýsingalaga. Beiðni um þau gögn sem eftir standa, þ.e. frá 1. janúar 2013 til 25. ágúst 2021, var synjað á þeim grundvelli að meðferð upplýsinga­beiðninnar tæki of langan tíma og krefðist of mikillar vinnu til að unnt yrði að verða við henni, sbr. 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt 3. mgr. 36. gr. upplýsingalaga gilda ákvæði laganna aðeins um þau gögn og upplýsingar í vörslu lögaðila skv. 2. mgr. 2. gr. og 3. gr. sem urðu til eftir gildistöku laganna. Það eigi þó ekki við þegar viðkomandi hefur verið falið að taka stjórnvaldsákvörðun. Í athugasemdum við ákvæðið í frum­varpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum kemur fram að tilgangur ákvæðisins sé að gefa þessum aðilum færi á að laga vinnulag að kröfum upplýsingalaga. Undantekning sé þó gerð varðandi gögn sem fyrir liggja hjá slíkum lögaðilum og til hafa orðið í tengslum við meðferð þeirra á valdi til töku stjórn­valds­ákvarðana, enda hafi þau gögn fallið undir gildissvið upplýsingalaga frá upphafi. Úrskurðar­nefndin telur að þau gögn sem deilt er um í málinu hafi ekki orðið til í tengslum við meðferð Isavia á valdi til töku stjórnvaldsákvarðana. Verður því að vísa kæru frá úrskurðarnefndinni hvað varðar þann hluta gagnabeiðninnar sem snýr að gögnum sem urðu til fyrir 1. janúar 2013.</p> <h3 style="text-align: justify;"><strong>2.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Synjun Isavia styðst að öðru leyti við það að meðferð upplýsinga­beiðninnar tæki of langan tíma og krefðist of mikillar vinnu til að unnt yrði að verða við henni, sbr. 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Þeirri ákvörðun til stuðnings vísar félagið til þess að undir beiðni kæranda falli 526 reikningar sem hver og einn sé um ein blaðsíða. Þeir séu vistaðir í tveimur aðskildum bókhaldskerfum. Um eina til tvær mínútur taki að sækja og vista hvern reikning. Samtals taki það tvo til þrjá daga fyrir sérfræðing í bókhalds­deildinni að safna saman reikningunum og nokkurra klukkustunda vinnu lögfræðings við að fara yfir þá, með hliðsjón af takmörkunarákvæði 9. gr. upplýsingalaga. Isavia áætlaði að vinna við það tæki um tvo til þrjá daga að safna saman reikningunum, auk nokkurra klukkustunda vinnu lögfræðings félagsins við að yfirfara reikningana.<br /> <br /> Í 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga segir að beiðni megi í undantekningartilfellum hafna ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum kemur skýrt fram að ákvæðið geti aðeins átt við í ýtrustu undantekningartilvikum. Þá segir að til þess að skilyrðum ákvæðisins sé fullnægt þurfi umfang upplýsingabeiðni eða fjöldi þeirra frá einum og sama aðilanum að vera slíkt að vinna stjórnvalds við afgreiðslu hennar mundi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt á það áherslu að fara verði fram raunverulegt mat á þeirri vinnu sem nauðsynleg sé til að afgreiða beiðni og gera verði strangar kröfur til þess að stjórnvald rökstyðji vandlega hvaða ástæður liggi til þess að ákvæðinu verði beitt, sbr. t.d. úrskurði úrskurðar­nefnd­arinnar nr. 663/2016 og 551/2014. Í síðara málinu var ekki fallist á að stjórnvaldi væri heimilt að beita ákvæðinu en rökstuðningur stjórnvaldsins laut að því að leit í málaskrárkerfi stofnunar hefði skilað 1.800 niðurstöðum. Í úrskurði nefndarinnar nr. 745/2018 var fallist á að beita heimildinni varð­andi aðgang að öllum úrskurðum í umgengnismálum í vörslum dómsmálaráðuneytisins. Í niður­stöðu nefndarinnar segir meðal annars að áætlaður heildarblaðsíðufjöldi úrskurðanna væri á annað þús­und. Með vísan til eðlis málaflokksins féllst nefndin á að vinnan við að afmá viðkvæmar upp­lýs­ingar úr úrskurðunum væri slík að dómsmálaráðuneytinu væri heimilt að beita undanþáguákvæðinu.</p> <p style="text-align: justify;">Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem lýst er í athugasemdum við ákvæði 4. mgr. 15. gr. upplýsinga­laga í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum verður að leggja til grundvallar að ákvæðinu verði einungis beitt þegar sýnt þykir að vinnsla beiðni um upplýsingar myndi í raun leiða til umtalsverðrar skerð­ingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum.</p> <p style="text-align: justify;">Að öðru leyti en að framan greinir er ekki gerð nánari grein fyrir þeirri vinnu sem Isavia sér fram á að beiðni kæranda, sem úrskurðarnefndin telur að sé skýrlega afmörkuð og uppfylli að öllu leyti þær kröfur sem fram koma í 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, komi til með að útheimta. Þá er ekki rökstutt með hvaða hætti afgreiðsla beiðninnar komi til með að valda umtalsverðri skerðingu á starfsemi þess. Virðist af­staða Isavia að hluta til mótast af því að gögnin séu vistuð í tveimur bókhaldskerfum, þar á meðal í eldra kerfi sem sé óaðgengilegra en hið nýja og aðgengilegt færri starfsmönnum. Úrskurðar­nefnd­in tekur af því tilefni fram að þrátt fyrir að það falli utan valdsviðs nefndarinnar að fjalla um hvernig aðilar sem heyra undir gildissvið upplýsingalaga haga skráningu og vistun gagna í umsýslukerfi sín þá samrýmist það ekki markmiðum upplýsingalaga að láta þann er fer fram á upplýsingar og setur beiðni sína fram í samræmi við þær kröfur sem leiða af 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga bera hallann af því ef slíkri skráningu eða vistun er ábótavant.</p> <p style="text-align: justify;">Að því er varðar vísanir Isavia til takmörkunarákvæðis 9. gr. upplýsingalaga ítrekar nefndin sjónarmið úr úrskurði sínum nr. 1090/2022 um að hluti þeirra gagna sem óskað er eftir er kominn til ára sinna og þegar af þeim sökum er engan veginn sjálfgefið að gögnin teljist undanþegin upplýsingarétti á grund­velli 9. gr. upp­lýs­ingalaga, enda þurfa hagsmunir þeir sem vísað er til í ákvæðinu að vera virkir, sjá til að mynda dóm Hæstaréttar Íslands frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999 og úr­skurði nefnd­ar­innar nr. 1083/2022, 1063/2022 og 1043/2021. Í ljósi þess að fyrir liggur að félaginu Miðnesheiði ehf. var slitið 2. október 2019 telur úrskurðarnefndin enn fremur vandséð hvernig afhending upplýsinga um félagið geti skaðað hagsmuni þess sem lögaðila.</p> <p style="text-align: justify;">Að öllu framangreindu virtu getur nefndin ekki fallist á að yfirferð á reikningum á tímabilinu 1. janúar 2013 til 25. ágúst 2021 taki svo mikinn tíma að undantekningarákvæðið eigi við. Þá telur úrskurð­ar­nefndin að þær fjórar gagnabeiðnir frá kæranda sem Isavia bárust á síðari hluta ársins 2021 veiti fél­ag­inu eins og hér á stendur ekki meira svigrúm til að hafna beiðninni með vísan til 1. tölul. 4.&nbsp;mgr. 15.&nbsp;gr. upplýsingalaga. Beiðni kæranda er því vísað til nýrrar og lögmætrar afgreiðslu hjá Isavia.</p> <p style="text-align: justify;">Í ljósi þeirra tafa sem orðið hafa á afgreiðslu Isavia leggur úrskurðarnefndin áherslu á mikilvægi þess að málið hljóti skjóta afgreiðslu.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Beiðni A lögmanns, f.h. Drífu ehf., dags. 28. september 2022, er vísað til Isavia ohf. til nýrrar meðferðar og afgreiðslu að því leyti sem hún tekur til gagna sem urðu til í starfsemi félagsins frá og með 1. janúar 2013. Að öðru leyti er kærunni vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsinga­mál.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1113/2022. Úrskurður frá 5. desember 2022

Kærð var afgreiðsla Ísafjarðarbæjar á beiðni kæranda í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1077/2022, þar sem beiðninni hafði verið vísað aftur til Ísafjarðarbæjar til nýrrar meðferðar og afgreiðslu. Samkvæmt Ísafjarðarbæ lágu þau gögn sem kærandi óskaði eftir ekki fyrir hjá sveitarfélaginu. Þar sem ekki teldist um synjun að ræða í skilningi 20. gr. upplýsingalaga var kærunni vísað frá nefndinni.

<p style="text-align: justify;">Hinn 5. desember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1113/2022 í máli ÚNU 22090025.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 28. september 2022, kærði A, f.h. Miðvíkur ehf., afgreiðslu Ísa­fjarð­ar­­bæjar á beiðni kæranda í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1077/2022 frá 1.&nbsp;júní 2022, þar sem beiðninni hafði verið vísað aftur til Ísafjarðarbæjar til nýrrar meðferðar og af­greiðslu.</p> <p style="text-align: justify;">Í kærunni eru gerðar athugasemdir við þrjú atriði í afgreiðslu Ísafjarðarbæjar. Í fyrsta lagi er fundið að því að engin gögn hafi fundist um fund eigendahóps Sjávarhússins á Látrum með bæjarstjóra í apríl 2015. Óskað sé eftir því að Ísafjarðarbær setji sig í samband við þáverandi bæjarstjóra og óski eftir skrif­legu svari frá honum hvað varði efnistök, vilyrði og annað sem komið hafi fram á fundinum. Einn­ig sé óskað eftir því hverjir hafi sótt fundinn.</p> <p style="text-align: justify;">Önnur athugasemd lýtur að því sem þáverandi byggingarfulltrúi Ísafjarðarbæjar á að hafa sagt við B árið 2002 eða 2003 um að ekki þyrfti byggingarleyfi fyrir fimm fermetra smáhýsi fyrir fjór­hjól. Ekki séu til skrifleg samskipti um þetta og í svari Ísafjarðarbæjar hafi komið fram að ekki þættu forsendur til að bera þetta sérstaklega undir fyrrverandi byggingarfulltrúa. Kærandi óski eftir því að Ísafjarðarbær afli formlegra upplýsinga og svari skriflega hver samskipti byggingarfulltrúans við B voru í raun og veru og hvort B fari rétt með.</p> <p style="text-align: justify;">Í þriðja lagi er gerð athugasemd við að ekki hafi verið afhent samþykki meðeigenda sumarhúss C fyrir því að byggður yrði beitningaskúr við sumarhúsið.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt Ísafjarðarbæ með erindi, dags. 30. september 2022, og sveitarfélaginu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Ísafjarðarbær léti úrskurð­ar­nefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Ísafjarðarbæjar barst úrskurðarnefndinni hinn 14. október 2022. Í umsögninni kemur fram um fyrstu athugasemd kæranda að ekki hafi fundist gögn um fund eigendahóps Sjávarhússins á Látrum með bæjarstjóra árið 2015. Engin skylda hvíli á bænum að hlutast til um að leita eftir skriflegu svari frá fyrrverandi bæjarstjóra um málið. Hið sama eigi við um aðra athugasemd kæranda. Varðandi þriðju athugasemdina hafi það verið mistök að bréfið hafi ekki skilað sér til kæranda. Honum hafi nú verið afhent bréfið.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn Ísafjarðarbæjar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 17. október 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 31. október 2022, eru fyrri kröfur ítrekaðar. Þá er óskað eftir afhendingu gagna sem vísað er til í fylgiskjölum sem fylgdu umsögn Ísafjarðarbæjar til úrskurðarnefndarinnar. Með erindi, dags. 23. nóvember 2022, afhenti Ísa­fjarð­arbær kæranda þau gögn. Í einu þeirra skjala sem afhent voru kæranda þann dag var vísað til „með­fylgjandi ljósrits“, án þess að ljósritið væri afhent. Óskaði kærandi eftir afhendingu þess með erindi til bæjarins sama dag. Í svari Ísafjarðarbæjar, dags. 28. nóvember 2022, kom fram að umrætt ljós­rit fyndist ekki.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kærandi gerir í máli þessu athugasemdir við hvernig Ísafjarðarbær hafi staðið að afgreiðslu beiðni hans um gögn, sem úrskurðarnefndin vísaði til sveitarfélagsins til nýrrar meðferðar og afgreiðslu með úr­skurði nr. 1077/2022. Við meðferð þessa máls afhenti Ísafjarðarbær kæranda eitt bréf sem kæran laut að og hafði fyrir mistök ekki borist kæranda. Þá voru kæranda við meðferð málsins afhent gögn sem vísað var til í fylgiskjölum með umsögn til úrskurðarnefndarinnar. Nefndin fékk afrit af þeim gögnum. Loks kom fram að ljósrit sem vísað væri til í einu skjalinu fyndist ekki. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til að draga það í efa og verður þeim hluta kærunnar því vísað frá. Það sem eftir stendur í kærunni lýtur í meginatriðum að því að Ísafjarðarbær eigi að afla tiltekinna gagna um atriði sem kærandi nefnir í kærunni.</p> <p style="text-align: justify;">Af 1. mgr. 5. gr. upplýsinglaga, nr. 140/2012, leiðir að sé þess óskað er skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Ekki er skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 3. mgr. en málsgreinin tekur til þeirrar skyldu að veita aðgang að öðrum hlutum gagns ef takmarkanir 6.-10. gr. eiga aðeins við um hluta gagns. Í athugasemdum við ákvæði 1. mgr. 5. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 er m.a. tekið fram að orðin „fyrir­liggj­andi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt Ísafjarðarbæ liggja þau gögn sem kærandi óskar eftir ekki fyrir hjá sveitarfélaginu. Úrskurð­arnefndin hefur ekki forsendur til að draga það í efa. Þá er ljóst að sveitarfélaginu ber ekki skylda á grund­velli upplýsingalaga til að afla gagna um það sem fram kemur í kærunni, og úrskurðarnefndin hefur heldur ekki valdheimildir til að leggja fyrir sveitarfélagið að afla þeirra.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga er heimilt að bera synjun beiðni um aðgang að gögnum sam­kvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Hið sama gildir um synjun stjórnvalds á beiðni um að afhenda gögn á því formi sem óskað er. Þegar svo háttar til að umbeðin gögn eru ekki til staðar og afhending þeirra kemur af þeim sökum ekki til greina, telst ekki vera um synjun stjórnvalds í skilningi 20. gr. að ræða og ber úrskurðarnefndinni að vísa kæru þar að lútandi frá.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæru A, f.h. Miðvíkur ehf., er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1112/2022. Úrskurður frá 5. desember 2022

Deilt var um afgreiðslu sveitarfélags á beiðni kæranda um aðgang að gögnum sem vörðuðu málefni og starfslok kæranda hjá sveitarfélaginu. Sveitarfélagið taldi að öll umbeðin gögn hefðu verið afhent kæranda, að undanskildum tilteknum tölvupóstssamskiptum sem væru undanþegin afhendingarskyldu samkvæmt 3. og 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin féllst hvorki á að sveitarfélaginu hafi verið heimilt að synja kæranda um aðgang að gögnunum með vísan til 3. tölul. 6. gr. laganna, né að önnur takmörkunarákvæði upplýsingalaga ættu við um gögnin. Var sveitarfélaginu því gert að veita kæranda aðgang að samskiptum við almannatengil og lögmann, en kærunni var að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefndinni.

<p style="text-align: justify;">Hinn 5. desember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1112/2022 í máli ÚNU 22050013.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 20. maí 2022, kærði A synjun sveitarfélagsins […] á beiðni um aðgang að gögnum sem tengjast starfslokum kæranda hjá sveitarfélaginu.</p> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 5. nóvember 2021, óskaði kærandi eftir gögnum frá sveitarfélaginu sem varða kær­anda sjálfan […]. Kærandi tók fram að beiðnin næði til ályktana, trúnaðarmálabóka, minnisblaða og ann­arra skriflegra upplýsinga, hvort sem þær stöfuðu frá bæjarstjórn, bæjarráði eða skrifstofu sveit­ar­fél­agsins. Kærandi sagði kröfuna m.a. byggja á lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga og 15. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.</p> <p style="text-align: justify;">Með svarbréfi sveitarfélagsins, dags. 10. nóvember 2021, var kæranda tjáð að sveitarfélagið gæti ekki orð­ið við beiðninni. Vísað var í erindi persónuverndarfulltrúa sveitarfélagsins, þar sem fjallað var um rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögum um persónuvernd og vinnslu persónu­upp­lýsinga, stjórn­sýslu­lögum og upplýsingalögum. Sveitar­fél­ag­ið tók fram að engin stjórnvaldsákvörðun hefði verið tekin af hálfu sveitarfélagsins […]. Sveitarfélagið sagðist staðfesta að umbeðin gögn væru ekki fyrirliggjandi hjá sveitarfélaginu og af þeim sökum væri ekki unnt að verða við beiðni kæranda.</p> <p style="text-align: justify;">Hinn 12. apríl 2022 óskaði kærandi aftur eftir gögnum frá sveitarfélaginu, með sérstakri vísun í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Kærandi sagði að það yrði að teljast misskilningur af hálfu sveitarfélagsins að ekki væru nein fyrirliggjandi gögn um kæranda hjá sveitarfélaginu, þar sem kærandi hefði verið […] starfs­maður sveitarfélagsins […].</p> <p style="text-align: justify;">[…]</p> <p style="text-align: justify;">Þá óskaði kærandi eftir gögnum sem vísað var til […], sem kærandi segir bera það augljóslega með sér að teknar hafi verið ákvarðanir sem lögum samkvæmt beri að skrásetja og því sé ljóst að gögn séu fyrirliggjandi hjá sveitarfélaginu um málið. Kærandi vísar til skyldu sveitarfélagsins um skráningu upplýsinga um máls­atvik og meðferð mála, sbr. 2. mgr. 27. gr. upplýsingalaga, og til ákvæða sveitar­stjórn­ar­laga, sbr. auglýsingu ráðherra um leiðbeiningar um ritun fundargerða sveitar­stjórna. Kær­andi hafnar því að engin gögn séu fyrirliggjandi og krefst þess að fá öll gögn afhent, sérstaklega er óskað eftir öllum gögnum sem varða stjórnsýsluúttekt, sem gerð var fyrir sveitar­félagið […], þar á meðal fundargerðum frá fundum bæjarstjórnar og frá fundum kæranda með bæjarstjóra og eitt sinn með bæjarstjóra og fjármálastjóra þar sem kærandi óskaði sérstaklega eftir áheyrn og svörum vegna umræddrar stjórnsýsluúttektar. Þá bendir kærandi á leið­beiningarskyldu stjórn­sýslulaga og segir að persónuverndarfulltrúa hefði mátt vera ljóst að kæranda hafi verið heimilt að fá gögn sem vörðuðu [kæranda sjálfan] á grundvelli upplýsingalaga. Þegar af þeirri ástæðu sé einnig farið fram á það að fá afhent samskipti sveitarfélagsins við persónuverndarfulltrúann, sem varða kæranda, að öllu leyti en ekki að hluta til líkt og áður.</p> <p style="text-align: justify;">Í svari sveitarfélagsins, dags. 4. maí 2022, segir að gögn er varði kæranda sem sveitarfélagið varðveiti tengist ráðningu [kæranda], svo sem starfslýsing, ráðningarsamningur, starfsvottorð, námsgögn og einnig önnur gögn sem tengist starfslokum. Einnig sé um að ræða tölvupóstsamskipti á milli fjármálastjóra, […] og kæranda. Umrædd gögn ættu að vera í varðveislu kæranda nú þegar. Umfjöllun bæjarráðs er varði ráðningu og starfslok megi finna í tilteknum fundargerðum bæjar­ráðs og bæjarstjórnar. Þá afhenti sveitarfélagið kæranda framangreinda stjórnsýsluúttekt og einnig númer fundargerða þar sem úttektin fékk umfjöllun. Önnur gögn sem óskað hafi verið eftir í tengslum við út­tektina varði samtöl milli starfsmanna sem eigi í miklu samstarfi og ræði sín á milli ýmis mál er varði starfsemina. Slík samtöl hafi verið tekin nokkrum sinnum, bæði milli bæjarstjóra og kæranda og einnig milli fleiri aðila. Um óformleg samtöl hafi verið að ræða sem hafi ekki verið skrásett með neinum hætti, því sé ekki um að ræða gögn til afhendingar.</p> <p style="text-align: justify;">Varðandi ósk kær­anda um afrit af samskiptum við lögfræðing og persónuverndarfulltrúa sveitar­félags­ins segir sveitar­félagið slík gögn vera undanþegin upplýsingalögum samkvæmt 6. gr. upplýsingalaga og verði þau því ekki afhent. Að lokum segir, varðandi samskipti staðgengils bæjarstjóra við bæjarráð og bæjarstjórn, að málið hafi ekki verið tekið fyrir á formlegum fundum bæjarráðs eða bæjarstjórnar og sé því ekki skrá­sett í málakerfi eða á sameiginlegu svæði sveitarfélagsins og því séu engin gögn til afhendingar.</p> <p style="text-align: justify;">Í kæru kemur fram að […], líkt og rakið sé í annarri beiðninni sé augljóst að ákvarðanir hafi verið teknar innan stjórnsýslunnar og rök sveit­ar­félagsins um að engin gögn séu fyrir hendi séu að mati kær­anda rökleysa og vísar kærandi sér­staklega í skráningarskyldu sveitarfélaga, sbr. 2. mgr. 27. gr. upp­lýs­ingalaga. […]</p> <p style="text-align: justify;">[…]</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt sveitarfélaginu […] með erindi, dags. 23. maí 2022, og því veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að sveitarfélagið léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn sveitarfélagsins barst úrskurðarnefndinni hinn 3. júní 2022. Auk þess afhenti sveitarfélagið úrskurðarnefndinni í trúnaði gögn sem kæranda hafði verið synjað um aðgang að. Í umsögninni segir að ekki hafi verið um að ræða synjun um afhendingu gagna nema hvað varði gögn sem undanþegin séu upplýsingaskyldu samkvæmt upplýsingalögum. Kærandi hafi fengið öll gögn og upplýsingar sem varði [kæranda sjálfan] og liggi fyrir hjá sveitarfélaginu að undanskildum samskiptum við sérfræðinga.</p> <p style="text-align: justify;">Sveit­arfélagið kveður að ekki hafi verið stofnað stjórnsýslumál […] og því hafi engin stjórnvaldsákvörðun verið tekin af hálfu sveitarfélagsins. […]</p> <p style="text-align: justify;">[…]</p> <p style="text-align: justify;">Sveitarfélagið telur að kæranda hafi verið afhent öll þau gögn er falli undir beiðni [kæranda] og fyrir­liggj­andi séu hjá sveitarfélaginu að undanskildum gögnum sem séu undanþegin afhendingarskyldu sam­kvæmt 3. og 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Þar sé um að ræða tölvupóstsamskipti við lögmann, per­sónu­­verndarfulltrúa sveitarfélagsins og sérfræðing í almannatengslum. […] Þrátt fyrir að ekki hafi komið til þess að sveit­arfélagið eða kærandi hafi þurft að leita atbeina dómstóla vegna ágreinings þeirra á milli sé það lagt til grundvallar af hálfu sveitarfélagsins að sú ráðgjöf sem fengin var hjá bæði persónu­vernd­ar­full­trúa og lögmanni sé trúnaðarmál vegna réttarstöðu sveitarfélagsins sem standi nægilega í tengsl­um við mögu­leika á höfðun slíks máls auk þess sem samskiptin tengist málefnum annarra starfs­manna að hluta, […].</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn sveitafélagsins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 8. júní 2022, og kæranda veittur kostur á að koma á fram­færi athugasemdum um það sem þar kom fram. Engar frekari athugasemdir bárust úr­­skurðarnefndinni.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <h3 style="text-align: justify;"><strong>1.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu er deilt um afgreiðslu sveitarfélagsins […] á beiðni um aðgang að gögnum sem varða kæranda, sem starfaði hjá sveitarfélaginu, […]. Sveitarfélagið heldur því fram að öll umbeðin gögn hafi verið afhent kæranda fyrir utan tölvu­póstssamskipti við lögmann, persónuverndarfulltrúa sveitarfélagsins og sérfræðing í almanna­­tengslum sem séu undanþegin afhendingarskyldu samkvæmt 3. og 4. tölul. 6. gr. upplýsinga­laga, nr. 140/2012.</p> <p style="text-align: justify;">Réttur kæranda til aðgangs að gögnum byggir á 14. gr. upplýsingalaga þar sem kveðið er á um skyldu til þess að veita aðila aðgang að fyrirliggjandi gögnum, sé þess óskað, ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Í 2. mgr. 14. gr. kemur þó fram að ákvæði 1. mgr. gildi ekki um gögn sem talin eru í 6. gr. laganna. Samkvæmt 3. tölul. 6. gr. nær rétturinn til aðgangs að upplýsingum ekki til bréfaskipta við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað og samkvæmt 4. tölul. 6. gr. eru gögn sem tengjast málefnum starfsmanna undan­þegin, sbr. 7. gr. upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Í athugasemdum við 3. tölul. 6. gr.&nbsp; í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, kemur fram eftirfarandi:</p> <blockquote style="text-align: justify;"> <p>Hér að baki býr það sjónarmið að hið opinbera geti, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar sem þannig er aflað komist til vitundar gagnaðila. Ber að túlka ákvæðið þannig að það tryggi að hið opinbera standi ekki vegna upplýsingalaga höllum fæti í dómsmálum. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álits­gerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt.</p> </blockquote> <p style="text-align: justify;">Ákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga var breytt með lögum nr. 72/2019 og gildissvið þess útvíkkað svo það tæki auk dómsmála til annars réttarágreinings. Í almennum hluta greinargerðar í frumvarpi því sem varð að breytingalögunum segir eftirfarandi:</p> <blockquote style="text-align: justify;"> <p>Í ljósi þess að ýmiss konar réttarágreiningur hins opinbera er útkljáður með öðrum hætti en máls­höfðun fyrir dómi, til að mynda fyrir sjálfstæðum úrskurðarnefndum, þykir rétt að breyta orðalagi 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga þannig að opinberir aðilar geti átt samskipti við sérfræðinga í tengslum við slíka málsmeðferð án þess að gagnaðili fái aðgang að þeim. Ítreka skal að verði frumvarpið að lögum verður áfram gerð sú krafa að undanþágunni verði aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni en ekki um álits­­gerðir eða skýrslur sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt.</p> </blockquote> <p style="text-align: justify;">Þá segir eftirfarandi um ákvæðið:</p> <blockquote style="text-align: justify;"> <p>Opinberir aðilar hafa augljósa hagsmuni af því að geta átt samskipti við sérfræðinga, t.d. lög­­menn, í tengslum við slíka málsmeðferð án þess að gagnaðili fái aðgang að upplýsingum um þau. Þó ber að árétta að undanþáguna bæri að skýra þröngri lögskýringu með hliðsjón af meginreglu um upplýsingarétt almennings eins og aðrar undanþágur og takmörkunar­heim­­ildir upplýsingalaga. Henni yrði þannig aðeins beitt um upplýsingar um samskipti sem verða gagngert til í tengslum við réttarágreining sem er til meðferðar hjá lög- eða samnings­bundnum úrskurðaraðila eða til greina kemur að vísa til slíkrar meðferðar. Með hliðsjón af 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga verður líka að gera þá kröfu að aðgangur að umbeðnum upp­lýs­­ingum myndi að öllum líkindum leiða til skerðingar á réttarstöðu hins opinbera aðila sem um ræðir.</p> </blockquote> <p style="text-align: justify;">Orðalag ákvæðisins og athugasemdir í greinargerð benda ekki til þess að gerð sé krafa um að bréfa­skiptin eigi sér stað eftir að dómsmál er höfðað eða beinlínis í tilefni af ákvörðun um að höfða eða taka til varna í slíku máli. Samkvæmt sjónarmiðum sem fram koma í bréfi umboðsmanns Alþingis frá 13. desember 2002, í máli nr. 3643/2002, sem lýtur að skýringu sambærilegs ákvæðis í stjórn­­sýslulögum og athugasemdum í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, ber að skýra ákvæð­ið með það fyrir augum að tryggja jafnræði á milli aðila máls og viðkomandi stjórnvalds ef til dóms­máls kemur.</p> <p style="text-align: justify;">Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið nauðsynlegt að bréfaskipti stjórnvalds við sérfróðan aðila standi í beinum tengslum við mál sem þegar hefur verið höfðað eða þegar hefur verið tekin ákvörð­un um að höfða. Undir undanþáguna falla einnig bréfaskipti sem til koma vegna könnunar stjórn­valds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri málshöfðun, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála. Þá tekur undanþágan samkvæmt framansögðu einnig til réttarágreinings sem lagður er í annan farveg, t.d. fyrir sjálfstæðri úrskurðarnefnd, eða þegar til greina kemur að leggja ágreining í slíkan farveg.</p> <p style="text-align: justify;">Sem fyrr segir byggir synjun sveitarfélagsins að hluta á því að samskipti þess við lögmann, persónu­vernd­arfulltrúa og sérfræðing í almannatengslum sem varða málefni kæranda séu undanþegin upp­lýs­inga­rétti vegna réttarstöðu sveitarfélagsins sem hafi staðið nægilega í tengslum við möguleika á höfð­un slíks máls, enda þótt ekki hafi komið til dómsmáls.</p> <p style="text-align: justify;">Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér gögn málsins en um er að ræða:</p> <ol> <li style="text-align: justify;">Samskipti við persónuverndarfulltrúa sveitarfélagsins í tengslum við afgreiðslu gagnabeiðni.</li> <li style="text-align: justify;">Samskipti við almannatengil […].</li> <li style="text-align: justify;">Samskipti við lögmann […].</li> <li style="text-align: justify;">Nokkrar útgáfur af drögum […].</li> </ol> <p style="text-align: justify;">Samskipti við persónuverndarfulltrúa sveitarfélagsins áttu sér stað í kjölfar beiðni um aðgang að gögnum sem barst frá lögmanni kæranda hinn 5. nóvember 2021. Um er að ræða tölvu­pósts­samskipti þar sem fjármálastjóri og persónuverndarfulltrúi ræða afgreiðslu beiðninnar. Skilja verður beiðnina á þann veg að hún varði aðgang að gögnum á grundvelli upplýsingalaga, en ákvörðun um afgreiðslu slíkrar beiðni er ákvörðun um rétt eða skyldu samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslu­laga og því sjálfstætt stjórnsýslumál sem kærandi á aðild að. Um aðgang kæranda að gögnum sem lúta sérstaklega að því hvernig beiðni hans samkvæmt upplýsingalögum var afgreidd fer því samkvæmt 15.–19. gr. stjórn­sýslu­laga, sbr. 3. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt 2.&nbsp;mgr. 4. gr. upplýsingalaga gilda lögin ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórn­sýslulögum en af þeim sökum verður að vísa þessum hluta kærunnar frá úrskurðar­nefnd­inni.</p> <p style="text-align: justify;">Varðandi samskipti sveitarfélagsins við almannatengil og lögmann, […] verður ekki séð að samskiptin séu þess eðlis að þau falli undir 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. […] Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér gögnin og fær ekki séð að þau feli að neinu leyti í sér sérfræðilega álitsgerð um réttarstöðu sveitarfélagsins vegna réttarágreinings eða dómsmáls sem hafi verið höfðað. Þá verður ekki talið að um sé að ræða könnun á réttarstöðu sveitarfélagsins við mat á því hvort slíkt mál skuli höfðað.</p> <p style="text-align: justify;">Með hliðsjón af þessu og efni gagnanna fær úrskurðarnefndin heldur ekki séð að það myndi raska jafnræði aðila í mögulegu ágreiningsmáli að þessar upplýsingar yrðu afhentar kæranda. Þá hefur sveitarfélagið ekki skýrt nánar með hvaða hætti það kunni að valda sveitarfélaginu réttarspjöllum verði gögnin afhent kæranda.</p> <p style="text-align: justify;">Nefndin áréttar að ákvæði 3. tölul. 6. gr. felur í sér undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. upp­lýs­ingalaga um upplýsingarétt almennings og ber því að túlka ákvæðið þröngri lögskýringu. Í því ljósi og þar sem nefndin fær samkvæmt framansögðu ekki séð að afhending gagnanna muni leiða til skerð­ing­ar á réttarstöðu sveitarfélagsins fellst nefndin ekki á að heimilt hafi verið að synja kæranda um að­gang að framangreindum gögnum með vísan til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Sveitarfélagið vísar einnig til þess að umbeðin gögn tengist málefnum starfsmanna, […] en í 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er mælt fyrir um að réttur almennings til aðgangs að gögnum nái ekki til gagna sem tengjast málefnum starfs­manna. Ákvæðið er útfært nánar í 7. gr. laganna. Þar segir í 1. mgr. að réttur almennings til að­gangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lögin taka til nái ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings sem birtist í 1. mgr. 5. gr. laganna og ber að skýra það þröngri lögskýringu.</p> <p style="text-align: justify;">Sveitar­félagið útskýrir ekki sérstaklega hvernig gögnin varða málefni umrædds starfsmanns en niður­staða úrskurðarnefndarinnar er sú að ekkert sem fram kemur í gögnunum geti talist varða málefni um­rædds starfsmanns í skilningi 7. gr. upplýsingalaga. Hins vegar er töluvert fjallað um málefni kær­anda sjálfs. Þá telur úrskurðarnefndin að önnur takmörkunarákvæði upplýsingalaga eigi ekki við um gögnin. Sveitarfélaginu er því skylt að afhenda kæranda umbeðin gögn.</p> <h3 style="text-align: justify;"><strong>2.</strong></h3> <p style="text-align: justify;">Sveitarfélagið kveður engin önnur samskipti í tengslum við mál kæranda hafa verið skráð og því sé ekki unnt að veita kæranda aðgang að þeim. Kærandi telur það rökleysu og vísar í skyldu sveitarfélags­ins sam­kvæmt 2. mgr. 27. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til þess að rengja þær staðhæfingar sveitarfélagsins að önnur samskipti hafi ekki verið skráð.</p> <p style="text-align: justify;">Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að úrskurðarvald úrskurðarnefndar um upplýsingamál er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda fyrirliggjandi gögn á tiltæku formi. Þegar svo háttar til að gögn eru ekki fyrirliggjandi er ekki um að ræða synjun á aðgangi að gögnum sem kæranleg er til nefndarinnar á grundvelli 1. mgr. 20. gr. laganna.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga ber stjórnvöldum, við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega eða viðkomandi fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn mála og sé ekki að finna í öðrum gögn­um þess. Nefndin áréttar að samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 27. gr. á það sama við um helstu ákvarð­anir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum máls. Í 2. mgr. 27. gr. segir að stjórnvöld skuli gæta þess að haldið sé til haga mikilvægum upplýsingum, m.a. um samskipti við almenning og önnur stjórnvöld, svo sem með skráningu fundargerða eða minnis­blaða.</p> <p style="text-align: justify;">Í athugasemdum við 2. mgr. 27. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, kemur fram að ákvæðið feli aðeins í sér áréttingu á ólögfestri skyldu stjórnvalda til að tryggja eðlilega meðferð opinberra hagsmuna. Það fellur utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar og kemur í hlut annarra aðila að hafa eftirlit með því hvernig sveitarfélög sinna skyldum sínum um skráningu og vistun gagna. Vísast í þessu sambandi einkum til ráðuneytis sveitastjórnarmála og umboðsmanns Alþingis. Verður því að vísa þessum hluta kærunnar frá úrskurðarnefnd um upp­lýsingamál.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Sveitarfélaginu […] er skylt að veita kæranda, A, aðgang að sam­skipt­um sveitarfélagsins við almannatengil og lögmann […]. Að öðru leyti er kærunni vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1111/2022. Úrskurður frá 5. desember 2022

Kærð var synjun heilbrigðisráðuneytis á beiðni um aðgang að samningum íslenska ríkisins um kaup á bóluefnum gegn COVID-19. Synjun ráðuneytisins byggðist aðallega á því að mikilvægir almannahagsmunir krefðust þess að aðgangur kæranda yrði takmarkaður, sbr. 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin féllst á það með ráðuneytinu að umbeðin gögn hefðu að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki og fjölþjóðastofnanir sem mikilvægir almannahagsmunir stæðu til að færu leynt. Að fenginni þeirri niðurstöðu var að mati nefndarinnar óþarft að kanna hvort skilyrði 9. gr. upplýsingalaga væru uppfyllt til takmörkunar á rétti kæranda til aðgangs. Var synjun ráðuneytisins því staðfest.

<p style="text-align: justify;">Hinn 5. desember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1111/2022 í máli ÚNU 22040015.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Með erindi, dags. 29. apríl 2022, kærði A synjun heilbrigðisráðuneytisins á beiðni um aðgang að gögnum.</p> <p style="text-align: justify;">Með erindi til heilbrigðisráðuneytisins, dags. 15. mars 2022, óskaði kærandi eftir afriti af öllum samn­ingum og viðbótarsamningum Íslands við bóluefnaframleiðendur; Pfizer, Moderna, Astra-Zeneca, J6J, CureVac og Sanofi, á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þá óskaði kærandi jafn­framt eftir öllum gögnum sem Lyfjastofnun Íslands notaði þegar ákveðið var að veita bóluefn­un­um markaðsleyfi á Íslandi.</p> <p style="text-align: justify;">Í svari ráðuneytisins, dags. 17. mars 2022, kom fram að ráðuneytið hefði undirritað átta samninga sem gerðir væru á grundvelli samninga framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins við Svíþjóð og viðkom­andi lyfjaframleiðanda um afhendingu bóluefnis, ábyrgð o.fl. og svo hins vegar samninga við Svíþjóð um greiðslur vegna kaupa á bóluefni. Þeir samningar sem um ræddi féllu undir takmarkanir á upp­lýsingarétti vegna einkahagsmuna, sbr. 9. gr. upplýsingalaga, þar sem þeir innihéldu upplýsingar um mikilvæga og virka fjárhagslega- og viðskiptahagsmuni samningsaðila ráðuneytisins. Fyrir hefði legið sú viljaafstaða lyfja­framleiðenda að efni samninganna færu leynt. Þá féllu samningarnir undir tak­mark­anir á upplýsingarétti vegna almannahagsmuna, sbr. 2. tölul. 10. gr. laganna, en meðal mark­miða ákvæð­is­ins væri að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum íslenskra stjórn­valda við erlend ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Íslandi er aðili að svo sem EES.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt þeim upplýsingum sem ráðuneytið hefði aflað hefðu hvorki aðildarríki ESB né Noregur afhent sambærilega samninga sem ríkin hefðu gert við lyfjaframleiðendur um kaup á bóluefni. Það væri mat ráðuneytisins að það gæti spillt samskiptum við lyfjaframleiðendur og aðra viðsemjendur íslenska ríkisins, ef aðgangur yrði veittur að umbeðnum samningum, einkum þar sem afhending á bólu­­efnum hefði ekki farið fram. Slíkt gæti haft verulega neikvæð áhrif á þá almannahagsmuni sem fælust í því að fá bóluefni við COVID-19 til Íslands sem fyrst og fyrir sem flesta. Með vísan til framan­greinds væri beiðni um aðgang að framangreindum samningnum synjað með vísan til 9. gr. og 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Hvað varðaði beiðni um gögn sem Lyfjastofnun notaði þegar ákveðið var að veita bóluefnunum markaðsleyfi á Íslandi teldi ráðuneytið rétt að Lyfjastofnun svaraði þeirri beiðni.</p> <p style="text-align: justify;">Með kæru fylgdi afrit af samskiptum kæranda við heilbrigðisráðuneytið en kærandi ítrekaði beiðni sína um afhendingu samninganna, dags. 17., 18. og 31. mars 2022, ásamt fyrirspurnum til ráðuneytisins. Með svari, dags. 13. apríl 2022, ítrekaði ráðuneytið fyrra svar og synjaði aðgangi að samningunum með vísan til 9. gr. og 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Kæran var kynnt heilbrigðisráðuneytinu með erindi, dags. 2. maí 2022, og veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn heilbrigðisráðuneytisins barst úrskurðarnefndinni hinn 20. maí 2022. Þar kemur fram að ráðu­neytið hafi undirritað fjölda samninga á grundvelli samninga framkvæmdastjórnar Evrópu­sam­bandsins við lyfjaframleiðendur. Við gerð umsagnar ráðuneytisins til úrskurðarnefndar um upp­lýs­inga­­mál, sem send var með bréfi dags. 28. júní 2021, hafði ráðuneytið gert samninga um kaup á bólu­efnum frá AstraZeneca, Pfizer BioNTech PA, Janssen Pharmacautica NV, Moderna Switzerland GmbH og CureVac AG. Frá því að bréfið var sent til nefndarinnar hafi bæst við samningar um kaup á bóluefnum frá Novavax, Valneva og Sanofi, auk þess sem viðbótarsamningar hafi verið gerðir m.a. um Moderna. Eru þá ótaldir samningar um breyttar dagsetningar á afhendingu bóluefna. Ákveðið hafi verið að gera samninga við marga mögulega framleiðendur til að hámarka möguleika á því að koma bólu­efni á markað sem fyrst. Í öllum samningum ESB sé gert ráð fyrir því að EFTA-ríkin geti fengið hlut­deild af umsömdum bóluefnaskömmtum gegn því að axla ábyrgð samkvæmt samningi. Þátt­töku­ríki Evrópusambandsins og EFTA-ríkin séu því jafnsett um öll atriði samninganna, þ.m.t. ákvæði um trún­aðar- og þagnarskyldu gagnvart lyfjaframleiðendum.</p> <p style="text-align: justify;">Í umsögninni er vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1037/2021 frá 27. ágúst 2021 þar sem nefndin tók til úrlausnar kæru á ákvörðun ráðuneytisins um að synja um aðgang að sömu samningum. Þar hafi nefndin komist að þeirri niðurstöðu að líta bæri á samningana sem samskipti við önnur ríki í skilningi 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga og mat nefndarinnar að einsýnt væri að birting þeirra í heild eða hluta af hálfu íslenskra stjórnvalda væri til þess fallin að skerða það trúnaðartraust sem ríki milli samningsaðilanna. Nefndin hafi jafnframt litið til þess að íslenska ríkinu myndi líklega reynast nauðsynlegt að festa kaup á fleiri bóluefnaskömmtum gegn COVID-19 og gæti afhending samn­inganna leitt til þess að samningsaðilar bæru fyrir sig vanefndir á samningnum og að afhending bóluefna á grundvelli þeirra raskaðist, auk þess sem samningsstaða íslenska ríkisins vegna kaupa á bólu­efnum gæti breyst til hins verra vegna áherslu samningsaðila á trúnað. Með vísan til framangreinds, og þess sem nánar greinir í úrskurði nefndarinnar, leit nefndin svo á að ákvörðun ráðuneytisins um að synja um afhendingu á samningunum fengi stoð í 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Í úrskurði nefndar­innar nr. 1048/2021 frá 29. nóvember 2021 hafi verið staðfest synjun embættis landlæknis á aðgangi að samningi íslenska ríkisins við lyfjafyrirtækið Moderna um kaup á bóluefni gegn COVID-19, á sama grund­velli og í úrskurði nr. 1037/2021.</p> <p style="text-align: justify;">Ljóst sé að COVID-19 faraldurinn hafi verið í rénun undanfarið og engar opinberar sóttvarna­ráðstafanir í gildi frá því í febrúar á þessu ári. Þeir samningar sem kærandi óski eftir aðgangi að séu hins vegar enn í gildi og þar með sú trúnaðarskylda sem hvíli á íslenska ríkinu á grundvelli þeirra. Þá sé ekki útséð hvenær bólusetningum gegn COVID-19 muni ljúka, en sóttvarnarlæknir hafi t.a.m. lagt til að 80 ára og eldri verði veittur fjórði skammtur af bóluefni gegn COVID-19. Eigi jafnframt eftir að rannsaka og komast að niðurstöðu um þörf annarra aldurshópa á frekari bólusetningu gegn sjúk­dómnum. Bendir ráðuneytið einnig á að ný afbrigði af kórónuveirunni séu sífellt að myndast sem gætu leitt til frekari bólusetninga gegn veirunni. Liggi þannig ekki ljóst fyrir hvenær kaupum á bóluefnum lýkur, en lengsti núgildandi samningurinn geri ráð fyrir afhendingu á bóluefnum frá Pfizer fram í júní á næsta ári.</p> <p style="text-align: justify;">Samkvæmt framangreindu verði ekki talið að þeir hagsmunir, sem ráðuneytið hafi áður byggt á til stuðnings synjun á aðgangi að samningunum og nefndin féllst á í fyrrgreindum úrskurði, séu fyrir borð bornir og að kærandi hafi rétt á aðgangi að samningunum á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Það sé mat ráðuneytisins að yrði kæranda veittur aðgangur að þeim samningum sem hann óski eftir myndi það skerða alvarlega það trúnaðartraust sem ríki milli aðila samninganna um kaup á bóluefnum. Birting samninganna myndi hafa ófyrirsjáanlegar afleiðingar í för með sér og stefna frekari kaupum á bólu­efnum á grundvelli þeirra í verulega hættu.</p> <p style="text-align: justify;">Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 20. maí 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 21. maí 2022, segir að upp­runalega svar ráðuneytisins hafi verið að ekki væri búið að afhenda bóluefnin og þess vegna væri stór­hættulegt að birta samningana, þrátt fyrir að búið hafi verið að afhenda bóluefnin. Þá sé ekkert sem bendi til þess að bóluefnin hafi gert gagn gegn þeim afbrigðum sem nú þegar hafi komið fram og því ekki líklegt að þau efni sem búið sé að semja um virki gegn nýjum afbrigðum.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að samningum íslenska ríkisins um kaup á bóluefnum gegn COVID-19. Um er að ræða eftirfarandi samninga:</p> <ol> <li style="text-align: justify;">Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins og AstraZeneca AB um kaup á bóluefni.</li> <li style="text-align: justify;">Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins og CureVac AG um kaup á bóluefni.</li> <li style="text-align: justify;">Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins, Pfizer Inc. og BioNTech Manufacturing GmbH um kaup á bóluefni.</li> <li style="text-align: justify;">Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins og Janssen Pharmaceutica NV um kaup á bóluefni.</li> <li style="text-align: justify;">Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins og Moderna Switzerland GmbH um kaup á bólu­efni.</li> <li style="text-align: justify;">Endursölusamningur íslenska ríkisins og sænska ríkisins vegna bóluefna frá Moderna Switzer­land GmbH.</li> <li style="text-align: justify;">Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins, Novavax Inc. og Novavax CZ um kaup á bóluefni.</li> <li style="text-align: justify;">Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins, Sanofi Pasteur S.A. og Glaxosmithkline Bio­logic­als S.A. um úthlutun á bóluefnum.</li> <li style="text-align: justify;">Endursölusamningur íslenska ríkisins og sænska ríkisins vegna bóluefna frá Sanofi Pasteur S.A. og Glaxosmithkline Biologicals S.A.</li> <li style="text-align: justify;">Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins og Valneva Austria GmbH um kaup á bóluefni.</li> <li style="text-align: justify;">Endursölusamningur íslenska ríkisins og sænska ríkisins vegna bóluefna frá Valneva Austria GmbH.</li> </ol> <p style="text-align: justify;">Ákvörðun heilbrigðisráðuneytisins um synjun beiðni kæranda byggist aðallega á því að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess að aðgangur kæranda verði takmarkaður, sbr. 2. tölul. 10. gr. upp­lýsingalaga.</p> <p style="text-align: justify;">Í athugasemdum við ákvæði 2. tölul. 10. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga segir eftirfarandi:</p> <blockquote style="text-align: justify;"> <p> Ákvæðið á við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða öðrum toga. Þeir hagsmunir sem hér er verið að vernda eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitn­eskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að.</p> </blockquote> <p style="text-align: justify;"> Auk þess segir orðrétt:</p> <blockquote style="text-align: justify;"> <p> Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir ekki synjað nema hætta sé á tjóni af þess­um sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða er ljóst að var­færni er eðlileg við skýringu á ákvæðinu.</p> </blockquote> <p style="text-align: justify;"> Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum og ber því að skýra það þröngri lögskýringu.&nbsp;Í úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar um upp­lýsingamál hefur verið fallist á það sjónarmið að til að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í alþjóðasamstarfi kunni að vera rétt að samskipti, sem fari fram á þeim vettvangi, séu undanþegin upp­lýsingarétti á meðan samskiptin standa yfir. Þannig megi meðal annars tryggja að samskipti geti farið fram frjálst og óhindrað. Við matið er litið til eðlis þessara samskipta og hvort líta megi á þau sem ófullgerð vinnugögn eða endanlega afgreiðslu mála. Þá er að mati úrskurðarnefndarinnar jafn­framt rétt að líta til þess hvort samskiptin snúi að viðkvæmum málefnum, samskiptaleiðum sem hætta er á að lokist ef upplýsingar sem þaðan berast yrðu á almannavitorði, eða öðrum atriðum sem þykja raun­verulega geta leitt til þess að traust erlendra stjórnvalda eða alþjóðastofnana á íslenskum stjórn­völdum glatist. Ákvæðið verður hins vegar ekki túlkað svo rúmt að stjórnvöld geti, með vísan til mikil­vægis trúnaðar, takmarkað aðgang að öllum gögnum er varða samskipti við önnur ríki eða fjöl­þjóða­stofn­anir án atviksbundins mats, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar nr. A-326/2009, 770/2018 og 898/2020. Önnur niðurstaða myndi leiða til þess að skilyrðið um almannahagsmuni væri þá í reynd þýð­­ingarlaust.</p> <p style="text-align: justify;">Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1037/2021 frá 27. ágúst 2021 var fjallað um rétt til aðgangs að samningum íslenska ríkisins um kaup á bóluefnum í vörslum heilbrigðisráðuneytisins, sem og í &nbsp;úrskurði nr. 1048/2021 frá 29. nóvember 2021 þar sem fjallað var um rétt til aðgangs að samningi íslenska ríkisins við lyfjafyrirtækið Moderna í vörslum embættis landlæknis. Samningarnir sem kærandi krefst aðgangs að voru á meðal umbeðinna gagna í málunum. Úrskurðarnefndin komst að þeirri niður­stöðu að líta beri á samningana sem samskipti við önnur ríki og fjölþjóðastofnanir í skilningi 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Enn fremur taldi úrskurðarnefndin einsýnt að birting samninganna í heild eða að hluta væri til þess fallin að skerða það trúnaðartraust sem ríkir á milli samningsaðilanna, þ.e. íslenska ríkis­ins, sænska ríkisins, sem kemur fram fyrir hönd Evrópusambandsins gagnvart Íslandi og Noregi, og lyfjaframleiðendanna. Afhending samninganna gæti leitt til þess að afhending bóluefna raskaðist og að samningsstaða ríkisins vegna frekari kaupa á bóluefnum breyttist til hins verra.</p> <p style="text-align: justify;">Til viðbótar þeim hafi nú bæst við samningar vegna kaupa á bóluefnum frá Novavax Inc. og Novavax CZ, Valneva Austria GmbH og Sanofi Pasteur S.A. og Glaxosmithkline Biologicals, auk viðbótar­samn­inga vegna kaupa á bóluefnum frá Moderna.</p> <p style="text-align: justify;">Í máli þessu hafa ekki komið fram röksemdir sem breyta þessu mati úrskurðarnefndarinnar. Verður því að líta svo á að hin kærða ákvörðun fái stoð í 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, þar sem umbeðnir samn­ingar hafa að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki og fjölþjóðastofnanir sem mikil­vægir almannahagsmunir standa til að fari leynt. Það fær ekki breytt þessari niðurstöðu að almenningur eigi almennt ríkan rétt á að kynna sér samninga hins opinbera við einkaaðila sem fela í sér ráðstöfun opin­bers fjármagns. Verður í því sambandi að leggja áherslu á að birting samninganna án samþykkis samn­ingsaðila og staðfesting íslenskra stjórnvalda á efni hans getur haft í för með sér sömu afleiðingar og áður er lýst, þ.e. að samningsaðilar íslenska ríkisins neyti vanefndaúrræða gagnvart ríkinu með hugs­an­legri röskun á afhendingu bóluefna sem og skerðingu á samningsstöðu íslenska ríkisins við frekari kaup á bóluefnum.</p> <p style="text-align: justify;">Að fenginni þessari niðurstöðu er að mati úrskurðarnefndarinnar óþarft að kanna hvort skilyrði 9. gr. upp­lýsingalaga eru uppfyllt til takmörkunar á rétti kæranda til aðgangs að samningunum.</p> <h2 style="text-align: justify;"><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p style="text-align: justify;">Staðfest er ákvörðun heilbrigðisráðuneytisins, dags. 13. apríl 2022, um synjun beiðni kæranda um að­gang að samningum íslenska ríkisins um kaup á bóluefnum gegn COVID-19.</p> <p style="text-align: justify;">Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1110/2022. Úrskurður frá 16. nóvember 2022

Kærð var afgreiðsla Reykjavíkurborgar á beiðni kæranda um gögn í tengslum við umsókn um byggingarleyfi vegna óleyfisframkvæmda. Reykjavíkurborg kvað engin gögn sem heyrðu undir gagnabeiðni kæranda vera fyrirliggjandi. Úrskurðarnefndin hafði ekki forsendur til að rengja þær staðhæfingar Reykjavíkurborgar og hefði að auki ekki valdheimildir til að ganga úr skugga um hvort gögnin væru til, þrátt fyrir að kærandi teldi slíkt vera hafið yfir vafa. Að mati nefndarinnar var þannig ekki um að ræða synjun um aðgang að fyrirliggjandi gögnum, sbr. 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga, og kærunni því vísað frá.

<p>Hinn 16. nóvember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1110/2022 í máli ÚNU 22100011.</p> <h2><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p>Með erindi, dags. 11. október 2022, kærði A afgreiðslu Reykjavíkurborgar á beiðni hans um gögn. Með erindi til byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 1. september 2022, óskaði kærandi eftir fyrirliggjandi gögnum sem byggingarfulltrúi hafi litið til þegar sú ákvörðun var tekin að leggja það til við umsækjendur um byggingarleyfi að þeir breyttu framlagðri umsókn sinni um bygg­ingarleyfi að […] vegna óleyfisframkvæmda. Í kjölfarið hafi umsóknin verið samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa í mars 2022.</p> <p>Í svari Reykjavíkurborgar, dags. 19. september 2022, kom fram að slík gögn væru ekki til, enda væri það orðum aukið að umsækjendum hefði verið gert að breyta umsókn sinni. Afgreiðslu umsóknarinnar hafi verið frestað á fundi byggingarfulltrúa í byrjun febrúar með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa frá því nokkrum dögum áður. Í kjölfarið hafi umsækjendur tekið ákvörðun um að breyta umsókn sinni. Ekki væri óalgengt að umsóknir tækju breytingum meðan þær væru í vinnslu hjá byggingar­fulltrúa. Svarinu fylgdu allar afgreiðslur vegna málsins auk umsagnar skipulagsfulltrúa.</p> <p>Í kæru kemur fram að kæranda þyki ótrúverðugt að ekki liggi fyrir samskipti umsækjenda við full­trúa Reykjavíkurborgar í tengslum við breytingu á umsókninni, sem fólst í því að áður gerðri óleyfisfram­kvæmd var breytt í byggingaráform, sbr. 11. gr. laga um mannvirki, nr. 160/2010.</p> <h2><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p>Kæran var kynnt Reykjavíkurborg með erindi, dags. 12. október 2022, og sveitarfélaginu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Reykjavíkurborg léti úrskurð­ar­nefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p>Umsögn Reykjavíkurborgar barst úrskurðarnefndinni hinn 28. október 2022. Í umsögninni eru ítrekuð þau atriði sem fram komu í ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 19. september 2022. Umbeðin gögn séu ekki til og liggi ekki fyrir hjá borginni. Af þeim sökum sé heldur ekki unnt að afhenda úrskurðarnefnd­inni afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p>Umsögn Reykjavíkurborgar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 28. október 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 3. nóvember 2022, segir kærandi að í umsögninni sé því ósvarað hvernig borgaryfirvöld geti samþykkt breytingu á byggingarleyfisumsókn án samskipta við umsækjanda. Í fundargerðum byggingarfulltrúa séu margar beiðnir um breytingar á framlögðum byggingarleyfisumsóknum og afstaða fundarins til viðkomandi breytingar. Í þessu máli sé hins vegar ekki slíka breytingu að finna í fundargerðum byggingarfulltrúa.</p> <p>Kærandi telur það hafið yfir vafa að hjá Reykjavíkurborg liggi fyrir breyting umsækjenda á byggingar­leyfisumsókn ásamt beiðni umsækjenda um samþykkt borgaryfirvalda á byggingaráformum, auk skriflegs samþykkis borgaryfirvalda á breyttri byggingarleyfisumsókn umsækjenda og samþykkt bygg­ingaráforma.</p> <p>Úrskurðarnefndin gaf Reykjavíkurborg kost á að koma á framfæri viðbótarskýringum í tilefni af athuga­­semdum kæranda með erindi, dags. 12. nóvember 2022. Í skýringum Reykjavíkurborgar, dags. 14. nóvember 2022, kemur fram að bókanir, sem kærandi vísar til að sé jafnan að finna í fundargerðum, komi fram þegar verið sé að sækja um leyfi til að breyta áður samþykktu erindi. Þarna sé ekki um að ræða breytingar á umsókn áður en hún sé samþykkt, líkt og fjallað er um í þessu máli.</p> <p>Í umsögn skipulagsfulltrúa frá því í janúar 2022 hafi komið fram að ekki væri heimilt að vera með bílastæði á lóð. Í samræmi við umsögnina hafi umsækjandi gert breytingar á fyrirliggjandi byggingar­leyfis­umsókn og fallið frá þeim hluta umsóknarinnar sem snúi að bílastæðinu. Engin gögn séu til um samskipti umsækjanda við borgaryfirvöld vegna þessara breytinga.</p> <h2><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p>Kærandi í máli þessu telur það vafa undirorpið að ekki liggi fyrir hjá Reykjavíkurborg samskipti fulltrúa borgarinnar við umsækjanda um byggingarleyfi vegna breytingar á umsókn hans, sem fólust í að áður gerðri óleyfisframkvæmd var breytt í byggingaráform. Reykjavíkurborg heldur því fram að breytingin hafi verið gerð einhliða af hálfu umsækjandans og því liggi ekki fyrir nein samskipti sem lúti að henni.</p> <p>Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum nær aðeins til fyrirliggjandi gagna, sbr. 1.&nbsp;mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum er m.a. tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri m.a. að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggi á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang sé sett fram og í þeirri mynd sem þau séu á þeim tíma. Þeim sem falla undir lögin sé því ekki skylt á grundvelli laganna að útbúa ný skjöl eða önnur gögn, sbr. 3. málslið 1. mgr. 5. gr. Ef takmarkanir 6.–10. gr. laganna á upplýsingarétti eigi aðeins við um hluta gagns skuli þó veita aðgang að öðrum hlutum þess, sbr. 3. mgr. 5. gr.</p> <p>Reykjavíkurborg hefur fullyrt að engin gögn sem heyri undir gagnabeiðni kæranda séu fyrirliggjandi. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til þess að rengja þær staðhæfingar Reykjavíkurborgar og hefur að auki ekki valdheimildir til að ganga úr skugga um hvort gögnin séu til, þrátt fyrir að kærandi telji slíkt vera hafið yfir vafa.</p> <p>Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að úrskurðarvald úrskurðarnefndar um upplýsingamál er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda fyrirliggjandi gögn á tiltæku formi. Þegar svo háttar til að gögn eru ekki fyrirliggjandi er ekki um að ræða synjun á aðgangi að gögnum sem kæranleg er til nefndarinnar á grundvelli 1. mgr. 20. gr. laganna. Verður því að vísa kærunni frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p>Úrskurðarnefndin áréttar loks að það kemur í hlut annarra aðila en nefndarinnar að hafa eftirlit með því hvern­ig sveitarfélög sinna skyldum sínum um skráningu og vistun gagna, sbr. 27. gr. upplýsingalaga. Vísast í þessu sambandi eink­um ráðuneytis sveitastjórnarmála og umboðsmanns Alþingis.</p> <h2><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p>Kæru A, dags. 11. október 2022, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsinga­mál.</p> <p>Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1109/2022. Úrskurður frá 16. nóvember 2022

Kærð var afgreiðsla Reykjavíkurborgar á beiðni kæranda um gögn um tilurð götumerkinga í Bankastræti. Kæran barst rúmlega 14 mánuðum eftir að kærufrestur skv. 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga rann út. Úrskurðarnefndin taldi skilyrði 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga ekki uppfyllt og var kærunni því vísað frá.

<p>Hinn 16. nóvember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1109/2022 í máli ÚNU 22060025.</p> <h2><strong>Kæra, málsatvik og málsmeðferð</strong></h2> <p>Með erindi, dags. 30. júní 2022, kærði A afgreiðslu Reykjavíkurborgar á beiðni hans um gögn. Í byrjun árs 2021 lagði kærandi bíl sínum í Bankastræti og fékk sekt fyrir stöðvunar­brot, þar sem hann teldist hafa lagt bílnum í göngugötu. Kærandi mótmælti þessu við borgina og kvað merkingar þess efnis hafa verið ófullnægjandi. Tveimur vikum síðar höfðu svo verið sett upp skilti í Bankastræti þess efnis að þar væri bannað að leggja. Einhverju síðar voru svo allar merkingar fjarlægð­ar.</p> <p>Í tilefni af þessu sendi kærandi gagnabeiðni til Reykjavíkurborgar, dags. 1. mars 2021, og óskaði eftir gögnum sem lytu að uppsetningu merkinga í Bankastræti, þ.m.t. hvaða tilmæli starfsmenn hefðu fengið og frá hverjum varðandi uppsetningu merkinganna sem gæfu til kynna að hluti Bankastrætis væri göngugata, svo og tilmæli um breytingu merkinga. Í svari Reykjavíkurborgar, dags. 24. mars 2021, kom fram að ekki væru til gögn hjá borginni sem heyrðu undir beiðni kæranda.</p> <p>Daginn eftir að kæra barst úrskurðarnefndinni fékk kærandi svar við annarri gagnabeiðni frá Reykja­víkur­­borg. Í þeim gögnum er vísað til annarra gagna í vörslum Reykjavíkurborgar sem kærandi telur að réttilega hafi átt að vera afhent honum í tilefni af beiðni hans hinn 1. mars 2021. Það sé því ekki rétt sem fram komi í svari Reykjavíkurborgar frá 24. mars 2021 að ekki væru til gögn sem heyrðu undir beiðni kæranda.</p> <p>Með hliðsjón af gögnum málsins taldi úrskurðarnefndin ekki þörf á að kynna kæruna fyrir Reykjavík­urborg og óska eftir umsögn. Þá er óþarft að rekja það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum máls­ins.</p> <h2><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p>Í máli þessu hefur kærandi óskað eftir gögnum um tilurð götumerkinga í Bankastræti. Í svari Reykja­víkurborgar frá því í mars 2021 kemur fram að engin gögn séu til sem heyri undir beiðni kæranda en í öðru svari frá því í byrjun júlí er gefið til kynna að raunar séu til gögn sem hafi átt að falla undir fyrri beiðnir kæranda.</p> <p>Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, skal mál samkvæmt 20. gr. borið skriflega undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál innan 30 daga frá því að þeim sem fór fram á aðgang að gögnunum var tilkynnt um ákvörðun stjórnvaldsins. Reykjavíkurborg synjaði beiðni kæranda með bréfi, dags. 24. mars 2021, en kæra barst úrskurðarnefndinni hinn 30. júní 2022. Hún barst því rúm­lega 14 mánuðum eftir að kærufrestur samkvæmt 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga rann út. Í svari Reykja­vík­urborgar var kæranda leiðbeint um kæruheimild til nefndarinnar, en ekki um kærufrest.</p> <p>Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, skal vísa kæru frá ef hún berst að liðnum kærufresti, nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Þá segir í 2. mgr. sömu greinar að kæru skuli þó ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var kynnt aðila. Í ljósi þessa er óhjákvæmilegt að vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni. Nefndin vekur athygli kæranda á því að honum er fært að óska að nýju eftir þeim gögnum hjá Reykjavíkurborg sem hann telur að hefði réttilega átt að afhenda honum í kjölfar gagnabeiðni hans frá því í byrjun mars 2021. Fari það svo að beiðni kæranda verði synjað getur kærandi vísað málinu til úrskurðarnefndarinnar innan þess kærufrests sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga.</p> <h2><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p>Kæru A, dags. 30. júní 2022, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p>Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1108/2022. Úrskurður frá 16. nóvember 2022

Í málinu var deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um hvort kvartað hefði verið til Vinnueftirlitsins vegna eineltis af hálfu kæranda sem og vinnugögnum í vörslum stofnunarinnar. Það var mat úrskurðarnefndarinnar að 2. til 4. málsliður 2. mgr. 83. gr. laga nr. 46/1980 fæli í sér sérstaka þagnarskyldureglu um upplýsingar sem vörðuðu umkvartanir til Vinnueftirlitsins. Þannig væri ljóst að upplýsingar um hvort kvartað hafi verið til stofnunarinnar vegna eineltis á vinnustað, sem og gögn stofnunarinnar sem fjalla kynnu um slíka umkvörtun, féllu undir þagnarskylduákvæðið. Taldi úrskurðarnefndin því að Vinnueftirlitinu væri óheimilt að veita kæranda slíkar upplýsingar og staðfesti ákvörðun stofnunarinnar að þessu leyti en kærunni var að öðru leyti vísað frá.

<p>Hinn 16. nóvember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1108/2022 í máli ÚNU 22030008.</p> <h2><strong>Kæra, málsatvik og málsmeðferð</strong></h2> <p>Með erindi, dags. 12. mars 2022, kærði A tafir á afgreiðslu Vinnueftirlits­ins á beiðni hans um aðgang að gögnum. Kærandi óskaði hinn 6. janúar 2022 eftir afriti af öllum þeim gögnum sem kynnu að finnast í skjalasafni Vinnueftirlitsins og vörðuðu kæranda. Með því væri átt við hvers kyns gögn þar sem nafn, kennitala og/eða fyrrum starfsheiti kær­anda kæmi fyrir. Óskað var eftir að persónugreinanlegar upplýsingar um aðra en kæranda sjálfan yrðu máðar út. Kæran var sett fram á grundvelli 3. mgr. 17. gr. upplýsinga­laga, nr. 140/2012.</p> <p>Kæran var kynnt Vinnueftirlitinu með erindi, dags. 18. mars 2022, og stofnuninni veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Vinnueftirlitið léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p>Umsögn Vinnueftirlitsins barst úrskurðarnefndinni hinn 30. mars 2022. Í henni kom fram að ekki hefði náðst að afgreiða erindið enn sem komið væri vegna mikilla anna hjá stofnuninni og veikinda hjá starfsfólki. Í umsögninni var svo rakið að í nóvember 2020 hefði kærandi óskað eftir upplýsingum um hvort kæra hefði borist Vinnueftirlitinu þess efnis að hann hefði lagt starfsmann […] í ein­elti […]. Vinnueftirlitið hefði synjað kæranda um aðgang að ætluðum gögnum með vísan til 3. mgr. 14. gr., sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Ákvörðunin hefði verið staðfest með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 910/2020.</p> <p>Í umsögninni kom enn fremur fram að Vinnueftirlitið starfaði samkvæmt lögum um aðbúnað, holl­ustu­hætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980, og væri samkvæmt þeim falið eftirlit sem nánar væri lýst í 82. og 83. gr. laganna. Þá væri stofnuninni heimilt að taka við ábendingum um vanbúnað á vinnu­stað frá starfsmönnum eða öðrum þeim sem yrðu hans áskynja. Í 2. mgr. 83. gr. laganna væri þagnarskylduákvæði þess efnis að starfs­menn Vinnueftirlits ríkisins væru bundnir þagnarskyldu um allar upplýsingar er varða um­kvartanir til stofnunarinnar, þ.m.t. nafn þess sem beinir umkvörtun til stofnunarinnar, og að gögn sem hefðu að geyma slíkar upplýsingar væru undan­þegin upplýsingarétti samkvæmt upplýsingalögum og stjórnsýslulögum</p> <p>Mikilvægt væri að starfsfólk á innlendum vinnumarkaði gæti leitað til stofnunarinnar um ætlaðan vanbúnað á vinnustað þeirra án þess að eiga á hættu að Vinnueftirlitinu yrði gert skylt að upplýsa atvinnurekanda eða aðra um að kvartað hefði verið til stofnunarinnar eða hver hefði kvartað. Það væri jafnframt mat Vinnueftirlitsins að slíkar upplýsingar væri óheimilt að afhenda á grundvelli 9. gr. upp­lýsingalaga, sbr. eftir atvikum 3. mgr. 14. gr. laganna.</p> <p>Vinnueftirlitið afgreiddi loks beiðni kæranda með erindi, dags. 26. apríl 2022. Erindinu fylgdu gögn úr skjalasafni stofnunarinnar sem vörðuðu kæranda sjálfan. Ekki var hins vegar veittur aðgangur að upp­lýsingum um hvort kvartað hefði verið til Vinnueftirlitsins vegna kæranda eða vinnugögnum.</p> <p>Umsögn Vinnueftirlitsins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 5. maí 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 17. maí 2022, er gerð athugasemd við það hve langan tíma það hafi tekið stofnunina að afgreiða gagnabeiðnina. Þá virðist sem Vinnueftirlitið hafi handvalið þau gögn sem kæranda hafi verið afhent. Stofnunin hafi tekið fram í svari til kæranda að hvorki væri veittur aðgangur að upplýsingum um umkvartanir til stofnunarinnar né vinnugögn.</p> <p>Kærandi telur að það mál sem hann óskar upplýsinga um, þ.e. hvort Vinnueftirlitinu hafi borist kvörtun vegna meints eineltis af sinni hálfu, teljist ekki vera ábending um vanbúnað á vinnustað. Undir slíkt falli einhverjar þær aðstæður á vinnustað sem þyki óviðeigandi og varði alla starfsmenn vinnu­staðarins. Kvörtun til Vinnueftirlitsins vegna meints eineltis yfirmanns gagnvart tilteknum starfsmanni uppfylli ekki þau skilyrði.</p> <p>Með hliðsjón af framangreindu fari kærandi fram á það við úrskurðarnefndina að hún geri Vinnu­eftir­litinu, með sérstökum úrskurði, skylt að afhenda kæranda öll þau gögn sem varði hann, þar sem fram komi nafn, kennitala og/eða fyrrum starfsheiti kæranda og sé að finna í vörslum stofnunarinnar.</p> <p>Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.</p> <h2><strong>Niðurstaða</strong></h2> <p>Í máli þessu hefur Vinnueftirlitið afhent kæranda þau gögn í vörslum stofnunarinnar sem varða hann sjálfan, að undanskildum upplýsingum um hvort kvartað hafi verið til Vinnueftirlitsins vegna eineltis af hálfu kæranda sem og vinnugögnum. Ákvörðun stofnunarinnar er byggð á því að 2. mgr. 83. gr. laga um aðbúnað, holl­ustu­hætti og öryggi á vinnustöðum, nr. 46/1980, sé sérstakt þagnarskylduákvæði sem girði fyrir rétt kæranda til aðgangs að upplýsingunum, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, sbr. og 9. gr. sömu laga. Þá byggist synjun um aðgang að vinnugögnum á 2. mgr. 14. gr. upp­lýsingalaga, sbr. 5. tölul. 6. gr. laganna, sbr. og 8. gr. laganna.</p> <p>Kæran í málinu er byggð á 3. mgr. 17. gr. upplýsingalaga, þar sem fram kemur að hafi beiðni um að­gang að gögnum ekki verið afgreidd innan 30 virkra daga frá móttöku hennar sé beiðanda heimilt að vísa málinu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál sem úrskurði um rétt hans til aðgangs. Hins veg­ar liggur fyrir að undir meðferð málsins afgreiddi Vinnueftirlitið beiðni kæranda, með því að synja henni að hluta til. Eftirfarandi umfjöllun miðar því að endurskoðun þeirrar ákvörðunar Vinnu­eftir­lits­ins.</p> <p>Í 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til að­gangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður talið að sérstök þagn­arskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórn­valda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upp­lýsingalaga, eins og segir í skýringum við 4. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum.</p> <p>Í 2. mgr. 83. gr. laga um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum segir orðrétt:</p> <blockquote> <p>Starfsmenn Vinnueftirlits ríkisins eru bundnir þagnarskyldu skv. X. kafla stjórnsýslulaga. Starfs­menn Vinnueftirlits ríkisins eru bundnir þagnarskyldu um allar upplýsingar er varða um­kvartanir til stofnunarinnar, þ.m.t. nafn þess sem beinir umkvörtun til stofnunarinnar. Þagn­arskylda helst þótt látið sé af starfi. Gögn sem hafa að geyma slíkar upplýsingar eru undan­þegin upplýsingarétti samkvæmt upplýsingalögum og stjórnsýslulögum.</p> </blockquote> <p>Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál fela 2. til 4. málsliður ákvæðisins í sér sérstaka þagnar­skyldu­reglu um upplýsingar sem varða umkvartanir til Vinnueftirlitsins. Enn fremur segir í ákvæðinu að slík gögn séu undanþegin upplýsingarétti samkvæmt upplýsingalögum.</p> <p>Sérstakt þagnarskylduákvæði varð hluti af lögum nr. 46/1980 með breytingalögum nr. 75/2018 og hljóðaði þá svo:</p> <blockquote> <p>Starfsmenn Vinnueftirlits ríkisins eru bundnir þagnarskyldu um allt er varðar umkvörtun til stofn­unarinnar, þ.m.t. nafn þess sem beinir umkvörtun til stofnunarinnar, og helst þagnar­skylda þeirra hvað þetta varðar eftir að þeir hætta störfum hjá stofnuninni.</p> </blockquote> <p>Með breytingalögum nr. 71/2019 var ákvæðið fellt brott og í stað þess kveðið á um að starfsmenn Vinnu­­eftirlitsins væru bundnir þagnarskyldu samkvæmt X. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Með lög­um um vernd uppljóstrara, nr. 40/2020, var ákvæðið fært í núverandi mynd. Ákvæðið er að mestu leyti eins og það var í breytingalögum nr. 75/2018, að því undanskildu að það inniheldur nú vísun til X. kafla stjórnsýslulaga auk þess sem kveðið er á um að gögn sem innihaldi upplýsingar um umkvart­anir til stofnunarinnar séu undanþegin upplýsingarétti samkvæmt upplýsingalögum og stjórnsýslulög­um.</p> <p>Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 40/2020 kemur fram að sérstöku þagnarskylduákvæði hafi verið bætt við lögin með lögum nr.&nbsp;75/2018&nbsp;en vegna mistaka við setningu laga nr.&nbsp;71/2019&nbsp;hafi það verið fellt brott. Með viðbótinni séu mistökin lagfærð og mælt fyrir um skýra þagnarskyldu sem komi í veg fyrir að almenningur geti fengið aðgang að viðkvæmum upplýsingum um þá sem kvartað hafa til Vinnueftirlitsins.</p> <p>Í athugasemdum við þagnarskylduákvæðið í frumvarpi því sem varð að breytingalögum nr. 75/2018 er beinlínis tekið fram að umkvörtun til Vinnueftir­litsins geti snúið að sálfélagslegum þáttum, svo sem einelti eða kyn­ferðis­legri áreitni á vinnustað. Þannig er ljóst að upplýsingar um hvort kvartað hafi verið til stofnunarinnar vegna eineltis á vinnustað, sem og gögn stofnunarinnar sem fjalla kunna um slíka um­kvörtun, falla undir þagnarskylduákvæðið. Telur úrskurð­ar­nefndin því að Vinnu­eftir­lit­inu sé óheim­ilt að veita kæranda slíkar upplýsingar. Gildir í því samhengi einu hvort nafn kæranda, kenni­tala hans og/eða fyrrum starfsheiti komi fyrir í upplýsingunum, enda gildir þagnarskyldan um ,,allar upp­lýsingar er varða um­kvartanir til stofnunarinnar“. Verður ákvörðun stofn­unarinnar því stað­fest að þessu leyti.</p> <p>Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 910/2020 var það einnig niðurstaða nefndarinnar að Vinnu­eftir­litinu væri óheimilt að veita kæranda framangreindar upplýsingar. Sú niðurstaða byggðist hins vegar á 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, þar sem sérstaka þagnarskylduákvæðið í lögum nr. 46/1980 hafði fyrir mis­­­tök verið fellt úr gildi þegar beiðni kæranda í því máli barst stofnuninni, sbr. framangreint. Gildandi þagnarskylduákvæði hafði tekið gildi þegar beiðni í þessu máli barst Vinnu­eftir­lit­inu.</p> <p>Að því er varðar gögn sem urðu til hjá Vinnueftirlitinu í tilefni af upplýsingabeiðni kæranda eru það gögn í stjórnsýslumáli hans sem falla því undir gildissvið stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sbr. 15.–19. gr. laganna, og heyra því ekki undir upplýsingalög, sbr. 2. mgr. 4. gr. þeirra laga.</p> <h2><strong>Úrskurðarorð</strong></h2> <p>Ákvörðun Vinnueftirlitsins, dags. 26. apríl 2022, að synja A um aðgang að upplýsingum um hvort kvartað hafi verið til stofnunarinnar vegna eineltis af hans hálfu, er staðfest. Að öðru leyti er kærunni vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.</p> <p>Hafsteinn Þór Hauksson, formaður<br /> Kjartan Bjarni Björgvinsson<br /> Sigríður Árnadóttir</p>

1107/2022. Úrskurður frá 2. nóvember 2022

Kærð var synjun dómsmálaráðuneytis á beiðni um aðgang að minnispunktum ráðuneytisins af fundi fulltrúa ráðuneytisins með namibískri sendinefnd. Synjunin byggðist á 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga en samkvæmt greininni er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fór yfir gögnin sem kæranda var synjað um aðgang að og taldi að ráðuneytinu hefði verið heimilt að synja kæranda um aðgang að gögnunum. Var ákvörðun ráðuneytisins því staðfest.

<p>Hinn 2. nóvember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1107/2022 í máli ÚNU 22080008.</p> <h2><strong>Kæra og málsatvik</strong></h2> <p>Með erindi, dags. 8. ágúst 2022, kærði A, fréttamaður hjá Mannlífi, synjun dóms­málaráðuneytis á beiðni hans um aðgang að gögnum. Kærandi óskaði hinn 27. júlí 2022 eftir aðgangi að minnisblöðum frá fundi aðstoðarmanns dómsmálaráðherra og saksóknara Namibíu sem haldinn var í ráðuneytinu. Þá óskaði kærandi einnig eftir svörum við eftirfarandi spurningum:</p> <ol> <li>Hver var tilgangur fundarins?</li> <li>Bar mál gegn Samherja á góma á fundinum?</li> <li>Hverjir voru nákvæmlega viðstaddir fundinn?</li> <li>Hvernig stóð á að fundurinn var haldinn? Hver bað um fundinn?</li> <li>Hversu lengi stóð hann yfir?</li> </ol> <p>Ráðuneytið svaraði kæranda hinn 8. ágúst 2022. Þar kom fram að ráðuneytinu hefði borist ósk í gegnum forsætisráðuneyti með litlum fyrirvara, frá embættismönnum frá Namibíu, um að hitta dóms­málaráðherra. Ráðherra hefði ekki verið viðlátinn þennan dag og því hafi tveir skrifstofustjórar í ráðu­neytinu, staðgengill skrifstofustjóra og aðstoðarmaður ráðherra mætt á fundinn, sem hafi staðið yfir í rúma klukkustund. Kæranda var í erindinu synjað um aðgang að upplýsingum um innihald fundarins og minnisblöðum af honum með vísan til 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, sem inniheldur heimild til að takmarka aðgang að gögnum þegar mikilvægir almanna­hags­munir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir.</p> <p>Kærandi telur að mikilvægir almannahagsmunir standi ekki til þess að upplýsingarnar fari leynt. Sam­kvæmt namibískum fjölmiðlum hafi fundurinn snúið að Samherjamálinu.</p> <h2><strong>Málsmeðferð</strong></h2> <p>Kæran var kynnt dómsmálaráðuneyti með erindi, dags. 9. ágúst 2022, og ráðuneytinu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.</p> <p>Umsögn dómsmálaráðuneytis barst úrskurðarnefndinni hinn 19. ágúst 2022. Í henni kemur fram að ráðu­neytið hafi haft samráð við utanríkisráðuneyti vegna málsins og aflað upplýsinga um hvernig almennt sé háttað upplýsingagjöf um fundi með sendimönnum erlendra ríkja. Utanríkisráðuneyti legg­ist gegn því að upplýst sé um efni slíkra funda. Gögnin sem um ræði í þessu máli varði samskipti stjórn­valda við erlent ríki og umfjöllunarefnið sé í eðli sínu viðkvæmt, ekki síst út frá sjónarhóli hins erlenda stjórnvalds. Geti erlendir sendimenn ekki treyst því að trúnaður um samskiptin sé undantekn­inga­laust virtur, stefni það nauðsynlegu trúnaðartrausti í hættu. Þar með geti stjórnvöld ekki átt í árang­urs­ríkum samskiptum við erlend ríki til að sinna lögmæltum hlutverkum sínum í þágu íslenska ríkisins, með þeim afleiðingum að brýnir almannahagsmunir séu fyrir borð bornir.</p> <p>Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 22. ágúst 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir bárust ekki.</p>